杜兆勇: 中国领事制度面临十大变革

清水煮音

国家保护不了自己的公民，这是国家的耻辱；领事官保护不了自己的同胞，领事官就不可原谅。
改革开放使习惯于把活动局限于一个地区、一个国家的安土重迁的中国人，逐渐具备全球视野，登上世界历史舞台。外交是内政的延伸，中国政府和外交部门日益重视维护在海外的中国公民的利益，尤其是法人的利益，以发展邦交友好为主的“外 交为国”的政治外交逐渐演变为“外交为民”的经济外交、务实外交、人权外交。现阶段我国外交政策的重点是配合我国“ 走出去”和“和平崛起”的发展战略，大力发展以民商事务为主的领事关系。带有强烈计划经济印记的我国领事制度，将因此接受严峻考验并引发历史性变革。2004年11月有关澳大利亚消息，中介公司人去楼空 20余名留学生被骗；2004年10月有关蒙古消息，赴蒙古投资经商须警惕陷入骗局；2004年 9月有关西班牙消息，西班牙东部城市埃尔切焚烧中国温州鞋；2004年 5月有关巴基斯坦消息，巴基斯 坦西南部发生汽车炸弹袭击，中国人3死9伤；2004年3月有关斯里兰卡消息，我国一艘渔船在斯里兰卡海域被斯一武装组织 击沉，造成15死8伤。据不完全统计，截至目前我国至少有2020万公民在海外经商、求学、旅游等，出境人数的激增，引发 了种种问题，刺激了大量的外交诉求，这些国际事务大都属于非政治化的民商事务，使人类历史上原本就领先于常设外交使 团制度的领事制度发生了空前变革，中国领事制度的变革预计有以下十点。
1、人的现代化是领事制度现代化的难点。凡强国没有一个国家外交弱的，尤其领事工作是我国目前外交工作的重点，驻外使领馆尽快实现现代化是使其保持良好形象和应变能力的迫切需要，实力外交落到实处仍然是软体和硬体的共同构建。相对 于我驻外使领馆所提供领事服务的物质投入不足来说，我国使领馆人员的知识结构、市场观念、专业训练更加落后。加大对 领事服务工作的硬件投入相对比较易于解决，建设一支与我国作为一个负责任的大国形象相符的专业队伍，将是一项长期的 艰巨任务，领事制度现代化对人员素质的诉求日益提高。
2、导致急需专业人才存在大量缺口，原因在于领事用人制度的僵化模式，必须改革。目前可采民间外交渠道与政府体制内 晋升制度相结合的方式，适当向民间外交渠道倾斜，立足于所驻国就地取材。外交干的是“一言兴邦、一言丧邦”的活计，用现代话来讲就是沟通艺术。我国外交过去的用人趋向是走大使和公使的晋升路线，目前在体制内一时找不到惯于处理市场 经济民间事务的领事人才，现有的人才输入管道和选拔渠道已经不敷使用，尤其是能够独当一面的全才??新的懂“洋务”的“外国通”更是十分匮乏，迫使我国领事制度改革用人方法，不是面向国内既有体制，而是面向海外甚至全球范围，不拘一 格遴选各种人才，特别选拔那些有海外经历、有人望、有能力，尤其熟悉法律和民商事务的华人，可以考虑在特定时期，给予名誉领事或选任领事等各种名目，尽快把工作开展起来。
3、驻外领事要做好从对内输入为主逐渐转变到对内输入、对外扩张并重的战略转移。驻外领事换人不换岗，要体现政策的 连续性，工作必须融入所在国，提升国际化水准始终是驻外 外领事的必修课。过去的外交理论认为，驻外使领馆是本国国土的 特殊延伸，任务侧重于保护本国侨民，对所驻国没有长期的预期，信奉“没有永恒的友谊，只有永恒的利益”的格言，这些 观念在今天看来，有一定的片面性。现在，国际化更确切的含义是谋求所有参与国际交往的国家的利益最大化，谁在这方面 做得好，谁的国际利益就能够首先得到保证。比如中国前驻纽约总领事张宏喜不但与驻地华人组织、商会、侨民家属建立经 常联系，而且与所驻国的政府和民间保持密切联系，甚至与相关国际组织建立了沟通管道。
4、驻外领事已经不单纯是政治外交的前哨和尖兵，而且日益成为我国市场化经济建设的前哨和桥头堡，这种变化将给我国 外交阵线带来脱骨换胎的变化，使我国外交更具备实质内容。我国建设和完善市场经济的诉求早已写入宪法，落实到内政和 外交的统合分立上，即外交是对内政策的延伸化或对内对外政策一体化的体现：市场化是他们的共同价值追求，市场经济活 动的主体是企业，市场经济的社会是市民社会。全面加大对海外公民、尤其是对海外法人的保护力度，是驻外领事一个时期工作的重中之重。
5、领事制度逐渐从封闭、保密走向公开、透明，加强信息工作，提高工作规范程度，最终走向信息公开和信息共享、互动 ，是当下领事制度建设的基本点。一是要创新发达国家行之有效的侨民登记制度，免得一夜之间出现了一个“中国城”，领 事竟然不知道是怎么建立起来的。另一方面领事机构应该及时公布有关服务条款，公开后才能实施，使旅居海外的同胞急难 有所归依。去年公布的新版《中国境外领事保护和服务指南》规定了我公民享受领事服务的权利和义务，很受公民欢迎。这 类工作还应继续，还要提供更具个性化的服务。领事不是每天去当救火队员，领事服务归根结底是提供一种高质量的知识服务，也就是提供一种智慧成果一样的信息服务。
6、我国领事制度的理想时代来临，需要为理想而奋斗。领事的最高境界是无事，领事的最高诉求是在母国由于不可抗力遭 到意外打击时，仍然能够为母国寻求到生存空间，这曾经是许多小国在冷战时的外交理想。当下我国领事的身影一出现，往 往是有事，而且是紧急的突发事件，凸发我国领事处于被动求助的一般情况。我国领事制度有必要变被动保护为主动出击，积极探索预防性领事保护和服务的新途径，健全完备的预防性领事保护和服务机制，备有预案，将风险化解于无形，工夫用 到平时。 7、对于领事人员的管理需要制度创新，问责制是一种可以尝试的作法。严格说来，我国对使领人员的管理目前还停留在纪 律的阶段，并没有上升到法律层面，还无法对外交人员提起诉讼，这是内政与外交的脱节所造成的。援用“公民不能因外交 交涉不成功而起诉外交行为，这是世界各国普遍的法律规定”，强调外交人员的特殊性，为外交人员寻求国内治外法权，理 由是不能成立的。事实上外交人员不但要受国内法的制约，更要受到国际法的制约。外交特权只是对所驻国来说的，外交人 员对于派出国仍然是内政人员。鉴于没有一个部门会主动提出自己没有存在价值，申请撤消的；没有一个部门说自己工作轻 松的，都是叫苦连天，要人要待遇， 其实质是扩张部门权力。外交部门的考绩，必须由来自外部的内行来考量，问责制来自 于外部更有效一些，其实质是超越纪律层面，推进法制化建设。
8、我国海外公民将逐渐摆脱原告地位，领事保护将逐渐让位于到领事服务。伴随我国经济及社会发展水平总体提高，公民 知法、守法、用法观念增强，海外公民可能观念更新、实力更强、诉求更多，对领事服务的要求也可能会更严格、更直接， 作为一种强大的外部需求动力，会推动我国领事服务转变观念，彻底改变领事馆“门难进、脸难看、事难办”的局面，领事 实践经验积累的丰富，会培育出制度的结晶，公民授权服务最终将会在领事制度安排上有所体现。
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9、领事制度的人性化，也就是人权外交的领事制度安排，将成为我国领事制度变革的新亮点。我国从“外交为国”到“外 交为人”的政策转变，其实质就是“人权外交”，也就是执政党“以人为本，执政为民”政策的体现，也就是胡Jintao同志所 强调的，“尽管我们中国有十三亿人口，但我们珍惜每一位同胞的生命。”利用外交资源保护公民生命财产和合法权益已经 成为外交尤其是领事工作的新重点之一，这是政治人权和经济人权的综合体现，我国的人权事业将通过领事服务得到重点体现。
10、领事制度将建成开放体系，告别垄断时代。一个领事制度建设占据外交主流的时代，必然是一个民间外交的辉煌时代。 大力开展公众外交，完善领事宣传体系，大胆创新，努力在领事服务的制度化、规范化、程序化、信息化和现代化建设上迈 出新步伐，增强与国内外部门协调，推动领事服务的现代化、国际化、法治化建设，建立起内部外部两个约束机制，将使我 国领事制度走向自为和自由的新时代。
（杜兆勇 中国海外投资与贸易论坛副理事长兼秘书长） 北京中关村南大街33号 国家图书馆办公楼J-415室 杜兆勇 100081 68482771 68482770


黄宏生事件已无悬念

2004年12月2日， 香港上市公司创维数码主席黄宏生及其弟执行董事黄培升，因涉嫌盗取4800万元公司资金，被香港东区裁 判法院提审，黄氏兄弟于 2000 年11月至去年4月期间 ，与另一名人士串谋盗窃共9张从“ 创维”的银行户头签发的支票， 涉款总额具体为4837 8169、99港元。 因为黄宏生掌控的创维，是国内彩电业大鳄，黄宏生本人也颇具知名度。因此，黄被起诉后，国内舆论大哗，有的媒体不断 制造悬念， 不是抱有幻想就是打掩护。黄宏生事件当已无悬念，创维惟有自保求生一途。因为在香港这样一个法治社会，黄宏生事件只能是一个百分之百的法治问 题，结局是可以预测的。 香港控方初步认定，黄宏生及黄培升违反了香港法例第210章《盗窃罪条例》第9条及香港法例第200章《刑事罪行条 例》第159A及159C条，即怀疑黄宏生犯有串谋盗窃罪。香港法例第210章《盗窃罪条例》所禁止的罪行，一经法定程序查实 ，最高可判刑10年。另外控方还怀疑他涉嫌行贿会计师、伪造会计记录，以协助公司上市，这种欺骗和误导股民的行为，是 严重的刑事罪行。如果被证实的话，仅仅一条伪造罪，最高可判监禁14年 。香港《刑事罪行条例》规定，任何人制造虚假文 书，以致对他人不利，即构成伪造罪。只这两条罪名都成立的话，数罪并罚，黄宏生已经在劫难逃。何况距离再次审判，还 有2个月多的时间，控方还可能提供新的证据，证明新的罪名，万一再查实有偷漏税问题，那黄宏生前途几乎不测。 依照香港法律，盗窃罪是指被告人不诚实地挪占属于另一人的财产，并意图永久地削夺该另一人的财产。挪占的目的是什么 倒无关紧要，挪占行为也并不一定令被告人本身得益，就可以入罪。 黄宏生高价请来的律师，一定会在是“暂借”而不是“盗窃”上做文章，证明被告人是“暂借”受害人的财产，将来再归还 ，这样就不算盗窃罪了。如果被告人在“暂借”的期间，对受害人财产的处置方式，是有如被告人自己的财产一般，并不顾 受害人的权利，则仍具备“永久削夺”的犯罪企图，律师要证明黄宏生没有违背受害人的意图，就必须打碎公诉方的证据链 条，这需要非凡辩才。 根据香港司法惯例，一旦廉正公署动手的案子，绝少戏剧性变化的可能。虽然如此，从廉正公署拘捕黄宏生到立即准予保释 ，其间绝无大陆专案组占领公司接管一切的作风，尽显两地法治水平之差异。 如果再仔细分析一下黄宏生兄弟两人的保释金的金额只要200万元，可以判断黄宏生的量刑不会从重。如果再启用罚则的话 ，黄宏生的罪名可能得到进一步减轻。但无论如何，刑事处分恐怕是再所难免。 香港联交所挂出公告称，暂时停止创维数码股票的买卖，以等待公司对影响股值的潜在敏感信息做出澄清。 事情到了这种地步，黄宏生可供选择的机会已经不多，只能坦然面对。最好的结果，就是让公司尽快和自己划清界限，能够 保住多少存量算多少存量，最怕公司陷入无序和混乱，伤害的是整个社会。 事实上，黄宏生事件爆发后，创维公司的一切措施都是危机公关，无论是商业渠道伙伴还是银行团的声明支持，乃至于通过 媒体向社会喊话，都是为了争取时间使损失减到最小。
私有制未必能带来民主，公有制却一定会导致专制，而且，其专制程度要超过仍保留私有制的任何专制政体。