欧洲化及其对成员国政治的影响

清水煮音

来源：《欧洲研究》 2007年第4期

内容提要:欧洲化已经成为近年来欧洲研究领域十分重要的学术议题,它意味着欧盟框架下成员国国内政治制度与政策的调整与变化。欧洲化正以不同的途径和方式影响着欧盟成员国的政治,它不仅引发成员国诸多政策领域的欧洲化,而且导致其中央政府部门之间、部门内部部长与官员之间关系的变化,推动成员国政府机构不断调整决策方式,地方政府也出现了谋求更多自主权的趋势。

关键词:欧洲化 欧盟成员国 政治影响

随着欧洲一体化的不断深化,欧洲化逐渐成为欧洲研究领域的热门学术议题。欧盟构成了成员国政治制度及其运作的外部环境,成员国为了更好地适应这种环境,不断调整本国的制度与政策。但是由于欧盟大部分法规、政策对成员国不具有强制性,缺乏有效的实施工具,在欧盟法令向成员国法律转化的过程中,欧盟的作用受到“损耗”;民族国家政治制度本身也存在自我强化的机制,对欧洲化存在很大的惰性。因此,尽管欧洲化以不同的途径和方式影响着欧盟成员国的政治,但其过程仍然受到许多因素的制约。

一 何谓欧洲化?

欧洲化研究兴起于20世纪90年代初,其标志是1994年莱德克(Ladrech)在《共同市场研究》上发表“国内政治与机构的欧洲化:以FaGuo为例”一文。欧洲一体化进程的快速发展、传统的一体化研究陷入困境和欧洲一体化研究思路的转变,成为欧洲化研究兴起十分重要的历史与学术背景。

欧洲化有众多不同用法与界定,具有代表性的观点主要有:一是将欧洲化视为一种历史现象, [1]将其理解为欧洲生活方式、饮食习惯、宗教、语言、政治原则、制度、价值观念与认同的对外输出;二是欧洲化作为一种状态,并不意味着各成员国都照搬欧盟模式,其结果具有多样性,因具体国家、具体政策领域而不同,是指“欧洲层面的决策过程与结果引起国内决策、行为方式、惯例和政治的变化”, [2]是欧盟层面引起国内变化这样一种现象或情形;三是欧洲化是一个过程,指“重新调整政治方式与模式,以至欧共体的政治与经济制度成为国家政治与决策组织逻辑一部分的、渐进的过程”。[3] 这种欧洲化就是国家政治与经济制度的渐进调整过程,是欧共体规则和程序成为国内政治过程的一部分;四是欧洲化是一种结果,是一体化对国内政治结构与政策的影响,关注国内治理机制与政治的变化,并将其理解为欧洲层面制度、认同与政策发展的结果;五是欧洲化指欧洲层面治理机制的发展,“即与解决政治问题相关联的政治、法律与社会结构的出现与发展以及专门用于创建权威性欧洲规则的政策网络的出现与发展”; [4]六是欧洲化是欧洲和国家两个层面的互动,是“构建与传播正式与非正式的规则、程序、政策范式、行为方式和规范并使之制度化的过程几者首先在欧盟公共政策制定和政治运行中得以确立和加强,之后被融入国内话语、认同、政治结构和公共政策之中。”[5]

欧洲化的界定虽多但并不冲突,而是相互补充,它们反映一种不同却相互联系的现象。[6] 界定的多样性并不妨碍对相关现象的研究,只是反映了学者们对这一概念的认识与理解及其角度各异,同时也反映出对欧洲化的界定存在诸多难题。尽管欧洲化是一个颇有争议的概念,但其内涵包含一些基本要素,只有把握基本含义才能够将之与其它概念区别开来。首先,欧洲化中的“欧洲”特指欧盟。欧洲所指涉的地理范围历来有很大差别,有时指西欧,有时则被用来表示除俄罗斯以外的广大欧洲。欧洲化研究大多采用狭义的用法,欧盟及其成员国是其考察的对象。“比欧洲化更加贴切的术语也许是‘欧盟化’,既然欧洲化大多数的经验研究是关于欧盟内部政治的”。[7]欧洲化研究事实上是关于“欧盟化”的研究。[8] 将考察对象限定于欧盟及其成员国,排除了欧盟之外发生欧洲化进程的可能。[9]

其次,欧洲化意味着欧盟制度与政策运作框架下成员国国内政治制度与政策的调整与变化。欧盟与成员国的关系并非单向,欧洲化进程中的民族国家既是欧盟政策的塑造者又是实施者,欧盟与成员国之间存在着互动关系,成员国推动着欧洲层面一体化的不断发展,欧洲层面的制度和政策也影响到成员国国内层面。

第三,欧洲化是成员国在欧盟的合作框架下不断调整自身的过程。欧盟与成员国之间的互动是一个持续的过程,成员国会根据本国的情况来确定调整方案,其结果带有不确定性。“在不同时段,不同国家不同程度地对欧洲化压力做出反应”,“不能就欧洲化对成员国的影响做任何简单的概括,但可以用一系列自变量解释不同结果”。[10]

二 欧洲化的途径

欧洲化的途径指欧盟影响成员国政策与政治制度的方式。欧盟主要通过制定共同规则来发挥作用,影响成员国的政治选择,但并不仅限于此。例如,欧委会常常在成员国就某一政策问题难以达成一致时采取迂回战略,发起欧盟范围内的政策讨论,组织专家进行政策研究并提出报告,召开相关会议并以此来引起领导人及广大民众对相关问题的关注,加强认识与转变观念,进而鼓励与推动国内改革或者最终在欧洲层面寻求解决办法。欧洲化的途径主要包括以下方面:

通过制定法规或进行公开协调向成员国施加压力

欧洲化实质上是欧盟政策与制度框架下成员国为适应新的决策环境而做出政策与制度调整及其过程。这种调整与变化主要出于欧盟压力,包括直接压力与间接压力两个方面。

直接压力是指欧盟制定有约束力的法规,成员国必须遵照执行。欧盟以一级立法即条约条款的形式确定欧洲层面各机构的职责与政策范围,大多数规则则以二级立法形式出现,主要包括法规、指令与决定,它们都可以直接适用于成员国层面。其中法规具有普遍意义,必须得到遵守,其适用范围是所有成员国政府和共同体内的私人企业。指令不规定实施细节,只确定政策目标及最后期限,具体以何种方式实施则由成员国自行决定。决定只针对个别行为体才有约束力。委员会负责就违反法规者进行处理或制裁,还可提请欧洲法院启动违反法规的程序。

自1958年以来,欧盟法令及其所涉及的领域不断扩大,最初关注取消贸易障碍尤其是关税壁垒以建立自由贸易区。20世纪80年代则将目标转向非关税壁垒,从生产标准到统一的市场竞争规则,涉及的部门众多,如电信、电力、金融服务等领域。[11] 与此同时,欧盟的法令更是扩展到性别歧视、环境保护、健康与安全及消费者保护等领域。90年代以来,欧盟出台的法令呈逐年上升的趋势,平均每年制定2500项规章条例。[12] 由于欧盟缺少可靠而雄厚的财政来源,不可能像民族国家那样开展分配性或再分配性的计划,也由于成员国及产业界的需求,欧盟制定法律法规的权限得到大大扩充。

欧盟的这些法令对成员国形成了取消规制和适用欧盟统一规制两种压力。在取消规制的压力下,成员国应欧盟要求取消市场管制,向其他成员国开放本国市场,但是没有出台新的统一规则。其结果很可能导致成员国之间的规制竞争。各成员国为增强本国企业或产品在统一大市场内的竞争力,对市场规制进行适当的调整以节约成本。在那些环保、安全与健康等方面规制水平低的国家,其企业会充分利用成本优势在整个统一大市场内毫无阻碍地推销产品。规制水平高的成员国政府就会在政治上受到压力,要求把本国规则降到较低水平从而为本国企业创造出同样的竞争优势,否则就会面临国内损失劳动岗位或是企业向低规制水平国家迁移的危险。另一种是适用统一规制的压力。欧盟出台这类法令是为了避免取消规制造成自由放任、无人管理的局面。相对于取消规制的压力,重新确立统一规则的压力范围要小得多。无论是时间上还是质量上,在欧盟层面重新建立规制都落后于由委员会与欧洲法院所大力推进的取消规制,但这种压力能为成员国提供统一的政策模式,而且在某些领域这种压力还十分强大。除运用欧洲层面共同法律的手段向成员国施加直接压力外,欧盟还有一大创新,即跳出法律框架就某些问题进行公开协调,借此向成员国施加“软压力”即间接压力。公开协调办法具有很大弹性,它制定总体行动纲领,各成员国和地区结合自身实际情况再确定具体政策目标及实施办法。它强调各行为体共同参与,而不受任何正式的法律约束,成员国不会因未执行某项政策或执行不力,或者违反欧盟法规受到制裁。其目的是通过成员国相互学习和交流经验更好地协调各国政策,推动实现共同目标。

1997年欧洲理事会为协调各国就业政策提出欧洲就业战略,其中涉及公开协调办法的基本概念,如行动纲领、最佳实践经验和根据国家具体情况而定的目标等等。欧盟试图运用这一办法实现成员国就业政策的趋同。在欧盟就业战略实施过程中,欧委会、成员国政府、ouzhouyihui、欧洲经社理事会、地区委员会、成员国地方政府以及欧盟层面的社会伙伴等都有权对“就业纲领”发表意见,其他非正式参与者也可通过各种渠道表达意见。就业战略并没有做出对成员国有约束力的规定,成员国政府仍是其就业政策的主要负责人,但是通过确认共同目标与优先政策领域以及年度评论制度的软压力,成员国的就业政策逐渐走向趋同。

里斯本战略规定,至2010年欧盟要成为世界上最具竞争力、最有活力、以知识为基础的经济区域,实现经济的可持续发展,进一步增强社会团结。为实现这一目标,理事会正式提出采用公开协调办法。尼斯会议将这一方法扩展到信息社会、科研、公司政策、教育、反对社会排斥、社会保障及环境领域,“它被视为欧盟决策模式的一种必要的现代化改革。”[13]欧盟能借此干预或影响就业、社会保障和预算政策等传统上国家保留主权的领域。通过公开协调办法,各行为体可以相互学习和交流政策经验,欧盟还能对政策实施情况进行监督、审查与评估,公开表扬取得良好政策结果的国家与地区,对那些执行较差的则公开批评。这就对某些国家和地区形成压力,促使它们进行政策与机构改革。

通过提出建议、方案等为成员国国内改革提供动力与合法性

除出台有约束力的法规、指令与决定外,欧盟还会就某些问题向成员国提出建议、方案与声明,由成员国自由选择是否执行、如何执行,因而不具有约束力和强制性,也不会产生调整压力。然而其作用不容小视,它们能够为成员国在国内相关领域进行改革提供动力与合法性。成员国领导人会假借受到布鲁塞尔压力之名增强与国内反对改革派斗争的力量,为推行改革扫清障碍。此时,欧洲化作为一种“话语”起到推动国内变化的作用。例如在运输政策方面,部长理事会采用一致同意的原则,这使欧盟在该部门难以取得实质性进展,无法出台强制性的法规。欧盟只能退而求其次,提出一些解除市场规制的建议。许多国家借此推行改革,比如欧盟的建议为英国政府推行激进的自由化方案提供了合法性,增强了机构改革的能力。[14] 在公路运输方面,欧盟的作用非常有限,如允许非本国居民承运人在外国市场上经营,同时却允许各国进行数量限制和价格控制。有些成员国国内的改革派则以此为武器,向现有政策与秩序提出挑战。

通过政策学习推动国内政策与机构调整

在某些政策领域,欧洲层面制定共同规则的阻力较大,成员国难以达成一致。欧盟会通过各种各样的方式引发欧洲和国家层面对相关问题的讨论与关注,增进人们对某一问题的共同理解,并提供可能的解决方案,如组织专家讨论并提出报告,建立政策讨论网络以及召开会议等等。通过这种政策学习的方式能将有关问题提到议事日程的重要位置,推动国内政策与机构调整。

比如, 20世纪80年代末欧委会发起关于人类活动引起气候变化的讨论,并建议对此采取措施,它积极传播温室气体排放与气候变化间关系的科学知识,主张实施环境保护措施,并确定了应优先采取的行动。1992年欧委会建议出台欧洲环保税指令,以防国家层面各异的环保规则扭曲内部市场自由与公平竞争。欧盟理事会在该问题上适用一致同意程序,这一提议因遭到英国强烈反对而搁浅。此后欧盟改变了策略,转而鼓励成员国推行本国的环保税收方案,与此同时仍将这一问题置于欧洲层面议事日程之上,不失时机地争取各国达成一致。欧洲层面的相关讨论和舆论宣传对德国国内讨论产生了深远影响。德国环境政策一直采用“命令与控制”办法,即进行国家干预和控制,很少考虑运用市场调节工具。德国国内关于转变政策工具的讨论始于20世纪70年代,但这种讨论始终没有推动实质性的政策调整。到90年代,欧洲层面环境保护讨论与科学知识宣传传入国内,欧盟环保理念与政策方案受到国内改革者欢迎,两个层面的主张一拍即合, 1999年德国通过了环保税法规。如果欧盟没有发起关于气候变化与运用市场调节机制的持续讨论,很难想象德国的环保税法规能够顺利通过。[15]

三 欧洲化的政策领域

欧盟涉足的政策领域非常广泛,大体分为规制政策、支出政策、经济与货币联盟政策、公民自由与安全政策和对外政策等五大类。[16] 欧洲化的政策领域广,但各国所受影响及调整变化的程度不尽相同。总体上,各政策领域欧洲化的结果或者欧盟对成员国政策领域的影响包括三个方面:强化现有趋势或引发国内政策改革;限制成员国政策选择和提供新的政策规则与标准;导致国内资源与权力重新分配。下文将围绕这三种结果分别阐述规制政策、支出政策与宏观经济政策的欧洲化及其不均衡性。

规制政策

规制政策就是“颁布各个经济主体的游戏规则,或者公民行为的规则”,“其典型任务是创造市场并保持它的运作”。[17] 欧盟规制政策主要包括单一市场政策、竞争政策、环境政策和社会政策。前两者是创造市场的政策,目的在于实现市场自由、公平的竞争,保证商品、人员、服务和资本的自由流通。环境政策与社会政策则用于纠正共同市场带来的某些问题,如环境污染、产品安全、工作健康与安全等。

欧盟单一市场政策与竞争政策同属于创造市场的政策,首先强化了20世纪80年代初期就已开始的成员国市场自由化与私有化的趋势,引发国内政策改革。《单一欧洲法令》共有近300条法规和指令,其中大部分是关于清除商品、人员、服务与资本自由流动障碍的。欧洲层面出台的法令为改革趋势注入了强劲的动力,并为其提供了政策指导与方向。在一些改革滞后的国家,则直接推动了其政策调整。迄今,欧盟航空运输、电信、电力供应和金融服务等市场领域已基本解除规制。例如,德国在80年代初期就已经开始电信市场改革,而欧盟从80年代中期以后才开始就通信终端设备、电信服务、基础设施以及移动通信等方面颁布法令。但是,后者为前者提供了合法性和政策方向,使其得以顺利进行。意大利电信市场的改革则相对缓慢、滞后,完全是在欧盟的压力下才逐步开始进行政策调整。[18] 单一市场政策与竞争政策在限制或取消某些政策工具的同时,又为成员国提供了新的规则与标准。在商品流通方面,成员国取消了边境限制。在商品技术标准方面,实行相互承认原则。这样,商品技术标准及其差异不再是成员国限制别国商品进口的一项政策工具。在人员流动方面,《申根协定》签字国之间取消边境检查,公民过境免除签证。在服务市场领域,欧盟实行各国果或者欧盟对成员国政策领域的影响包括三个方面:强化现有趋势或引发国内政策改革;限制成员国政策选择和提供新的政策规则与标准;导致国内资源与权力重新分配。下文将围绕这三种结果分别阐述规制政策、支出政策与宏观经济政策的欧洲化及其不均衡性。

规制政策

规制政策就是“颁布各个经济主体的游戏规则,或者公民行为的规则”,“其典型任务是创造市场并保持它的运作”。[19] 欧盟规制政策主要包括单一市场政策、竞争政策、环境政策和社会政策。前两者是创造市场的政策,目的在于实现市场自由、公平的竞争,保证商品、人员、服务和资本的自由流通。环境政策与社会政策则用于纠正共同市场带来的某些问题,如环境污染、产品安全、工作健康与安全等。

欧盟单一市场政策与竞争政策同属于创造市场的政策,首先强化了20世纪80年代初期就已开始的成员国市场自由化与私有化的趋势,引发国内政策改革。《单一欧洲法令》共有近300条法规和指令,其中大部分是关于清除商品、人员、服务与资本自由流动障碍的。欧洲层面出台的法令为改革趋势注入了强劲的动力,并为其提供了政策指导与方向。在一些改革滞后的国家,则直接推动了其政策调整。迄今,欧盟航空运输、电信、电力供应和金融服务等市场领域已基本解除规制。例如,德国在80年代初期就已经开始电信市场改革,而欧盟从80年代中期以后才开始就通信终端设备、电信服务、基础设施以及移动通信等方面颁布法令。但是,后者为前者提供了合法性和政策方向,使其得以顺利进行。意大利电信市场的改革则相对缓慢、滞后,完全是在欧盟的压力下才逐步开始进行政策调整。[20] 单一市场政策与竞争政策在限制或取消某些政策工具的同时,又为成员国提供了新的规则与标准。在商品流通方面,成员国取消了边境限制。在商品技术标准方面,实行相互承认原则。这样,商品技术标准及其差异不再是成员国限制别国商品进口的一项政策工具。在人员流动方面,《申根协定》签字国之间取消边境检查,公民过境免除签证。在服务市场领域,欧盟实行各国这种传统的二分法,调和这两对关系。[21]

支出政策

欧盟支出政策主要包括共同农业政策、地区政策及研究与发展政策,前两者占据了欧盟预算的大部分,使欧盟成员国资源从大部分人手中流向某些个人和地区,具有资源再分配作用。

共同农业政策的目标是通过推动技术进步确保农业生产合理发展,有效利用生产要素(特别是劳动力)提高农业生产率;通过增加农业从业人员个人收入确保农业共同体内合理的生活水平;稳定市场、保证供应及农产品以合理价格出售给消费者。欧盟实行统一价格和干预制度,通过对农户进行直接补贴及进口限制提高农产品销量和价格。一旦欧洲层面确定共同政策框架,成员国就很难再有选择余地。当然,各成员国可在政策执行中根据具体情况调整农业政策的某些方面,也可在欧洲层面法规没有涉及的领域采取行动,如土地所有税收、农业教育和对农民的技术指导。[22] 共同农业政策不仅使成员国农业政策框架与内容大多在欧洲层面做出,而且还具有资源再分配的间接作用。从各成员国来看,FaGuo、意大利、西班牙和爱尔兰等国受益较多,英国则是净输出国。就个人而言,农业政策基金主要流向了大农场主,而很少考虑小农户的利益。农业政策还使成员国国内相关行为体的权力地位发生变化,在那些农业占国民经济比重很小的国家,农业部门在政府中的地位次要,正是欧洲层面的共同合作使这一部门地位提升,如英国“加入欧盟在很大程度上挽救了农业部”。[23]

在地区政策领域,欧盟的一个重要目标是促进经济与社会整合,即缩小不同地区与社会群体之间的差距。1975年欧共体设立了欧洲发展基金,地区政策正式产生。经过30多年的发展,这项政策不断调整和完善。其具体目标有三:推动落后地区的发展与结构调整;帮助那些工业、服务业或渔业部门面临巨大转变的地区、经济衰退的乡村和丧失发展能力的城市;在上述目标没有涉及的地区,推动人力资源基础建设的现代化。欧盟地区政策包括结构基金与团结基金。结构基金主要以针对特定成员国与地区的经济发展计划的形式运作,不直接用于援助低收入地区、家庭或个人,而是用于基础建设。其主要目的不是增加被援助方的收入,而是从根本上提高其经济发展能力。团结基金主要针对希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙四国,用于资助环境保护与交通运输及其他基础建设。自设立以来,欧盟地区政策预算不断增加, 2000年至2006年地区政策基金总额为2160亿欧元,相当于欧盟预算的三分之一。地区政策力图保证每个国家都能从中获益,欧盟50%以上的公民处于该政策资助的范围之内。[24]

经济与货币联盟政策

《马约》规定了经济与货币联盟的法律框架并制定了货币一体化的时间表。1999年欧元正式启动, 2002年欧元现钞与硬币投入流通。货币政策成为欧盟掌握的一项排他性的宏观经济政策,其目标是维持物价稳定,核心内容是拥有一个独立的中央银行体系。在欧洲层面成立的欧洲中央银行单独负责货币政策,自由决定货币政策的目标(包括通胀率与货币供应目标以及确定利率) ,欧盟理事会和国家政府不得干预。在国家层面,欧元区各国都完成了本国央行独立于本国政府之外的立法进程,国家央行直接对欧洲央行负责。

经济与货币联盟政策不仅使国家央行获得了独立地位,也使一部分官员的权力增强。从前期准备到投入运营的整个流程中,央行官员、各国财政部长及金融专家处于决策的核心。由于其高度的专业性,其他行为体很少能够介入。同时,共同货币政策的实施不仅使货币供应、利率和汇率调节等宏观调控手段从国家层面转移到欧洲层面,而且其他宏观经济政策也受到制约。仅共同货币政策不足以保证物价稳定,国家还可能实行扩张性财政政策刺激经济增长,保证充分就业。1997年各国签订《稳定与增长公约》,名曰“稳定与增长”实际上更侧重于稳定。公约对各国财政赤字进行严格限制与监督,尽管欧盟层面还没有统一的财政政策体系,但是“欧盟采取最高程度的货币合作和最低程度的财政合作相结合的模式。”[25]欧盟货币政策对成员国工资、劳动市场及福利政策都有影响,这些领域也面临着改革压力。

成员国宏观经济政策欧洲化的结果是不均衡的。德国由于其国内银行体系与欧洲央行设置基本一致,几乎不需要做多大结构调整,其他国家则完全相反。欧盟条约设定了加入欧元区的严格标准,主要包括通胀率、汇率稳定、利率水平、政府国债与GDP之比以及政府赤字与GDP的比率。为了按时达标从而顺利加入欧元区,意大利对国内政策与机构进行了大刀阔斧的改革。一方面大力削减财政赤字,增加税收,另一方面对政治机构进行强有力的改革,政府相对于议会的权力增强。改组财政部,在组织上更加集中,其权力与地位也大大提升。[26] 在一定意义上,欧盟宏观经济政策直接推动了意大利国内相关领域甚至更深层次的改革,其影响深远。

四欧洲化对成员国政治的影响

政策领域的欧洲化仅仅是欧洲政治发展变化的一个方面,它必然推动国内政治机构做出相应调整,这才是欧洲化对成员国政治的深层影响。国内政治机构的欧洲化有两种结果。一是强化或限制一些机构,同时又刺激新的机构产生,国内政治机构的权力平衡关系发生变化。二是某些机构或行为体获得摆脱国内限制、推动特定政策或反对其他行为体以及获得信息优势的新机会。[27] 在欧洲一体化过程中,成员国行政机构所受的影响最大,政府各部门之间,部门内部部长与官员之间的关系都在不断进行调整,欧盟制度框架下成员国政府机构的决策方式正在发生着“无声的革命”。[28]

中央政府各部门之间权力关系的变化

随着欧盟政策领域不断扩大,国内事务与欧洲事务的界线越来越模糊,越来越多的政府部门参与到欧盟政策的制定与执行中。外交部在欧洲立法与政策制定过程中则很少进行干预。其他政策部门在部长理事会中占主导地位,尤其在第一支柱政策领域中享有极大自主权。外交部不再是国家主权的“守门人”,其角色、职能及其与其他部门关系发生了变化,外交部在很大程度上已经变成政策协调者。各部门在欧盟层面进行成功的谈判要依靠外交部的专业知识与技巧,如国际谈判的技巧,关于欧盟体系运作的详情及在欧洲层面表达本国对某一政策的原则与立场的能力等等。但是,目前这一职能逐渐受到削弱,许多国内政策部门已经积累了与欧盟打交道的丰富经验,不再需要跨部门的咨询。这些部门所处理的事务专业性越来越强,无法进行集中协调,越来越多的欧盟事务无需通过外交部。就国内政策部门之间的关系而言,在欧盟政策领域扩展过程中,一些部门的权力得到增强而另一些部门则受到限制。比如,那些参与欧洲政策过程经验丰富的部门在欧洲层面有着较多的利益,并与欧盟机构及其他国家的相关部门甚至利益集团有着千丝万缕的联系,欧盟为它们提供了提升自身地位的机会。而国内另一些部门则受到限制,欧盟共同货币政策及其对成员国财政政策的严格规定使财政部的政策选择受限,后者难以根据本国情况自行制定政策方案。欧盟对国内机构的这种不平衡影响导致机构间关系紧张,相互间敌对关系与权力争夺使政策协调的重要性日益突显。如何协调各部门的利益与政策立场使国家以统一、整体的姿态参与欧洲层面谈判已经成为各国面临的迫切任务。

中央政府部门间政策与利益协调机制的建立和强化

这是一个值得关注的变化趋势。一方面,欧盟政策领域的扩展与深入使越来越多的国内政策部门参与到欧洲层面的决策过程中来,而且其专业性越来越强,部门间的分工进一步细化。这样,局部参与就难以从整体上顾全国家利益。另一方面,欧盟机构及其构成的复杂性使各国政府面临一系列组织与管理方面的挑战。事实上,参与欧盟决策对每个成员国都具有挑战性,它们被卷入到持续的决策过程中,并要求及时做出反应。它们在复杂的制度环境中与来自各个层面的行为体打交道,部门间的协调变得十分重要。各国外交部均专门设立了处理欧盟事务的部门,其协调功能尤其得到强化。这些部门不仅监督政府部门活动,而且在国家和欧洲层面之间进行协调,信息交流、咨询与协调成为其主要职能。尽管外交部在成员国与欧洲层面的行为体打交道的过程中仍处于主要地位,但其作用逐渐受到削弱。欧盟纷繁复杂的事务使其不可能成为信息交流的惟一渠道。

常设代表委员会是欧盟理事会的重要组成部分,负责日常事务,同时也是成员国派驻到布鲁塞尔的代表机构和成员国在欧洲层面进行政策协调的最重要机制,成员国的立场和利益主要通过它来传达。它既使本国政府与欧盟机构及其他成员国之间建立了正式的联系,又凭借所掌握的信息向本国提供政策建议。[29]常设代表委员会有时被认为是外交部在欧洲层面的代表机构或办事机构,但这一机构的大部分官员却来源于政府其他部门。

此外,还有两类协调机制。一类是直接对政府首脑负责的专家小组和处理欧盟事务的专门机构。其目的是处理欧洲层面的复杂事务,做出既能增进本国利益又能促成成员国合作的决定,如英国的欧洲秘书处、德国的总理办公室和丹麦的专门委员会等。另一类是部门之间的欧洲事务协调机制,或是专门的行政小组(如FaGuo和西班牙等国) ,或以部门间会议的形式进行协调(如奥地利) 。

部长与官员之间权力平衡关系发生变化

由于欧盟层面涉及的大部分细节性和技术性事务由部门官员完成,官员的权力相对增强。布鲁塞尔的谈判进程非常复杂,部长们难以对相关政策问题进行全面把握,从而严重依赖本部门及常设代表团的官员提供建议和相关信息。官员们在政策协调、咨询与协商方面发挥着重要作用,会议议题与文件大多出自官员一级的委员会。当部长们坐下来就某事进行协商时,达成协议的几率相当高。此前,协议的最终框架实际上已经基本拟定,需要部长们协商的议题也十分有限,部长们很难在理事会中改变某些政策,官员相对于部长的权力增强了。

地方政府谋求更多自主权和去中央化趋势

欧洲一体化促进了地方政府谋求更大的独立自主权和去中央化的趋势,它们获得了国家之外的、进行利益表达、参与政策制定和与欧洲层面及其他国家地方政府建立广泛联系的渠道,并且可以凭借这些联系渠道获得信息优势,而这些信息优势是参与国内政治权力斗争的一种十分有用的资源。去中央化的动力来自于三个方面: [30]自下而上的地区主义,地方要求获得更多的自主权,如西班牙的加泰罗尼亚和巴斯克等地自治社区的出现;中央政府为减轻自身负担逐渐将职权自上而下转移,如英国的苏格兰和威尔士职权的扩大;经济全球化的发展使地方与中央的联系逐渐松动,地方直接卷入到跨国公司的投资与生产之中,成为全球经济竞争的参与者,地方需要在经济发展方面拥有更大的自主权,欧盟地区政策则鼓励地方与本国政府之外的行为体建立广泛联系。如有学者所言,“欧洲化是去中央化的继续”。[31] 事实上,地区政策并不是欧盟影响地方层面的惟一渠道。

从20世纪80年代以来,地方政府开始通过各种途径参与欧盟决策,“在地方政府发现欧洲的同时,欧洲也发现了地方政府”。 地方政府参与欧洲层面的活动、与其他行为体建立联系的渠道和方式主要有:地区委员会就地区事务向ouzhouyihui、部长理事会和欧委会提出意见与报告,但它只有建议权而无决策权;部长理事会允许成员国政府指派地方代表代表本国并参与表决,这一安排同样适用于理事会工作小组;欧盟委员会通过地区政策与地方政府建立联系,调动地方政府积极参与欧盟事务;地方政府办事处联合起来游说欧盟机构、收集信息以及与其他地方政府和欧洲层面机构建立联系网络,及时掌握欧盟政策发展的动向以便积极应对;欧盟鼓励地方政府寻求本国政府之外的合作伙伴,建立多渠道的联系和跨国网络。

注释：

1. Kevin Featherstone,“Introduction: In the Name of Europe”, in Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli eds. , The politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 6.

2. Vivien A. Schmidt, “Europeanization and the Mechanics of Economics Policy Adjustment”, Journal of European Public Policy, December 2002, pp. 894 - 912.

3. Robert Ladrech, “Europeanization of Domestic Politics and Institutions: the Case of France”, Journal of Common Market Studies,Vol. 32, Issue 1, 1994, p. 69.

4. Maria Green Cowles, James Caporaso, Thomas Risse eds. Transforming Europe: Europeanization and Dom estic Change, Ithaca and London: Cornell University Press, 2001, p. 3.

5. Claudio M. Radaelli, “The Europeanization of Public Policy”, in Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli eds. , The politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 30.

6. James Olsen,“The Many Faces of Europeanization”, ARENA Working Papers, WP01 /2, Oslo, 2002.

7. Ulrika MÊrth, “Europeanization as Interpretation, Translation, and Editing of Public Policies”, in Kevin Featherstone, Claudi oM. Radaelli eds. The politics of Europeanization. Oxford University Press, 2003, p. 159.

8. Claudio M. Radaelli, “The Europeanization of Public Policy”, in Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli eds. The politics of Europeanization, Oxford University Press, 2003, p. 27.

9. Leonardo Molino, “Europeanization and Representation in Two Europes. Local Institutions and National Parties”, Paper Given to the Conference on MultiParty Systems, Europeanization and the Reshaping of National Political Representation, European University Institute, Florences, 16 - 18, December, 1999, p. 6.

10. Vivien A. Schmidt, “Europeanization and the Mechanics of Economics Policy Adjustment”, Journal of European Public Policy, December 2002, p. 895.

11. Jeremy Richardson, European Union: Power and Policy M aking, Second edition. London, New York: Routledge, 2001, pp. 304 - 306.

12. [德]贝娅特.科勒—科赫,托马斯.康策尔曼,米歇勒.科诺特:《欧洲一体化与欧 盟治理》,中国社会科学出版社2004年版,第149页。

13. Renaud Dehouse,“The Open Method of Coordination: A New Policy Paradigm?”http: / / www. sciences2po. fr/ recherche / forum_europeen / seminaires/Pdf/ texte_R_Dehousse. pdf.

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