霸权国对多边主义制度的有限参与——以冷战后美国参与东盟地区论坛为例

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摘要:本文首先对霸权国家参与多边主义制度的原因进行简要的理论回顾,然后通过冷战后美国参与东盟地区论坛的个案考察霸权国家有限参与多边主义制度的行为与原因。本文认为,由于对政策自主性的约束是多边主义制度解决问题的有效性以及对霸权国家产生合法化效应的重要来源,约束程度较低的多边主义制度虽然可使霸权国家以低成本的投入参与其中,但也会造成低收益的预期。此时,霸权国家就会选择有限参与。

关键词:霸权国家;多边主义制度;美国;东盟地区论坛;多边安全合作

东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum, ARF)是一个于1991年在东盟国家倡议下开始酝酿、并于1994年正式成立的多边安全对话机构。作为一项按照多边主义的组织原则建构起来的制度安排,东盟地区论坛具有多边主义制度的普遍性特征。美国对该论坛的参与是一种介于积极参与和放弃参与之间的有限参与。本文将通过这一个案对霸权国家有限参与多边主义制度的行为与原因作一分析。在展开个案分析之前,我们有必要对多边主义制度的有关理论进行简要的回顾。

一、多边主义制度与霸权国家的参与

多边主义(multilateralism)是指三个以上的国家之间,通过长期合作、制度性的方式,彼此设定普遍性的行为规范,以共同解决国际性的问题。多边主义的国际制度包含着两重含义:其一是参与国数量上的要求;其二是制度规范对参与国的普遍性约束。而多边制度(multilateral institution)则意指多个国家(三个或三个以上)之间建立的国际制度。因此,并不是所有的多边制度都是多边主义制度(institution of multilateralism)。前者仅需满足参与国数量为三个或三个以上的形式要求,后者除了需要具备与前者相同的形式要求外,还需要满足制度规范上的实质要求。[1]多边主义制度属于多边制度概念范畴内的一个子集,是一种要求较为严格的制度形式。

多边国际制度的成员国必须在互动过程中表现出约翰·鲁杰(John Ruggie)所定义的三大特性,才符合多边主义的内在要求。多边主义的三大特性分别是:不可分割性(indivisibility)、非歧视性或普遍性组织原则(non-discrimination or generalized ordering principles)以及扩散性互惠(diffuse reciprocity)。不可分割性类似于集体安全机制,在集体安全机制中,任何一个成员国遭到来自内部或外部的侵略,即视为对所有成员国的侵略,同样不可分割性也要求多边主义制度中的每一个成员国要将所有成员国利益受到的损害视为对其整体利益的损害;非歧视性或普遍性组织原则意指对所有成员国均一视同仁,任何成员国都不享有凌驾于其他成员国之上的特权,如关贸总协定(GATT)体制的最惠国待遇(MFN)就是这项原则的体现;扩散性互惠则是指成员国之间不以一次性博弈的态度来对待其在多边主义制度中的互动关系,成员国之间并不是单次的利益交换,而是一种长期性的重复博弈关系。[2]

多边主义制度为其所有成员国设定了共同遵守的行为规范,每一个成员国,都将在共同规范下受到一定程度的约束,在多边主义的规范性框架下重新塑造自身的行为。多边主义制度通过成员间共同协商和讨论,将议题置于集体和公共的解决框架下。在多边主义制度中,集体的意志和决策限制着成员国单边行动意志和自由。[3]那些在国际体系结构与进程中具有较高自由度的大国,在多边主义制度中会比在单边强加的制度中享有更少的单边行动的权力,而小国则被赋予更多的发言权。既然多边主义制度会对大国尤其是在国际权势结构中居于顶点位置的霸权国家(hegemonic power)的行动自由度产生约束,那么霸权国家为什么又会主动选择参与多边主义制度呢?或者说霸权国家参与多边主义制度可以获得何种收益呢?

利莎·马丁(Lisa Marin)认为,多边主义制度可以为霸权国家提供的好处或利益可以主要归为以下四点[4]:第一,降低交易成本。当面临涉及到协调或标准化的问题时,多边主义制度可以将合作协定的分配性含义降低到最小程度,从而节约谈判过程中的交易成本;第二,降低小国对制度发起挑战的可能性。小国在多边主义制度中享有更多的共同决策的发言权,这种决策权力从大国向小国的自然转移使小国感受到组织的决策是合法、公正、合理的,从而降低了它们不断挑战机制的想法;第三,减少对制度的维持成本。多边决策比由霸权国家或少数强国主导的机制能够产生一个更为平等的收益分配结果,使小国更容易产生自愿的遵从,从而使霸权国家对这类组织的维持成本减少;第四,在相对实力发生变化时增加体系的稳定性。“由于一个大国在多边结构中并不是垄断一切的,权力的分散状态不会必然引起对组织结构的挑战。因为,那些可能损害其他类型制度的权力分配状况的变化所引起的危机,可能会由于多边协定安排的存在而经受住考验。”[5]因此,一个有远见的霸权国家(far-sight-ed hegemonic power),将会积极参与和建设多边主义制度,牺牲短期的对组织决策权的控制,接受对自身行动自由度的规范和约束,从而赢得上述种种长期性的、持久性的制度收益。

从利莎·马丁的分析中,我们可以看出,霸权国家之所以重视多边主义制度的参与和建设,一个重要原因是多边主义制度可以巩固和加强其霸权权力的合法性,从而使其所护持的霸权体系更加稳固和持久。这一观点同结构自由主义学者约翰·伊肯伯里(John Ikenbery)的分析基本吻合。伊肯伯里认为,霸权国家可以通过构建一个使其权力和领导地位合法化的社会性框架(social framework)来减少其对霸权体系的护持成本。多边主义制度正是这样一种通过规范霸权国家的强势权力,使其在与较为弱小的国家交往过程中将自身“捆绑”(binding)于自愿的战略约束(voluntary strategic restraints),从而换取制度化的长期性合作的有效的社会性框架。[6]在国际关系中,霸权国家要保持其他国家对自己权力长久的认同和忠诚,必须借助于权力的合法化,一旦霸权权力丧失合法性或合法性缺乏,就会引起别国的反对,有可能引起霸权体系的剧烈动荡。[7]而霸权国家诉诸于多边主义的制度捆绑(institution-binding)则可以提高弱小国家对自身权力的认同和忠诚程度,从而构造出一种比单纯依赖单边行动和双边主义的做法更加稳定和持久的国际秩序。

正是由于多边主义可以为霸权国家带来种种长期性、持久性的制度收益,美国在二战后将其霸权权力与多边主义紧密地结合起来,在世界政治、经济和安全领域构筑了一整套多边主义制度体系。在政治领域内,美国主导了以联合国组织规范为主的国际治理体系,旨在通过国际合作与大国协调的方式,建构起维持国际和平与安全的国家间体系;在经济领域,美国按照贸易与投资自由化等原则与规范成功地建立起了国际贸易与货币体系,国际货币基金组织、世界银行、关税和贸易总协定所确立的国际经济制度成为美国控制和管理世界经济的重要手段;在安全领域,美国积极组织和建立地区防御体系和国际安全机制,如《部分禁止核实验条约》和《防止核武器扩散条约》等等。为遏制和应对苏联的威胁,美国又与其西方盟国建立了北大西洋公约组织(NATO)。欧洲盟国虽然对美国的安全保护极度依赖,但美国却没有以单边强加的方式来构建北约体系。而是以自愿的战略约束将其自身“捆绑”(binding)于北约体系中。北约不仅仅是一个旨在抗衡苏联威胁的军事联盟,也是一个西方国家用于约束相互之间关系,尤其是作为霸权国家的美国与其他西方盟国间关系的多边主义制度。[8]北约远远超出了传统现实主义视野中的军事同盟范畴,它创建了一个精巧细密的组织,将其各个成员国纳入共同武装计划和国际军事的组织结构,并为共同的政治和军事决策建立了一个复杂的跨政府间政治过程。[9]北约组织精心构建的协商安排为欧洲盟国的安全关切反映和申诉到美国的公共政策过程之中提供了一个正式的论坛和渠道。[10]冷战期间,美国通过北约这一制度化程度较高的多边主义组织使其霸权权力在西方盟国中获得了较高的认同度和较为充足的合法性,从而起到了降低其对霸权体系的护持成本的作用。

多边主义制度虽然可以为霸权国家带来合法性、降低霸权护持的成本,但它也会不可避免地限制霸权国家的行动自由与能力。这即是说,多边主义制度对于霸权国家来说是一把“双刃剑”,它虽然可以为霸权国家带来其他制度形式所无法提供的收益,但也会带来限制其行动自由的成本,并且这一成本随着制度化程度的提高而趋于高昂。当某项多边主义制度对霸权国家的约束成本较高,而霸权国家对参与该项制度的预期收益又较低时,它就会放弃或降低对多边主义制度的参与意愿。冷战结束后,美国在诸多的多边合作领域表现出许多的“不良”行为记录。在《多边主义和美国外交政策》一书中,斯蒂瓦特·帕特里克(Stewart Patrick)详细地列举出美国在武力使用、维和行动、核武器、生物武器、联合国、对外制裁、《国际刑事法庭》、人权、国际贸易和金融关系、全球变暖等10个领域都表现出对多边主义的“退却”(retreat from multilateralism)。[11]这一“退却”现象的出现,充分反映了美国对参与多边主义制度的成本与收益有着极其敏感的行为反应。在冷战后国际社会大多数国家积极致力于制度化多边合作的“治理热潮”下,许多领域的多边主义制度都加强了对国家行为的管制力度,而美国自然也必须接受与其他国家同等程度的约束成本。同时,两极国际体系向单极国际体系的转变又使美国感受到前所未有的权力优势,使其降低了对参与管制性多边主义(regulatory multilateralism)制度的收益预期,从而导致了对这类多边主义的大范围“退却”。

由于多边主义制度的“双刃剑”效应,霸权国家必然会根据预期制度收益的高低以及对政策自主性约束成本的大小来决定其对具体某项多边主义制度的参与态度。多边主义制度对霸权国家的政策自主性约束程度较高,但如果霸权国家对该项制度的预期收益足够高时,它将会自愿接受多边约束,积极参与该项制度。这正是美国在北约组织中运用多边主义的“共同捆绑”(co-binding)战略的行为动力。而一旦霸权国家对某项多边主义制度的预期收益较低,而该项制度对霸权国家的约束程度又较高时,霸权国家就会选择规避或退出对该项制度的参与。这也正是美国在冷战结束后退出许多管制性程度较高的多边主义制度的原因所在。

从这一逻辑出发,我们也就不难理解为什么美国在冷战时期没有以多边主义的“共同捆绑”战略来处理与东亚盟国的安全关系。在冷战时期的东亚地区,美国没有建立类似于北约的多边主义组织,而采取的是一种分别与多个盟国缔结双边军事同盟条约的辐辏模式(hubs-and-spokes model)的安全安排。为什么美国没有在东亚地区缔造北约模式的多边主义制度,并借此来增进其霸权合法性呢?因为对于美国来说,在东亚地区创立并参与北约模式的多边主义制度的预期收益会低于其对政策自主性的约束成本。对于预期收益低于约束成本的具体原因,现实主义和自由主义学者又作出了如下不同的解释。

现实主义学者认为,由于北约模式的多边主义是一种偏向于弱小国家的要求很高的制度形式,对于霸权国家来说,它无疑是一种代价高昂的政策选择。[12]所以,霸权国家与弱小国家之间的权力差距越大,霸权国家实行多边主义政策的预期收益就越小,霸权国家将其自身“捆绑”于多边主义制度的动机就越弱。当时东亚各国令美国不屑一顾的国力以及美国对它们未来发展潜力的悲观判断,使美国认为冒牺牲其行动自由的风险而作多边主义的“长远投资”是一项得不偿失的举措。[13]

自由主义学者在认可权力差距因素的同时,又提出了“战略重要性”(strategic importance)对于美国是否选择多边主义制度的影响。在伊肯伯里看来,高度的权力优势导致美国在亚洲具有“极端的霸权”(extreme hegemony),这意味着美国约束其行动自由的成本高于其可以从中得到的收益。同时,亚洲在战略上不如欧洲重要,所受到的安全威胁也不如欧洲强烈,这也使美国认为不需要在亚洲设立像欧洲那样的“雄心勃勃的目标”(ambitious goals)。[14]

应该说,现实主义和自由主义学者上述问题的解释只是“同一硬币的两面”,它们都有其各自的合理性。而在冷战结束后,东盟地区论坛作为一项多边主义制度,在东盟国家的倡议下创立。美国在一定程度上改变了对东亚地区多边安全制度的消极态度,开始支持和参与东盟地区论坛。这一态度转变也可以用上述两种理论的基本逻辑来加以解释。

其一,东亚国家都在战后的不同时段上经历了各自的黄金发展时期,经济上实现了奇迹般的飞跃。不仅日本一改战后初期的破败局面,成为一个在贸易领域令美国百般头疼的“经济上的超级大国”。[15]韩国以及东南亚地区的菲律宾等美国在亚太地区的盟国也在经济上取得了长足的发展,逐渐摆脱了贫穷落后的局面,开始跻身于新兴工业化国家的行列。随着经济实力的突飞猛进,东亚国家的军事实力也大为增强,在地区安全事务中的作用力和影响力也随之增强。“亚洲的奇迹”使美国不得不对其东亚盟国在地区安全秩序中所扮演的角色进行重新定位, 并进而促使美国对传统的双边结盟形式的安全安排作出一定程度的补充和修正。

其二, 随着苏联的解体和冷战的结束, 作为冷战最前沿的欧洲, 如冷战时期那样紧迫的安全威胁已不复存在。而相比之下, 亚太地区的战略重要性则由于美国与该地区经济联系的日益紧密、安全形势复杂性的有增无减而持续上升。正如1992年美国国防部《亚太战略报告》所描述的,“ 由于历史和地理的原因, 美国是一个在亚太地区有着持久的经济、政治和安全利益的太平洋大国, 我们在这个充满活力地区的利益和利害关系是巨大的, 并且仍在不断增长。我们的未来依赖于跨太平洋纽带的程度绝不亚于对跨大西洋纽带的依赖。”[16]对于美国来说, 在全球遏制战略的框架下应对亚太地区的安全问题已显得不合时宜, 为适应新的安全环境, 实现新环境下的战略目标, 减少美国对地区安全的“管理成本”(costs of management), 美国开始改变了以往对多边主义的排斥态度。

不过, 美国虽然参与到东盟地区论坛的多边安全对话机制中, 但美国对这一多边主义制度的参与却并没有表现出“ 共同捆绑”的行为方式。作为一个霸权国家参与多边主义制度的个案, 美国对东盟地区论坛的参与行为具有值得关注的独特性。本文的下面两个部分将通过对这一个案的分析来对美国参与行为的基本特征及其原因进行具体的考察。

二、美国参与东盟地区论坛的基本特征

( 一) 老布什政府时期。[17]在老布什总统执政初期, 由于对亚太地区转变中的安全环境尚未形成明确的框架性认识, 老布什政府总体上将双边同盟体系视为唯一可行的安全安排。因此, 老布什政府对澳大利亚、加拿大于1990年提出的开展亚太地区多边安全对话的提议并不热心。[18]

尽管老布什政府在其执政初期并不愿意在亚太地区做出战略上的收缩, 但随着冷战逐渐降下帷幕, 美国公众和国会要求减少美国在海外承担的义务, 集中资源解决国内经济与社会问题的呼声日渐高涨。在分享“和平红利”的欲望的驱动下, 国会有意通过立法使美国从朝鲜半岛撤军。[19]在国会的压力下, 美国国防部在两份《亚太地区战略框架》的政策报告中, 提出了一些削减美军兵力、调整兵力结构以及调整同盟关系的战略构想。[20]报告中提出的亚太安全战略为美国的角色定位是“ 地区平衡者、诚实的掮客和安全的最终保证者”, 为此, 美国将减少军费开支、优化军力部署效用。该战略的提出以及随后美国归还苏比克海军基地和克拉克空军基地的行动使许多东南亚国家对美国是否将继续保持对亚太地区的安全承诺深感忧惧。菲律宾在收回美军军事基地的同时, 发表声明说, 希望能保持与美国的各种计划和项目, 并强调仍将继续保持美菲《共同防御条约》的有效性。新加坡、泰国等东南亚国家也向美国表达了类似的关切。[21]

在此情况下, 老布什政府为消除东南亚国家的担心和疑虑, 显示出将地区多边安全对话作为一种说服其盟友相信其安全承诺的辅助性政策手段来加以使用的意愿。但需要指出的是, 老布什政府对多边主义的热心程度是极其有限的, 其对双边军事同盟战略价值的偏爱并不亚于冷战时期的美国。正如国务卿詹姆斯·贝克( James Baker) 所承认的, 一定的多边成分可以作为美国双边安全战略的补充。临时性的多边主义( ad hoc multilateralism) 并不意味着他赞成普遍而更广泛的多边安全对话。[22]

(二)克林顿政府时期。克林顿政府给予了亚太地区前所未有的重视。上任之初, 克林顿总统就提出了建立一个“ 分享力量、分享繁荣和对民主价值共同承担义务”的新太平洋共同体的战略构想。[23]克林顿政府视多边安全对话为建设新太平洋共同体的有效手段之一。在东盟地区论坛酝酿之际, 克林顿政府明确表示愿意支持东盟的安全对话活动。1993年3月底, 在参议院任命美国负责亚太事务的助理国务卿洛德的听证会上, 洛德谈到美国政府对地区安全对话的立场时说, 对于地区内的安全问题,“ 我们必须发展新的机制解决或阻止正在出现的问题。我们欢迎在东盟部长会议后续会议的框架内加强安全磋商, 这个过程能有效地鼓励各国分享信息、交流目标、缓和紧张局势、解决争端并增进信心。美国将完全参与。”[24]克林顿在访问韩国时也强调指出, 为保障“ 新太平洋共同体的安全”, 美国应该“ 就我们共同面临的各种安全挑战举行新的区域性对话。” [25]美国积极支持东盟地区论坛会议的筹备, 并派代表参加了1994年召开的东盟地区论坛首次会议。

不过, 美国对多边安全对话的热心支持也是以保持双边同盟体系在地区安全安排中的首要地位为前提的。用助理国务卿洛德的话来说,“我们的安全政策的基础仍然是我们的联盟和前沿部署”。[26]克林顿政府认为, 多边安全合作不可能取代双边同盟体系在亚太地区安全秩序中的根本性作用, 但居于补充性地位的多边主义也符合美国的战略需求。因为, 参与多边安全对话有助于使其盟国相信美国在地区安全中的角色是善意的(benevolent), 美国对地区安全秩序的领导应当得到东亚各国的认同。此外, 克林顿政府对东盟地区论坛的积极支持, 还与其对中国的接触(engagement)政策密切相关。

克林顿政府认为, 对中国奉行遏制政策只会带来一系列负面的效果, 而接触是同正在崛起的中国打交道的唯一可行的手段。通过接触, 美国试图影响一个力量不断上升的大国的发展方向, 谋求中国在美国所关切的安全问题上的合作, 促进亚太地区的稳定。[27]尽管如此, 克林顿对多边主义的重视程度也远远不如对双边主义的重视。这一点从其大力加强美日、美韩以及美澳军事同盟的作法中可见一斑。在其第二任期中, 克林顿政府在亚太地区进一步加强了同盟战略, 拓展同盟内涵, 并以准同盟的方式拓展同盟对象。美国1998 年的《东亚战略报告》不仅强调与传统盟友的关系, 甚至将越南、印度等国都列为拉拢的对象。[28]与此同时, 克林顿政府对多边安全合作的态度则呈现出一定的减退之势, 对东盟地区论坛松散的组织形式及其导致的解决安全问题的无力和低效日益不满。
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( 三) 小布什政府时期。小布什上台后, 美国的安全战略更加强调保持绝对军事优势的重要性, 强调为了“ 主导未来的军事竞争”、“ 强力推行美国的意志”, 美国必须在现有基础上, 继续发展新的军事能力, 不断扩大美国的军事优势。[29]小布什政府决策圈中的主要官员和政策智囊都是对多边主义持怀疑和不信任态度的新保守主义者, 他们更倾向于在朋友和敌人之间作出非此即彼的划分, 并以实力和军事手段解决安全领域的各种问题。2001年9月五角大楼发表的《四年防务评估报告》中提出,“ 在亚洲维持稳定的均势是一个复杂的任务。一个有着可观资源的军事竞争者有可能会在该地区出现”。除了日本, 中国是所有亚洲国家中最符合这一描述的, 而日本作为美国的盟友这一事实显然使中国成了唯一的可能。[30]为遏制中国的崛起, 防范中国未来对亚太地区安全的可能挑战, 美国更加注重双边军事同盟的战略价值, 对多边安全合作的保留和怀疑态度则有所上升。在众议院国际关系委员会东亚及太平洋小组委员会听证会上, 美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿凯利表示, 东盟地区论坛是一个有限的论坛, 虽然这是一个值得美国接触和支持的论坛。但在深化安全问题的辩论和明确其焦点方面均进展缓慢。[31]不过, 美国虽然不信任论坛解决地区安全问题的实际作用, 但也不愿被排除在论坛架构下的多边安全合作之外, 因而也没有放弃对东盟地区论坛的参与。

9·11事件的发生在很大程度上降低了小布什政府原有亚太安全战略中的对华遏制色彩, 使“ 反恐战争”成为美国安全战略中的首要考虑。但“ 反恐战争”的优先考虑并没有扭转美国强化双边军事同盟的安全规划, 美国不仅借机将美菲、美泰同盟关系纳入东南亚反恐大框架, 组建美国主导下的东南亚反恐同盟, 还继续深化美日同盟, 炒作美台“ 准军事同盟”。对于东盟地区论坛, 美国则表现出工具性的立场和态度, 在多边安全对话中将议题引向反恐问题方面。论坛在反恐合作问题上的沟通作用, 使美国在9·11事件后单边主义倾向愈演愈烈之际, 又表现出一定的多边主义兴趣。但总的来说, 小布什政府并没有对东盟地区论坛报以多大的期望。并且, 论坛过多关注反恐合作问题, 忽略其他核心地区安全问题的状况, 将进一步减损其改善地区安全环境方面的有效性, 而这又很可能导致小布什政府对多边安全对话的态度进一步转向消极。

通过以上对美国参与东盟地区论坛的历史回顾, 可以看出, 冷战后, 随着地区安全环境的改变,美国开始认识到多边安全合作的必要性, 并自东盟地区论坛建立以来就参与到其架构下的多边安全对话之中, 但同时应该看到, 美国的参与是一种重视程度远远不及双边同盟体系的有限参与。

三、美国有限参与东盟地区论坛的原因分析

对于美国来说, 参与东盟地区论坛有助于稳定亚太地区的安全秩序、维护美国在亚太安全格局中的主导地位。这些双边同盟体系所无法实现的作用的存在正是美国始终坚持参与多边安全对话的原因。参与东盟地区论坛可以为美国带来的具体收益包括:

第一, 传播安全行为规范。这一作用不仅表现在将论坛作为社会化中国的政策工具的接触战略中, 还表现在美国在论坛中对不扩散、透明度等安全行为规范的不遗余力的引入之中。美国在论坛中多次提出不扩散和军控议题, 敦促各国加入核不扩散条约、全面禁止核试验条约、导弹技术控制机制以及化学武器公约等国际军控机制, 同时, 美国还在论坛的集体讨论中将常规武器转让的透明度问题列入议程, 并极力推动各国加入联合国的常规武器转让登记制度。[32]

第二, 促进信息交流。论坛可以为美国与其非盟国之间提供一个信息交流的正式场所。比如, 自2000年北朝鲜加入东盟地区论坛以来, 论坛就扮演了美朝之间的信息沟通平台的重要角色。在2002年的第9届会议上, 美国国务卿鲍威尔同朝鲜外长白南舜举行了未经事先安排的15分钟会面。鲍威尔在会晤中重申了美国政府对朝政策、强调了核不扩散、双方在有关协议中所作的承诺和常规军备问题。这次小布什政府上台以来两国之间最高层次的接触促进了美朝双方的信息交流, 为缓和紧张局势起到了一定的作用。[33]

第三, 设置多边安全议题。在多边安全对话中,一些美国所偏好的安全议题被引入了讨论的议程。在美国的推动下, 各国围绕这些议题展开讨论、形成共识。在南中国海问题上, 美国积极推动各方就信任建立措施开展对话, 并对该措施的建立起到了一定的作用。9·11事件后, 作为美国首要安全关切的反恐问题在论坛议题中占据了明显的主导地位,会议几乎成为反恐问题的“一言堂”。

第四, 在危机时期, 通过论坛的沟通平台向各国传达政策意图, 减少各国对美国安全行为的猜疑和错误评估。比如, 1999年美日修改安保同盟条约条约引起东亚地区局势紧张, 美国就通过东盟地区论坛向各国传达条约的修改并非针对某个国家的政策意图。第五, 培育各国对美国在亚洲角色的认同, 增进美国安全行为的合法性。美国在论坛中大力宣传其对地区安全的贡献, 努力使各国相信美国维持双边同盟体系、保持前沿军事部署的正当性。并在多边安全对话中让各国对涉及美国的安全议题发表意见, 对各自的安全关切以及对美国的政策期待表明看法, 通过多边讨论、协商和咨询来打造美国尊重合作安全(cooperative security)理念的形象, 从而增进美国在亚太地区安全行为的合法性。参与东盟地区论坛虽然可以为美国带来一些无可替代的现实收益, 但论坛在组织安排、制度设计上的一些特点又决定了其作用的局限性, 同时也决定了美国从多边安全合作中所获得的收益并不能达到理想的程度。

作为一个东盟国家发起和创立的多边安全对话机构, 东盟地区论坛的组织形式和活动机制完全按照“东盟方式”(ASEAN way)来运作。“东盟方式”强调成员国通过对话协商、耐心渐进、实用主义和协商一致的方式来开展合作, 主张不使用武力处理成员国之间的冲突和地区争端、不干涉成员国的内政、协商一致地处理内部和地区问题等原则。[34]按照“ 东盟方式“ 运作的东盟地区论坛, 实行协商一致、共识决策的非机制化的组织原则。与联合国、欧洲安全与合作组织以及北约等多边安全组织相比, 东盟地区论坛不存在机制化的组织机构, 没有常设机构, 也没有固定的会议地址, 甚至连秘书处都没有设立。在东盟地区论坛第二次会议上达成的《东盟地区论坛—— 概念文件》中, 各国虽然达成了促进建立信任措施、开展预防性外交和寻求解决冲突解决的方式三个阶段逐步演进的基本目标。但由于在共识决策原则下, 只有所有成员国一致同意才能实现从一个阶段向另一个阶段的过渡, 而东盟国家又一直坚持“ 东盟方式”不可动摇, 所以, 论坛一直处于建立信任措施阶段, 而无法过渡到更加具有约束力的预防性外交阶段。

“ 东盟方式”的松散性的组织结构虽然可以减少东盟地区论坛给美国造成的制度性约束, 使美国参与的多边安全合作成为一项“ 低成本”的投入,但同时也使美国希望借助该论坛来减少其对地区安全的“ 管理成本”的政策目标难以尽数实现, 美国参与东盟地区论坛的成本也相对较高。其原因具体表现为:

首先, 东盟地区论坛安全议题设置的多元化限制了美国的制度性权力。东盟地区论坛的多边安全对话是一个自由化、多元化的过程, 美国可以在论坛上提出其所偏好的安全议题, 解释其安全政策的具体含义。东盟国家、中国等其他国家也可以在论坛中进行安全议程的创设(agenda- setting), 对美国安全政策中的不当之处以及损害其他国家安全利益的行为提出质疑和批评。在“ 东盟方式”的组织结构下, 美国的权力优势并不能转化为主导和控制论坛议题的制度性权力(institutional power)。论坛虽然使美国获得了传播安全规范、设置安全议题的政策工具, 但也为其他成员国表达自身在地区安全问题上的规范性认识、给美国不合理的安全行为予以“社会毁损”[35](social opprobrium)提供了机会和平台。

因此, 美国在东盟地区论坛中广泛设置安全议题以约束他国的同时, 也同样会受到其他国家所设置的安全议题的牵制和制约。在中美双方在东盟地区论坛的互动中, 中国就充分利用了论坛的这一作用。在1999年中国驻南联盟大使馆被炸事件、2001年的中美撞机事件以及美国的弹道导弹防御计划等问题上, 中国在论坛上对美国霸权主义的安全政策和行为提出了强烈的批评, 并得到了其他成员国的支持和认同。中国还在2002年向东盟地区论坛提交了新安全观的立场文件。[36]新安全观以“互信、互利、平等、协作”为核心, 这一安全行为规范符合论坛倡导的不针对任何敌人的“ 共同安全”的理念, 对小布什政府上台以来从冷战思维出发而制定的谋求绝对安全的国家安全政策形成了有力的回应。某些西方学者甚至认为, 中国在积极参与地区安全对话机制之后, 逐渐开始能够影响甚至操纵东盟地区论坛的程序和议程, 而美国的地位则日渐边缘化。[37]

其次, 美国借助东盟地区论坛管理地区安全的“ 管理成本”较高。东盟地区论坛对任何地区安全问题都仅仅是进行协商一致的讨论而并不采取具体的解决问题的措施。在不干涉成员国内政和共识决策的组织原则下, 甚至连对某些国家有损地区或国际安全的做法进行谴责也不在论坛的职责范围之内。这一高度松散的组织特点使美国在论坛中难以调动多边主义制度的力量来解决实际存在的或潜在的地区安全问题, 减少其对地区安全的“ 管理成本”。在1998 年的第5 次会议上讨论的印巴核试验问题上, 这一困境表现得尤为明显。美国、澳大利亚和加拿大等国都希望论坛能对印度和巴基斯坦作出强烈谴责, 但作为论坛成员国的印度却提出指责与会成员不符合论坛的组织原则。在经过协商与妥协之后, 最后的主席声明提出, 各国外长“ 表示严重关切并强烈遗憾最近南亚的核试验, 因其使地区紧张局势恶化, 同时引起核军备禁赛的恐惧”[38]印巴核试验直接冲击到国际安全议题中的核不扩散机制, 声明中并未使用任何指责性的语句, 无法表达论坛对印巴行为的不满,充分暴露了论坛的共识决策原则所存在的缺陷。美国虽然注意到“ 最低限度的制度主义”(minimuminstitutionalism) 对论坛效率的严重制约, 也曾在论坛中多次提出建议, 力图使论坛机制化, 并主张论坛主席国应扩大到非东盟国家, 以改变过去一直由东盟国家主持论坛的局面, 争取对论坛的制度化发展施加更大的影响。但东盟国家始终认为,“ 东盟方式”更适合于亚太地区多样性的现实, 并坚持论坛主席国仍应由东盟国家担任。[39]在可预见的一段时间里, 论坛仍将保持“ 东盟方式”的组织结构, 其“ 只谈论问题而不解决问题”的组织特点也很难改变。

最后, 东盟地区论坛难以保证美国在亚太地区行使权力的合法性。东盟地区论坛对各成员国的非约束性, 一方面使美国无法通过多边主义制度来对其他成员国施加压力, 另一方面也意味着美国的亚太安全政策不能受到多边力量的制度性约束。各国虽然可以在论坛中对美国在亚太地区的安全行为发表意见、提出批评, 但要在多边安全对话过程中对美国的亚太安全政策形成实质性的影响, 其可能性却是微乎其微。美国的亚太盟国虽然希望美国保持在亚太地区的军事存在, 以确保它们在未来的危机中不被美国所抛弃(abandonment)。但作为同盟中的弱势一方, 它们始终处于不利的谈判地位, 在与美国的双边安全关系中往往不得不接受不对等的同盟关系所带来的被卷入(entrapment)后果。在许多重大的问题上, 美国的意志最后总是会占据上风。在大多数情况下, 盟国即使反对, 也不得不追随美国。因此, 美国的亚太盟国实际也惧怕美国不受约束的安全行为。本来, 较为硬性的多边主义制度可以发挥对美国的安全行为进行制度性约束的作用,减少美国的独断专行对其盟国安全利益的可能损害, 从而从根本上解决美国安全行为的合法性问题, 但东盟地区论坛的软性组织特征却使这一制度不能实现如北约那样的“ 共同捆绑”效应, 无法发挥硬性多边主义制度的“合法化功能”。因此, 东盟地区论坛的多边安全对话虽然可以在一定程度上提高美国的亚太盟国对美国在亚洲角色的认同程度, 但却无法为美国在亚太地区的安全行为提供充足的合法性。

因此, 东盟地区论坛虽然对美国的约束成本较低, 但它却只能使美国获得“低度的收益”。在此情况下, 美国必然降低对该论坛所能带来的“ 高收益率”的期望以及参与多边安全对话的积极性, 故而仅仅保持一种十分有限的参与姿态。

四、结论

多边主义制度对于霸权国家具有独特的效用,但也会在一定程度上限制其政策自主性。尽管多边主义制度可能带来较高的约束成本, 但只要有足够高的预期收益存在, 霸权国家就会积极参与该项制度。由于对政策自主性的约束是多边主义制度解决问题的有效性以及对霸权国家产生合法化效应的重要来源, 约束程度较低的多边主义制度虽然可使霸权国家以低成本的投入参与其中, 但也会造成低收益的预期。此时, 霸权国家就会选择既不完全放弃, 又不过多介入的有限参与。因此, 在东盟地区论坛的个案中, 美国的参与表现出有限参与的基本行为特征。由于东盟地区论坛的制度化难以在短期内实现, 在可以预见的未来一段时间里, 美国仍将保持对东盟地区论坛的有限参与。

注释：

[1]实质或性质要求是多边主义制度区别于一般性的多边制度的根本特征。约翰·鲁杰:《对作为制度的多边主义的剖析》,约翰·鲁杰主编:《多边主义》, 苏长和等译, 杭州: 浙江人民出版社2003 年版, 第7 页。下文将根据约翰·鲁杰的定义对多边主义制度的实质要求进行详细阐释。

[2]约翰·鲁杰:《对作为制度的多边主义的剖析》,约翰·鲁杰主编:《多边主义》,苏长和等译,杭州:浙江人民出版社2003年版,第9-15页。

[3]陈东晓:《试论国际制度的本质特征及其与美国霸权的互动关系》,《国际政治研究》,2004年第3期,第9页。

[4]利莎·马丁:《理性国家对多边主义的选择》,约翰·鲁杰主编:《多边主义》,苏长和等译,杭州:浙江人民出版社2003年版,第104-140页。

[5]利莎·马丁:《理性国家对多边主义的选择》,约翰·鲁杰主编:《多边主义》,苏长和等译,杭州:浙江人民出版社2003年版,第127页。

[6]JohnIkenbery,“Institutions, Strategic Restraint,and Persistence of American Postwar Order,” International Security, Vol.23, No.3 (Winter, 1998/1999). pp. 43-78.

[7]周丕启:《合法性与大战略———北约体系内美国的霸权护持》,北京:北京大学出版社2005年版,第122页。

[8]斯蒂夫·韦伯:《构建战后均势:北约中的多边主义》,约翰·鲁杰主编:《多边主义》,苏长和等译,杭州:江人民出版社2003年版,第266-334页。

[9]Martin H Folly, “Breaking the Vicious Circle: Britain, the United States and the Genesis of the North Atlantic Treaty,”Diplomatic History, Vol. 12, No. 2(Winter, 1988), pp.75- 76.

[10]Daniel Deudney and John Ikenbery, “Realism, Structural Liberalism, and the West Order,” Ethan B. Kapstein and Michael Mastanduno, eds., Unipolar Politics: Realism and State Strategies After the Cold War(New York: Columbia University Press,1999),p.111.

[11]Stewart Patrick, “Multilateralism and its Discontents: The Causes and Consequences of U. S. Ambivalence,” Stewart Patrick eds., Multilateralismand U. S. Foreign Policy: Ambivalent Engagement(Colorado: Lynne Rienner Publishers, 2002),pp.2- 7.

[12]Davis B. Bobrow,“HegemonyManagement,”The Pacific Review, Vol. 12, No. 2(Summer, 1999).p.176.

[13]Kent E. Calder, Asia’s Deadly Triangle: HowArms, Energy, and Growth Threaten to Destabilize Asia- Pacific(London: Nicholas Brealy Publishing, 1997),p.194.

[14]John Ikenbery,“Multilateralism and US Grand Strategy,” Stewart Patrick and Shepard Forman, eds., Multilateralism and US Foreign Policy: Ambivalent Engagement(Boulder, CO: Lynne Reinner Publishers, 2002),p.130.

[15]1950 年, 日本经济总量只有美国的二十分之一。40 年后, 按汇率计算, 日本经济已占美国的60%, 人均收入超过美国。在80 年代后期, 日本经济年增长率接近5%, 而美国只有2.5%。有观察家预计, 日本经济将在21 世纪初超过美国。Joseph Nye,“CopingWith Japan,”Foreign Policy, Issue. 89(Winter, 1992), p.98.

[16]U. S. Department of Defense, A Strategic Framework for the Asian- Pacific Rim: Report to Congress, 1992, p.2.http://www.shaps.hawaii.edu/security/report- 92.html.

[17]由于在老布什总统当政时期, 东盟地区论坛尚未正式成立, 因此这一部分的论述只能对老布什政府对亚太多边安全合作的态度进行考察。

[18]苏浩:《从哑铃到橄榄:亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第184- 186 页。

[19]吴心伯:《冷战结束之初美国亚太安全战略的转变》,《美国研究》, 2002 年第1 期, 第61- 62 页。

[20]U. S. Department of Defense, A Strategic Framework for the Asian Pacific Rim: Looking Toward the 21st Century (Washington, DC: 1990), p. 5.

[21]苏浩:《从哑铃到橄榄: 亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第113- 114 页。

[22]Jame Baker,“America in Asia: Emerging Architecture for a Pacific Community,”Foreign Affairs, Vol. 70, No. 5(Winter, 1991/1992).p.5.

[23]王玮:《美国对亚太政策的演变( 1776- 1995) 》, 济南: 山东人民出版社1995 年版, 第419 页。

[24]苏浩:《从哑铃到橄榄: 亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第199 页。

[25]苏浩:《从哑铃到橄榄: 亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第200 页。

[26]王玮:《美国对亚太政策的演变( 1776- 1995) 》, 济南: 山东人民出版社1995 年版, 第423 页。

[27]吴心伯:《论克林顿政府亚太安全战略的形成》,《国际政治研究》, 2003 年第2 期, 第72 页。

[28]杨文静:《美国亚太同盟体系的调整及其走向》,《现代国际关系》, 2003 年第8 期, 第23- 24 页。

[29]U. S. Department ofDefense, Quadrennial Defense ReviewReport, Sept.30, 2001.

[30]吴心伯:《从美国亚太安全战略看布什政府对台政策》,《现代国际关系》, 2002 年第5 期, 第27 页。

[31]苏浩:《从哑铃到橄榄: 亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第274 页。

[32]John Garofano, “Power, Institutions, and the ASEAN Regional Forum,”Asian Survey, Vol. 62, No. 3(May/June 2002),pp.515- 516.

[33]苏浩:《从哑铃到橄榄: 亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第286 页。

[34]苏浩:《从哑铃到橄榄: 亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第466 页。

[35]江忆恩认为, 国际机制不仅可以为成员国带来物质性的收益和成本, 还可以形成观念性的奖励和惩罚, 即“社会赞誉”(social backpatting)和“社会毁损”(social opprobrium)。参见江忆恩:《简论国际机制对国家行为的影响》, 李韬译,《世界经济与政治》, 2002 年第12 期, 第21- 27 页。

[36] 于军:《打造睦邻社区—— 中国的周边外交重在发展睦邻友好, 发展地缘依托》, http://www.beijingreview.com.cn/2004- 45/200445- world2.htm.

[37]Michael Leifer, The ASEAN Regional Forum :Extending ASEAN’s Model of Regional Security, AdelphiPaper 302, Institute of International Strategic Studies, July, 1996.

[38]Chairman’s Statement of the Second ASEAN Regional Forum(ARF), 27 July, 1998.

[39]苏浩:《从哑铃到橄榄: 亚太合作安全模式研究》, 北京: 世界知识出版社2003 年版, 第484 页。