新新世界秩序

清水煮音

内容提要：针对伊拉克战争和美国单边主义的争议掩盖了布什政府大战略的实用性和多边主义成分：它试图重新修订美国的外交政策和国际机构以便适应全球权力分配的新变化和中国印度新大国的崛起。这个秘而不宣的动作意图良好，也是经过认真考虑的，华盛顿应该加倍努力。

崛起与衰落

整个20世纪，世界最强大国家的名单意料之中的短小：美国，苏联，日本，欧洲西北部。21世纪就不同了。中国和印度作为经济和政治大国开始崛起：中国拥有超过一兆美元的外汇储备，印度的高科技领域飞跃发展。两个国家都已经被承认是拥有核武器国家，都正在发展大洋海军。美国政府的智囊库国家情报委员会预计到2025年，中国和印度将分别成为世界第二和第四大经济体。这样的发展开辟了世界政治中多极化时代的到来。
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这种构造上的变化对自1940年代以来以美国为首的全球机构形成挑战。在华盛顿的要求下，这些多边国际机构推动了贸易自由化，资本市场开放，核武器防扩散，确保60年的相对和平与繁荣，对美国来说是不言自明的好处。但是除非中国印度这些崛起的大国融入这个框架，这些国际组织的未来将是不确定的，让人担心的。

考虑到过去60多年的表现，人们不会期待布什政府能够非常好地对付这个挑战。毕竟，其清楚体现在伊拉克战争上的单边主义冲动已经成为批评美国外交政策的避雷针。但是伊拉克争议掩盖了实用性更强、多边主义成分更浓的布什政府大战略。华盛顿试图重新修订美国的外交政策和国际机构以便适应全球权力分配的新变化。布什政府已经在重新分配行政管理的资源给新兴大国。为了确保这些国家买美国创造的世界秩序的帐，华盛顿试图支持他们在诸如国际货币基金组织和世界卫生组织等机构和诸如核扩散，货币关系和环境保护等各种议题中的作用。因为这些努力更多集中在全球反恐战争等热点问题之外的所谓低端政治上，往往被许多观察家所忽视。但是，实际上布什已经接受了老布什“建立世界新秩序”的呼吁，创造了实际上的新新世界秩序。

这个秘而不宣的努力有良好的意图，而且经过深思熟虑，但是它遇到两大障碍。第一个是给予崛起的国家权力意味着剥夺衰落的国家的权力。因而，欧盟有些国家已经表现出对美国战略的意兴阑珊。可以肯定，欧盟已经开始自己的双边适应性调节，准备好与崛起国家合作作为对美国单边主义的对策。但是欧洲国家不愿意减少在多边国际组织中的过多的代表权。第二个问题是布什政府自己造成的，来自华盛顿单边主义的名声。因为最近一些年美国政府一直被看作削弱许多全球管理结构，该政府的任何重新制订全球游戏规则的努力很自然地被看作华盛顿又一次逃避国际法约束的企图。包括阿根廷，尼日利亚，巴基斯坦在内的对美国表示怀疑的联盟会让美国接纳印度中国参与大国合唱变得很困难。

虽然有困难，加倍努力这么做是符合美国利益的。越来越大的反美主义已经造成传统上对美国敌对的国家如不结盟运动的重组。为了克服这些怀疑，美国必须准备好做出让步。如果中国印度不能感受到在现行国际机构中受欢迎，他们就可能建立新的国际组织，让美国只能在外面看。

积极变化

当联合国，国际货币基金组织，世界银行，关贸总协定和北约等在1940年代末期成立的时候，美国是西方世界没有争议的霸主。这些组织反映了它的主导作用和喜好，其设计宗旨就是要推动美国及其欧洲盟国的权力。FaGuo和英国是几个世纪的老牌大国，50年代的游戏规则仍然给予他们重要的特权，他们成为联合国安理会的常任理事国。国际货币基金组织总干事总是欧洲人已经成为惯例。在关贸总协定中欧洲实际上被给予了和美国一样的发言权。

今天，世界权力的分配已经发生重大变化。按照高盛投资公司（Goldman Sachs）和德意志银行的预测，到了2010年，来自巴西，俄罗斯，印度，中国的所谓金砖国家（BRIC）的国民收入年增长率将会超过美国，日本，德国，英国，意大利的总和，到了2025年，将是7国集团（高度发达国家）的两倍。

这些趋势在1990年代就已经显示出来了，冷战的结束提供了机会让国际组织适应崛起的国家。但是华盛顿选择强化原先的安排。关贸总协定变成了世界贸易组织。北约吸收东欧国家而扩大，影响范围扩大到巴尔干。以华盛顿共识而著名的宏观经济政策成为主要国际金融机构的圣经。很少有机构上的变化来适应崛起的国家，除了在1980年创立亚太经合组织和2001年中国好不容易加入世界贸易组织外。许多新的机构比如反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering）仍然是原来的构成模式仍是美国和发达国家盟友主导。

克林顿政府有重组的理由不那么积极。重新改造国际组织是个吃力不讨好的差使，要求权力拥有者自愿放弃部分影响力。而且在1990年没有采取行动的迫切需要。中国和印度是在崛起，但是他们的大国地位好像还很遥远。美国长期的外交政策的哪怕微小的调整比如减少美国在德国的驻军就引起巨大的争议。更重要的是，克林顿政府的强化政策是起作用的。世界贸易组织的成立强化了国际贸易秩序，北约领导了在波黑和科索沃的有效的行动，核不扩散条约被无限期重新生效。尽管偶尔遇到对超级大国的抱怨，美国好像能够通过多边外交的巧妙运用合法地推动自己的利益。总体上说，美国霸权没有受到挑战。

但是，这些好处的获得伴随着隐含的代价。许多崛起的国家相信现行全球管理体制对他们不利。1990年代亚洲金融危机期间国际货币基金组织的高压手段引起太平洋沿岸国家的愤怒。新德里对华盛顿反对其1998年核试验感到沮丧，对华盛顿严格从南亚安全框架看待感到厌烦。中国则对加入世界贸易组织的马拉松谈判十分不耐烦。北约轰炸科索沃对于北京来说有三个问题：对中国驻贝尔格莱德大使馆的误炸引起民族主义怒火，华盛顿越过国界保护人权的意愿与北京的国家主权原则相冲突，美国决定绕开联合国和通过北约行动突出显示了美国在影响世界政治方面的局限性。进入新世纪，经济快速发展的大国开始对美国表现不满。

新德里

布什政府对9-11袭击的反应引起了重新思考美国大战略的书籍雪崩般的出现。其中大部分指出伊拉克的混乱和反恐战争上的挫折，谴责布什政府偏爱好战的单边主义，认定更好的办法是可能的。考虑到布什政府在生物武器公约，日内瓦公约，伊拉克自由行动等对多边主义的拒绝，这种批评是完全有道理的。

但是这种分析是不完整的，即使美国驻联合国前任大使博尔顿（John Bolton）和前任国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）的过分言辞很容易让人产生其他想法。多种原因可以解释华盛顿最近接纳新兴国家的姿态和重新复兴全球管理的伴随而来的努力。人事上的调整可能推动了这种变化：比如许多的这种努力是在莱斯（Condoleezza Rice）接任国务卿，鲍尔森（Henry Paulson）接任财政部长后出现的决不是巧合。另外的原因是，来自外部世界的管理不得不做出改变。正如布鲁金斯学会（Brookings Institution）的菲利普·戈顿（Philip Gordon）去年在《外交事务》杂志上指出的，在伊拉克的失败让新保守主义成为难以持续的战略。

但在一定程度上，布什政府拉拢新兴大国加入国际组织的努力是其外交政策的长期组成部分。华盛顿风格的多边主义首先是推动美国目标的工具。因此，布什政府服从在它看来有效的机构（比如世界贸易组织）而且不断努力寻求多边规范的实施和它认为重要的决定（不管是国际货币基金组织的贷款协议还是联合国安理会决议）。但是它蔑视不能达到自身公布的标准的多边机构（比如其他联合国机构）。2006年国家安全战略重申华盛顿的双重立场，指出大国共识“不管是区域的还是全球的机构都必须得到适当的支持以便让合作更持久、有效、范围更广泛。在现有国际机构能够进行改革以迎接新挑战的地方，我们要和伙伴一起改革。在没有适当机构的地方，我们要和伙伴一起创造。”

当国际机构的决策权分配不再和权力分配成比例的时候，它就不再合适了，现在恰恰就是处于这种状况。联合国安理会就是一个明显的例子，七国集团更是怪异。七国集团成员在1970年代成立时目的是管理全球宏观经济不平衡问题，在1980年代相对来说是比较成功的，当时它们占据世界经济活动的一半。而现在，即使加上俄罗斯（变成8国集团）也不可能非常有效，如果它们的决策不包括中国这个经济大国的话。

接纳新兴大国同时安抚现有大国决不是简单的事。但是这个任务应该不那么让人气馁，如果明白这个成功不仅对上升国家有利而且对美国有利。它将让上升的国家获得与自身权力适应的承认和合法性。如果它们得到这样的待遇，它们就得接受在美国原则基础上的多边国际秩序。尤其是中国和印度已经显著增长正在这样做。既然它们渴望保持现在的经济高增长，它们就和美国在诸如能源供应安全和防止全球流行病等方面有共同的利益。

一对一

布什团队已经做出巨大努力跟上世界政治变化。几年前，它就开始在美国政府内部重新分配资源了。最近，它带头进行多边努力让中国印度进入重要的国际机构。

国防部是第一个进行重大改变来反映新新世界秩序的美国部门。它通过调动美国驻扎在海外的军队开始的。在2004年，美国在45个国家驻军25万人，一半在冷战的战场德国和南朝鲜。为了在不断变化的威胁面前改善军队机动性，布什总统在2004年8月宣布美国在海外的驻军数量要削减，到2014年前35%的海外美军基地将要关闭。驻军将转移到国内。但是其他军人将重新部署在新威胁地带的边缘国家：东欧，中亚和太平洋沿岸国家。

国务院也在改变中。在2006年元月乔治敦大学外交学院的演讲中，国务卿莱斯说“在21世纪，像印度中国巴西埃及印度尼西亚南非等新兴国家越来越大地改变历史进程。我们现行的全球态势没有反应现实状况。比如，我们在国务院中负责8200万人口的德国的工作人员和负责10亿人口的印度的人员数量一样多。今天很清楚的是美国必须开始重新部署我们在全球的外交力量到21世纪的新的关键岗位上。”莱斯宣布国务院的100个雇员在2007年前将从欧洲转移到印度和中国这样的国家。

华盛顿还加强了与中国印度的双边关系。经过一个尴尬的开头，布什团队的第一个外交政策危机是美国的间*飞机和中国战斗机相撞，布什政府重新定位其对北京的战略。副国务卿佐立克（Robert Zoellick）2005年9月宣布“现在到了改变我们仅仅向中国开放国际体系大门的政策的时候了。我们需要敦促中国成为国际体系中负责任的利益相关者”以便让它“能与我们一道维持让它获得成功的国际体系。”这个“负责任的利益相关者”的语言从此成为所有美国针对中国的官方声明中的一部分。背后的理论主导了美国的几个动作。去年秋天，华盛顿发动美国中国经济战略对话。12月财政部长鲍尔森率领6个内阁部长级官员和美联储主席与中国同行举行两天的讨论，议题涉及能源合作，金融服务和外汇汇率等方面。在广泛的问题上比如北朝鲜和达尔富尔，重新启动多哈发展议题，国际能源机构协商等，华盛顿试图让中国参与大国合唱。

中国对印度也伸出拉拢的姿态。在1990年代的大部分时间，美国主要关心的是处理印度与巴基斯坦针对克什米尔争端，缓和可能的核危机。虽然巴基斯坦是美国在反恐战争中的重要伙伴，美国印度的关系在过去5年里亲热多了。2006年11月，美国商务部安排了最大规模的经济发展代表团访问印度，开拓两国的经济对话。去年，两国还达成双边协议在民用核能上进行合作，这实际上等于美国承认印度核大国的地位。这个协议强化了印度对民用核计划方面遵守核不扩散公约的承诺，但是让印度的军事计划处在国际原子能机构核查的轨道之外。这项交易的批评家警告说它将威胁到核不扩散条约。但是布什政府辩护说印度是崛起的大国核魔鬼不能在重新装到瓶子里，因为印度是民主国家，这个魔鬼不会带来危害。按照2006年国家安全战略，“印度现在应该承担全球责任以国际大国身份适应的方式和美国合作。”

包括一切

野心更大的是，布什政府已经试图重新修改国际组织以便让它们更加适应崛起大国的需要。在有些场合，变化自然而然就出现了。比如发展中国家的20国集团成立迫使美国邀请巴西，印度，南非参与2003年9月世界贸易组织部长级会议多哈回合“温室效应”协商。此后，美国贸易代表不断鼓励中国更多参与，希望北京软化发展中国家比较激烈的观点。

同样的，美国鼓励中国定期参与7国集团财长和央行行长会议。华盛顿的目标是承认中国在世界政治和经济中日益重要的地位，以换取北京在汇率政策上的让步，压制导致全球经济不平衡的国内消费。来自巴西，印度和南非的官员也被邀请参加七国集团会议。在理论上正如最近财政部的报告指出的，“处理全球（宏观经济）不平衡问题需要与七国集团外的新成员密切协商才行。”

和给予中国更大的影响力（还有墨西哥，南朝鲜，土耳其）一样，布什政府还积极推动改变国际货币基金组织内的投票配额。中国的投票配额远远低于它的实际经济规模。负责国际事务的财政部副部长亚当斯（Timothy Adams）2006年8月告诉纽约时报说“重新修改国际货币基金组织，给予中国更大的声音，中国就有更大的责任意识来实现该机构的目标。”在2006年秋天新加坡会议上，国际货币基金组织的国际货币和金融委员会同意重新分配投票配额以反映经济权力的变化。财政部国际事务的助理部长洛厄里（Clay Lowery）重申华盛顿的立场“我们早已认识到如果我们不采取行动承认新兴大国的重要角色，国际货币基金组织就会随着我们经济恶化而变得越来越无关紧要。”华盛顿还在最近发出信号愿意让中国加入美洲国家开发银行（Inter-American Development Bank）。

与此同时，布什政府还在其他问题上尤其是能源，环境保护，核扩散等与新兴大国开展更密切的合作。华盛顿已经通过亚太经合组织能源工作组与中国合作。它鼓励迫切获得稳定能源供应的中国印度与国际能源机构合作以便创造战略石油储备。它还和澳大利亚，中国，印度，日本，南朝鲜一道发起亚太清洁发展和气候伙伴关系组织（Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate）以促进能源高效使用和环境友好型可持续发展。（因为其成员占据全球经济的一半以上，这个伙伴计划甚至可能比京都议定书对全球变暖的影响还要大。）美国还依赖中国印度帮助防止核扩散。它依靠北京让平壤返回六方会谈，实施限制北朝鲜获得硬通货的经济制裁。在2006年10月，北朝鲜核试验后，中国第一次对联合国安理会决议投赞成票授权对它制裁。同样的，华盛顿反对伊朗核计划依赖印度的支持，让印度出现在国际原子能机构管理机构中，以及反对德黑兰的决议提交联合国安理会等都需要印度支持。

进行中

现在说华盛顿把北京和新德里拉入大国合唱的努力是否成功还太早。有些美国倡议已经失败或者产生的效果很有限。国际货币基金组织最初的内部改革到现在为止是非常小的：中国的投票配额从2.98%提高到了3.72%。联合国安理会的改革已经停滞因为来自联合国机构本身的建议好像是不切实际的，主要大国没有能达成一致哪些国家配得到常任理事国地位。让多哈回合瘫痪的众多僵局之一是欧盟拒绝进一步削减农业补贴，除非20国集团同意开放它们的非农业国内市场。美国印度核交易的反对者说这样的安排与华盛顿对伊朗和北朝鲜的强硬立场相冲突。

但是怀疑论者应该考虑这样的动作只有经过一段时间后效果才能显示出来。两位哈佛大学教授罗伯特·劳伦斯（Robert Lawrence）伊恩·约翰斯顿（Iain Johnston）分别进行的研究都显示中国在国际经济和安全机构中的持续参与非常缓慢，经过许多年才把北京从革命政权变成安于现状的政权。到现在为止得到还算中等评价的美中经济传略对话才刚刚开始。就像15年前与日本就最终向美国零售商开放日本市场进行的结构性障碍改革计划（Structural Impediments Initiative）一样，在中国方面的进展不可能很快实现。

另外一个困难是重新修改现有国际机构的规则是非常棘手的。权力是零和游戏，所以任何试图在国际组织中提高中国，印度或其他崛起国家地位的尝试将使有些国家的影响力受到削弱。这些可能的受害者肯定要DIZHI和封杀这样的改革尝试。虽然欧洲国家仍然很重要，但是他们的经济和人口增长确实不能和新兴国家或者美国相匹敌。因为得到众多战后国际机构中的特权地位，欧洲国家在有利于太平洋沿岸国家的权力重新分配中肯定是损失最大的。他们能够抗拒美国领导的改变。欧洲人争辩说他们多亏了欧盟仍然很有份量，让他们可以在众多机构中有25票的影响力。但是如果欧盟在外交和安全方面采取共同政策，那就有必要质问为什么布鲁塞尔有25票而由50个州构成的美国却只有1票呢。

处于全球经济边缘的发展中国家可以预料会支持欧洲抗拒美国领导的改革努力：他们不愿意失去在多边机构中有限的影响力。这样的DIZHI或许在未来更普遍，因为布什政府在某些事情上表现出了单边主义的偏好已经让人们怀疑美国的动机。许多国家可能把华盛顿的改革努力看作摆脱现有多边协议严格限制的机会主义企图。而且，全球不断增加的反美主义也让这些愿意与美国合作的政府很难真的这么做。

布什政府在国内也面临障碍。国会中的有些民主党人反对白宫给予中国在国际货币基金组织中更大影响力的倡议，因为那样做将意味着奖励全球经济中的不正当竞争者。由于2006年中期选举，这种反对的声音将更大。投票后民意调查（Exit polls）显示选民强烈支持地缘政治现实主义和经济民粹主义，这样的立场让重新制订全球管理安排的努力更加复杂化。一方面，美国人更愿意支持能够减轻美军过分沉重压力的多边安全倡议，另一方面，他们好像反对给予新兴国家更大的权力。

进来还是出去

人们可能觉得奇怪今天美国试图剥夺长期的欧洲盟友的权力奖励那些常常有和它不一致的议题的国家。但是不这样做更加让人担心。如果这些国家不被吸收进来，它们可能自行其事，创立与美国利益冲突的国际组织。在过去几年里，由于反美主义的推动，重要的组织如不结盟运动已经获得了新生命。如果不让印度和中国感到是国际体系的共同管理者，它们就能创造让美国更加不舒服的未来。崛起国家的民族主义者迫切渴望利用能够在他们国家和美国的政策摩擦中煽风点火。

尤其是中国，已经在创建美国影响力之外新国际组织了。比如，包含中国，哈萨克斯坦，吉尔吉斯斯坦，俄罗斯，塔吉克斯坦，乌兹别克斯坦组成的上海合作组织（印度，伊朗，蒙古，巴基斯坦是观察员）已经在成员间推动军事和能源合作，虽然程度不高。在2006年6月北京举行的上海合作组织峰会上，伊朗总统内贾德（Mahmoud Ahmadinejad）建议“避开主导性大国使用武力干涉其他国家内政的威胁”。在峰会结束的时候发表的联合宣言好像认可了这样的心态，宣称“在长期历史发展过程中形成的文化传统，政治和社会体制，价值观念和发展模式等方面的差异不应该作为干涉别国内部事务的借口。”

中国也积极拉拢资源丰富的国家。在2006年10月，中国举办了超过40个非洲国家领袖参加的高峰会确保它们长久涉足资源丰富的大洲。它的领袖还提出在上海合作组织内部或者亚太经合组织内部成立自由贸易区。这些意愿的显示使得布什不得不把全球反恐战争作为亚太经合组织首要议题中取消，在2006年11月呼吁成立亚太经合组织自由贸易区。

中国的努力未必一定和美国的利益冲突，但是如果北京愿意就可以做到。从美国的角度看，中国印度在美国领导下的全球管理体制中追求自己的利益对美国更有利。美国可以从给予这些国家在联合国和国际货币基金组织中所要求的权利的地位中获得回报：北京和新德里接受全球游戏规则的承诺。

美国的前进道路上有个挑战。欧洲国家仍然是重要的盟友，在人权，推广民主等议题上，欧洲的声音是强大的，建设性的。把中国印度接纳进来同时不疏远欧盟老朋友需要高超的外交意志和手腕。布什政府已经有了个良好的开始。随着计划的实施，如何让老朋友保持亲密，同时让新朋友更亲密就成为说起来容易而实行起来困难的艰巨任务。

译自：“New new world order” Daniel W. Drezner

作者简介：丹尼尔·德茨纳（Daniel W. Drezner）是塔福兹大学（Tufts University）弗莱彻法律和外交学院（Fletcher）国际政治副教授，著有《所有政治都是全球性的》（All Politics Is Global）

http://www.foreignaffairs.org/20070301faessay86203-p40/daniel-w-drezner/the-new-new-world-order.html