北约与俄欧关系

清水煮音

[内容提要]冷战后,北约作为世界上最强大的政治军事联盟,通过东扩、科索沃战争及俄罗斯- 北约合作机制的建立,继续保持了对俄欧关系的重大影响。由于俄欧关系和俄北关系之间存在着互动关系,俄为保证优先发展对欧关系的方针取得成功,必须同时加强与北约的关系。从俄罗斯、欧盟、北约和美国等彼此间的复杂关系看,俄欧关系的发展可进一步推动俄北合作关系机制化,并降低北约作为美国全球战略工具的作用。但由于战略和经济上的分歧与矛盾,俄欧合作存在明显的局限性,这将导致俄欧关系在上述方面的影响力和作用受到较大限制。

[关键词]北约　欧盟　俄罗斯　俄欧关系　俄北关系

　俄罗斯与欧盟关系的发展受诸多因素影响、制约。早在冷战时期,作为美国遏制政策产物的北约,就是影响苏联与西欧国家关系的主要因素之一。两极格局终结后,北约通过战略转型和扩大,加强了自身存在和国际能见度,从而在新的国际条件下,仍有可能对俄欧关系产生重大影响。与此同时,俄欧关系的发展也将对俄罗斯与北约关系,以及北约对美国的政治意义带来一定影响。北约与俄欧关系之间这种复杂的互动关系,是俄罗斯与西方关系研究领域中一个值得深入探讨的重要问题。

一、北约对俄欧关系的影响

20世纪后半期,国际组织对国家间关系的影响呈明显上升趋势。就冷战中的东西方关系而言,北约的影响力可能是其他任何国际组织都难以企及的。这主要取决于以下两个因素:一是该组织几乎集中了除日本以外的所有西方主要发达国家,是世界上实力最强的军事政治集团;二是该组织始终被超级大国美国领导和操纵,美国凭借其综合实力优势,并利用西欧对它的安全依赖,最大限度地保持了北约内部的凝聚力,使其在美苏对抗中发挥了尤为突出的作用。

冷战结束后,北约通过“战略新概念”转变职能,维持了自身的存在。“如果北约的职能不转变,它就不可能继续存在。”[1]在新的国际条件下,北约继续影响着其欧洲成员国与苏联继承者俄罗斯之间关系的发展。但欧洲形势的新特点和俄罗斯自身的巨大变化,使北约在俄欧关系发展上所发挥的影响和作用更为复杂,也不像冷战期间那么清晰可见。具体地说,北约通过四个途径影响着俄欧关系的发展。

第一,北约存在本身就对俄欧关系起着制约作用。如果说北约的成立和存在曾是东西方关系尖锐化,以致冷战局面最终形成的一个决定性因素,那么,冷战后北约通过战略转型,保持并加强了整个西方阵营的凝聚力,继续充当欧盟国家尤其是北约的欧洲成员国的安全保护伞,同时对俄罗斯施加政治压力,从而在很大程度上牵制了俄欧关系的发展。欧洲国家主要寄希望于北约来保障欧洲安全,以致不把与俄罗斯的安全合作放在头等重要的地位。而且,为了维持与美国的盟国关系,以便能通过北约真正获得美国的安全保障,北约的欧洲成员国不得不尽可能地在政治上与美国保持一致,包括奉行与美相似的对俄挤压政策,从而使其对俄政策的积极面大打折扣。由此可以认为,北约存在本身就构成了俄欧关系发展道路上的一个障碍性因素。

第二,北约东扩是影响俄罗斯与整个西方关系发展的主要因素之一,严重妨碍了俄欧关系的发展。北约接纳了中东欧国家和波罗的海国家,将军事设施建到了俄罗斯的边界上。显然,北约这种挤压和遏制俄罗斯的政治行动,不可避免地引起了俄政界和军界的焦虑。[2] 俄不仅对北约的领导者美国表示强烈不满,同时也对支持东扩的北约欧洲盟国降低了本来就很有限的信任度。俄学者指出,“最大的问题是北约扩大。⋯⋯看来的确是几乎所有的欧洲人联合反对我们”。[3] “北约东扩还引起了俄罗斯与欧盟之间的紧张关系”[4],俄欧之间的政治和安全分歧不可避免地加深了。西方有人因此担心,北约东扩刺激了许多俄罗斯人的感情,以致俄不会真正参加欧洲的游戏。[5]

第三,北约发动科索沃战争导致俄欧关系达到异常紧张的程度。1999年,北约未经联合国授权对一向被视为俄罗斯势力范围的南斯拉夫动武,严重损害了俄利益,使俄与西方关系降到冷战后的最低水平。由于北约是在其欧洲成员国的支持下采取这一行动的,因此,“俄罗斯对欧盟成员国在该地区(即巴尔干地区———引者注)的行动产生了强烈的反应”[6]。由此可见,北约因其发动的科索沃战争使俄欧关系受到了很大打击。此外,美国通过科索沃战争强化了在西方同盟中的领导地位,加强了对欧洲的战略控制。[7] 就在科索沃战争爆发后不久,北约华盛顿会议(1999年4月23 - 24日)正式通过了美国主导的战略新构想。在美俄关系急剧恶化的背景下,北约战略新概念所体现的跨大西洋关系的发展,意味着北约强化了对俄欧关系的制约性。

第四,北约机制建设为俄欧关系的发展提供了新平台。从20世纪90年代初起,作为北约东扩和科索沃战争对俄罗斯的“补偿”,出于缓和与俄关系的考虑,北约逐渐与俄建立了合作关系,特别是启动了北约- 俄罗斯关系机制化进程。1991年12 月,北约成立北大西洋合作委员会,俄参加了该委员会的工作。1995年5月,北约与俄建立了“16 + 1”相互关系机制。1997年5月,双方又签订了奠定战略伙伴关系原则的基本文件。2002年,北约与俄在相互关系基础上确立了“20国”机制。十多年来,尽管北约与俄罗斯合作机制并未产生明显的实际效果,但它毕竟表明,在欧盟与俄发展合作关系之外,又出现了一个俄欧关系发展的新平台或新途径,而这对俄欧关系发展多少是具有积极意义的。

由上述分析可知,冷战结束以来,北约在以不同方式直接或间接地影响着俄欧关系的发展,其影响是双重的,且主要是负面的。可以认为,俄欧关系发展水平不高虽有多方面原因,但北约的负面影响应是其中一个重要原因。

二、改善俄北关系是俄欧关系发展的前提

　　两极格局瓦解后,作为冷战产物的北约不仅继续存在,而且通过东扩和战略转型在国际政治中依然发挥着重大影响。在此形势下,俄罗斯一方面对北约的挤压表示不满和反对,另一方面又不得不正视现实,确定符合自己国家利益的对北约关系。首先,俄必须正视北约的继续存在,正视北约通过战略新概念和东扩正在发生结构与性质的变化。其次,俄必须正视北约顽固地抱有孤立、遏制它的企图,俄北双方在北约东扩、欧洲安全体系重建等一系列问题上存在着分歧和矛盾。第三,俄不能否认北约是欧洲稳定的一个重要因素,在目前欧洲安全事务中占有主导地位,而且其“政治作用在增强”[8]。总而言之,俄必须考虑和解决这样一个问题:如何处理同北约的关系? 在这个问题上,俄罗斯不仅要考虑到北约东扩及欧洲安全新体系建设因素,还要从俄欧关系发展的重要性和需要着眼。欧洲在俄外交政策中一直居于优先地位,发展对欧关系已成为俄一项经过深思熟虑的稳定的战略方针。俄清楚地认识到,这一方针的成功与否,关系到它长远的经济、政治和安全利益,而改善与北约关系无疑对俄发展与欧盟战略伙伴关系具有特别意义。虽然冷战结束后美欧分歧明显加深,双方的竞争趋于激烈,但欧盟国家与北约及美国之间有着密切的历史和现实联系,欧盟大部分成员同时为北约成员国。而且,欧盟防务力量薄弱,独立防务难以完成,决定了欧盟很难取代北约来承担保障欧洲安全的重任。诚然,客观上还存在另外两种情况。其一,在全球化时代,欧盟仅仅在北约基础上维护欧洲安全、创造稳定与和平的前提是不可能的,还必须通过增强与俄合作来建立共同安全结构。[9] 其二,美国一直把北约作为对欧洲政治,包括欧洲一体化进程施加影响的工具,把北约作为干预各国内政,也包括北约成员国内政的工具。[10] 但是,即便存在上述实际情况,欧盟对北约的信赖程度仍然大大超过对俄的信赖程度。从安全利益上考虑,欧盟在俄与北约之间首先选择的借用力量是北约,其次才是俄罗斯。

欧盟与北约的密切关系,很大程度上决定了俄要想取得对欧合作政策的成功,就必须加强改善与北约的关系。俄“要加强俄欧伙伴关系,必须采取的措施包括积极加强与北约的合作。”[11]概言之,俄无法绕过北约来推进俄欧关系,俄北关系的发展是俄欧关系发展不可缺少的客观前提。俄只有通过推进俄北关系的发展,才能降低北约对俄欧关系的制约,增强北约对俄欧关系的正面影响。归根结底,俄与北约发展合作关系的必要性在于:跨大西洋联盟在冷战后依然存在,并在欧盟安全战略中被看成“是无法替代的”[12]。

严格说来,促使俄重视改善与北约关系的因素不完全在于俄欧关系发展的需要。重建欧洲安全新体系以确保欧洲和国际安全稳定也是俄希望与北约建立合作关系的动力之一。从俄的外交表现可以看出,俄不可能将北约作为它在欧洲安全体系中的优先合作伙伴,但它必须发展同北约以军事政治为核心的关系,以此推动北约、欧盟与俄罗斯安全关系的发展,促进欧洲安全新体系的建立。此外,俄也很清楚,从安全角度论,俄与欧盟的合作并不能代替它与北约的合作,因为北约仍在欧洲发挥重要的军事政治作用,它是俄必须借用的重要力量。况且,俄还必须通过与北约的合作,加强同其领导者美国的安全合作。俄虽然认为北约正在推行挤压它的方针,但又认为在北约实现战略转型的情况下,存在着与其扩大合作的可能性。[13] 的确,北约在战略上体现出对俄强硬的遏制一面的同时,又体现出企图笼络、稳住俄的一面。北约新战略概念文件宣称:“北约和俄罗斯之间保持牢固、稳定和持久的伙伴关系对实现欧洲- 大西洋地区的持久稳定至关重要”。北约要“加强与包括俄罗斯、乌克兰和地中海对话国家在内的其他国家之间的政治和军事伙伴关系、合作及对话”。[14] 北约对俄的“胡萝卜”政策增强了俄对改善与北约关系的兴趣。

在现实国际条件下,尽管俄重视改善与北约关系,北约在与俄改善关系方面也表现出一定的主动性,但未来俄北关系的发展空间仍然有限。俄并不想成为北约的正式成员国,因为它不愿因加入北约而束缚自己的手脚,并为北约东扩提供合法理由和创造条件;北约也无意正式接纳俄罗斯,让俄取得与其他成员国一样的决策权。“就北约东扩问题同俄罗斯达成的任何妥协都不应带来使俄罗斯成为北约事实上的决策成员国的后果。”[15]在俄北关系中,俄罗斯最感头痛的莫过于北约东扩问题。本来,“莫斯科相信它能够利用美欧之间的紧张关系阻止北约东扩”[16],而现实证明俄并没有达到目的。今后,俄罗斯在与北约进行合作时将面临一个很重要的问题,即它如何利用俄罗斯- 北约基本条约对北约的行动发挥影响,如何做到使这种合作既不利于北约扩大,也不被北约利用来合法地采取“科索沃战争”那样的行动。[17] 不管怎样,俄必须避免它与北约关系的破裂,这至少是保证俄欧关系正常发展的需要。
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三、俄欧关系发展对北约及俄北关系的影响

　　主要行为体之间存在着不同程度的互动关系是国际关系体系的一个基本特征。事实上,俄欧关系的发展不只是单方面受北约、美欧关系和俄北关系的影响,它反过来也对北约及俄北关系产生一定的影响。

第一,俄欧关系的发展能在某种程度上降低北约对俄的防范,促进其对俄信任的建立。在欧洲安全问题上,向来有两个关键因素,即“德国问题”和“俄国问题”。北约的建立虽有“稳住”德国的意图,但主要还是为了加强同苏联的对抗。冷战后,北约的继续存在和东扩都有防范俄罗斯的目的与作用。单就北约的存在来说,它本来就有准备应付俄国内改革失败的目的; [18]而北约东扩对防止俄罗斯东山再起后重新染指中东欧又具有很大的意义,东扩一旦失败,“会使俄罗斯对中欧地区目前已暂时收敛或奄奄一息的地缘政治抱负死灰复燃”。[19] 因此,俄欧关系发展的一个重要意义在于,俄通过与欧盟合作关系的加强,能够增进欧盟对俄的信任,由此又可促使欧洲成员国占多数的整个北约组织建立对俄的信任,推进俄北合作。而且,俄欧合作关系的加强,将有利于俄克服国内经济政治困难,实现经济发展和社会稳定。这样,北约对俄的防范心理将可能有所减弱,而俄北合作的条件会随之得到进一步改善。由此可以肯定,俄欧关系的改善对俄北关系的稳定发展至关重要。

第二,俄欧合作的发展能推进俄北关系机制化进程。俄罗斯在发展对外关系过程中,越来越重视合作机制的建设。俄北机制的演进已成为俄北关系发展的突出特点和主要标志。一般说来,国家之间的“联系越是制度化,交流的持续性和经常性就越有保障”[20]。俄欧关系越向健康方向发展,欧盟成员国就越可能推动北约与俄改善关系,进一步发展合作机制。这是因为: ( 1)俄北机制的发展能进一步减少俄对北约东扩的不满,使欧盟有可能尽量利用俄北合作机制来与俄协商欧洲安全问题,同时发展政治经济关系。(2)俄北机制的发展可使俄得到更多参与欧洲安全事务讨论和与西方实行安全合作的机会,从而增强俄对西方的信任,俄也将更愿意同西方包括北约进一步发展合作关系,并使之进一步机制化,以作为北约扩大后果的解毒剂。总之,俄欧关系推动下的俄北合作关系机制的强化,又有利于俄欧关系和俄北关系在相互信任和依赖不断加强的基础上持续稳定地发展。

第三,俄欧合作的发展有利于制约美国霸权主义、降低北约作为美国战略工具的意义。冷战后,美国试图利用其唯一超级大国地位建立其主导下的单极世界。为此,它很需要欧洲盟国支持和服从这一战略安排。但是,随着欧洲一体化进程的推进,欧盟在世界上的地位越来越高,独立性越来越强,这使美国越来越担心欧盟将成为其真正的全球竞争对手。[21] 而且,昔日强大军事对手苏联的解体,又使美国能够用来影响欧洲盟国的条件和手段较为有限。这就使得美国特别需要把北约继续作为一个最有力协,缔结双边和平条约,最终实现关系正常化,并在此基础上控制和裁减军备,消除安全疑虑,确保冲突和战争不再爆发,营造构建和平机制所必需的氛围。在目前朝美双方直接签订和约有困难的情况下,可以通过签订“互不侵犯条约”、“书面安全保证”等类似形式打破僵局,其主要内容可以包括:美国全面解除对朝经济制裁、朝鲜承诺放弃核武器和核武器开发计划以及不支持和不参与国际恐怖主义活动等。

第二步,将六方会谈机制转为和平机制。经过各方努力,“六方会谈”可能发展为一个类似“上海合作组织”的常设性机构,成为和平解决半岛问题和构建东北亚和平机制的有效途径与合理形式。在组织体制上,可以设立多层次对话机制。将外交磋商机制作为“第一轨道”,六方部长级官员加强交流合作,六国领导人的会晤则作为最高常设机制。六方可就半岛安全问题举行定期会晤,制定各方必须遵守的游戏规则和共同行为规范以及强有力的约束与制裁机制,加强危机预防和管理。与此同时,努力开辟半岛及东北亚地区安全与经济合作的“第二轨道”作为常规机制的“补充”,如推动东北亚合作与对话论坛,在东盟地区论坛中开展“10 + 4(中日朝韩) ”的安全对话等。

在组织成员上,可在目前六国基础上,适当增加主要的利益相关者,如蒙古、澳大利亚、新西兰等国以及欧盟、东盟等,确保反映和体现各方利益。

在具体内容方面,可以考虑建立半岛与东北亚的信息交流和预防性外交机制,加强相互沟通,消除安全疑虑,营造构建新安全机制所必需的和平气氛。以和平委员会为固定组织形式,以预警机制、危机管理机制为主要内容,以永久和平与安全为目标,构建半岛和平机制。只有这样,东北亚才能真正从冷战走向和平,从相互猜疑走向繁荣,形成本地区各国共同受益的和平环境。

注释：

[1] KennethW. Thomp son ed. , NATO and The Changing World O rder: An Appraisal by Scholars and Policym akers, Lanham, New York, London, 1996, p. 66.

[2]John Pinder, Yuri Shishkov, The EU and Russia, The Prom ise of Partnership, London, 2002, p. 97.

[3]Е. П. Бажанов, 《Актульныепроблемы международных относиний》. в3 томах. Том1, Москва, 2001, c. 357.

[4]John Pinder, Yuri Shishkov, The EU and Russia, The Prom ise of Partnership, London, 2002, p. 96.

[5]Tom Casier and KatlijnMalfliet ( eds. ) , Is Russia a European? The Position of Russia in a N ew Europe, Leuven University Press, 1998, p. 64.

[6]John Pinder, Yuri Shishkov, The EU and Russia, The Prom ise of Partnership, London, 2002, p. 139.

[7]РоссийскаяАкадемияНаук, ИнститутЕвропы, 《Европa: вчера, сегодня, завтра》, Москва, 2002, с. 662.

[8]The A llianceps S trategic Concept, app roved by the Heads of State and Government Participating in the meeting of the North Atlantic coun2 cil, Washington, D. C. , 23 - 24 Ap ril 1999.

[9]Джеймс Гудби、Петрус Бувальда、Дмитрий Тренин, 《Стратегия стабильного, мира: НавстречуЕвроатлантическому сообществубезопасности》, Москва, 2003, с. 27.

[10]伊万·萨夫罗诺夫:“北约是对俄罗斯军事威胁的重要因素”, [俄]《生意人报》, 2002年11月21日。

[11]РоссийскаяАкадемияНаук, 《РоссиямеждуЗападом и Востоком: мостывбудущее》, Москва, 2003, с. 429.

[12]Council of the European Union, “A Secure European in a Bet2 terWorld: European Security Strategy, ”Brussels, 12 Dec. 2003, ht2 tp: / /ue. eu. int/uedocs/ cmsdata /docs/2004 /4 /29 /European% 20Security%20Srategy. pdf.

[13]С. И. Илларионов, 《Россияи Американаглобальной шахматнойдоске》, Москва, 2003, с. 57.

[14]The A llianceps S trategic Concept, app roved by the Heads of State and Government Participating in the meeting of the North Atlantic coun2 cil, Washington, D. C. , 23 - 24 Ap ril 1999.

[15][美]兹比格纽·布热津斯基著,中国国际问题研究所译:《大棋局———美国的首要地位及其地缘战略》, 上海人民出版社,1998年,第263页。

[16]Hall Gardner, Dangerous Crossroads: Europe, Russia, and the Future of NATO, London, 1997, p. 47.

[17]П. А. Цыганков, 《Теориямеждународныхотношений》, Москва, 2004, с. 521.

[18]KennethW. Thomp son ed. , NATO and The Changing World O rder: An Appraisal by Scholars and Policym akers, Lanham, New York, London, 1996, p. 35.

[19][美]兹比格纽·布热津斯基著:《大棋局———美国的首要地位及其地缘战略》,第262 - 263页。

[20][德]法布里斯·拉哈:“欧洲一体化如何运作———分析框架之设想”,《欧洲研究》, 2003年3期,第34页。

[21]И. А. Bасиленко, 《Геополитика》, Москва, 2003, с. 161.