跨国关系与国家大战略

清水煮音

[摘　要] 　跨国关系是一国对外关系的重要组成部分。跨国关系对民族国家产生重大影响,与民族国家体系是一种长期共存的复杂关系。跨国关系的重要性与长期性,使跨国关系本身具有战略意义。国家政府以大战略的方式来谋求本国的安全和发展,就必然要重视跨国关系的影响。将跨国关系吸纳进大战略的最好方式就是制定跨国关系战略。

[关键词] 　跨国关系;民族国家体系;权力资源;大战略

根据行为主体的不同,一国对外关系可以分为两部分:一部分是传统意义上的国家间关系,包括本国政府与外国政府的关系及本国政府与政府间国际组织的关系;另一部分是跨国关系,即“越过国家边界有规律的互动,至少有一方是非国家的代理人或不代表国家政府或政府间国际组织运作。”[ 1 ] ( P3)

在当代,民族国家仍是国际政治中最重要的行为体,政府间关系仍是国家对外关系的核心部分。但是, “国家仍是国际政治中的主导行为体这一论断,与社会行为体、跨国政治经济关系因此就不重要的结论中间,并没有逻辑联系。”[ 1 ] ( P15)“跨国公司和市民社会组织已经极大地扩展了活动范围和方式,影响着人们的日常生活和命运,在一些案例中影响了世界上的所有国家。”[2 ] ( P499) 跨国关系已成为国家对外关系中具有战略意义的部分。

一、跨国关系对国家的影响

跨国关系的战略意义首先体现在它对国家的重大影响上。跨国关系内容丰富,而“跨国公司、国际非政府组织是跨国关系制度化的最高形式”。[1 ] ( P10) 在此,笔者通过分析这两类跨国行为主体对国家的影响,来表述跨国关系的重大影响。跨国行为体对国家的影响,源于对权力资源的掌握。权力资源是一个行为者用来影响其它行为者的态度或行为的事物①。权力资源与人们的利益需要密切相关。只有能影响人们的利益需要,才能拥有权力。而人们的利益需要受制于情境(context ) ,“不了解情境,就无法判断权力资源。在判断谁手里有好牌之前,你需要了解你正在玩什么样的游戏,牌的价值是怎样变化的。”[3 ] ( P4)

在传统的国际政治理论中,最主要的权力资源是军事力量及对其有重大影响的经济力量,后者作为权力资源具有一定的派生性。这种权力资源构成来源于如下情境:国际安全形势紧张,军事手段是获取利益的主导手段,国家安全需要是人们首要的利益需要。因此,权力资源相对集中于军事力量,并且主要为国家所掌握。但国际安全形势的变化、核武器的威慑、科技的发展,经济全球化的加速及全球化问题的涌现,使情境发生重大变化。人们对经济利益的需要比以往任何时候都更加迫切,经济力量作为权力资源具有了独立性和主导性;人们在环境、健康、个人发展、自我价值实现等方面的利益需求空前提高。利益需要的多元性凸显,军事力量获取利益的有效性大幅下个国家的狭隘利益,因而在道德伦理上具有一定的优势,自身的非营利性、自愿性、非政府性等特点强化了这种优势地位。它们的伦理价值追求对民众产生了吸引力和号召力,使它们有能力塑造公众舆论。“通过让目标国感到羞愧的战略,非政府组织曾运用规范资源促使目标国改变政策。”[ 13 ] ( P50) 它们对大国也能产生影响。例如,非政府组织通过发动国际社会对美国的批评,在2003 年《烟草控制框架协议》的批准方面都扮演了关键角色, “美国起初强烈反对该条约。最后面对国际社会的批评做出了妥协。”[3 ] ( P99)

(2) 专业知识技能和效率。国际非政府组织的诉求一般都集中在某一问题领域内。它们聚集了很多专家,致力于生产、传播该领域内的信息。它们的组织方式具有草根性,比国家、政府间国际组织更为贴近普通民众,往往能更快、更真实的发现问题并提出解决办法。“无论是在最穷的国家还是在最富有的国家,非政府组织如果得到足够的资助,在投放许多公共服务方面都比政府表现出色。”[4 ] ( P63) 因此,“政府越来越依赖于市民社会组织投放人道主义服务和发展援助——美国国际发展局的非洲艾滋病项目资金的75 %是由市民社会组织发放的。”[2 ] ( P510)

(3) 为国际社会设置议程的能力。“可信性在信息时代是软权力的重要来源。”[3 ] ( P106)“一些非政府组织有着可信性,这给了他们在国内和国际政治的影响力;另外一些虽然在温和的市民中缺乏可信性,但是其组织和沟通能力使他们能够发动政府不能忽视的示*活动。”[3 ] ( P94) 凭借自身的可信性或引起国际社会关注的激烈活动,国际非政府组织能将其所关心的问题在国际层面上政治化,从而为国际社会设置议程。在这方面,绿色和平组织是典型代表,它在国际环境议题上发挥了有目共睹的重要作用,例如,“它对有毒废物越境转移的调查及曝光,最终促成了《关于危险废物越境转移及其处置巴赛尔公约》”。[14 ] ( P312 - 313) 绿色和平组织不但通过游*示*和现场抗议等激烈行为来引起国际社会的关注,例如在全球引起轩然大波的彩虹号勇士被炸事件,而且也拥有很多民众的信任, “1997 年德国民意调查显示,德国年轻人对绿色和平组织的信任超过任何其他组织机构”。[15 ] ( P94)

国际非政府组织从事着多种活动,例如,“在海难、疫病、战乱等紧急状况下进行人道主义救援;对特定问题进行研究并传播相关知识信息;从事运作性发展项目,向目标群体提供特定的产品与服务;对基层民众和特定群体、政府、政府间国际组织乃至整个国际社会进行倡议、游说;参与、协调和监督政府、政府间国际组织的决策与行为;针对国家政府、政府间国际组织、跨国公司等行为体进行抗议和斗争。”[14 ] ( P54 - 59) 同时,它们的活动范围不局限于经济、社会、文化等低政治领域,在政治、军事安全等高政治领域也积极进行活动,活动空间日益拓展。例如“1995 年荣获诺贝尔和平奖的普格瓦什关于科学和世界事务会议( Pug2wash Conferences on Science and World Affair s)曾于冷战期间在美苏之间起到桥梁的作用,1997年获诺贝尔和平奖的国际禁雷运动促成各国签署并批准《国际禁雷公约》。”[14 ] ( P241 - 256)庞大的数目和广泛的活动领域,使几乎所有国家都或多或少与国际非政府组织有着某种关系,或多或少受到它们的影响。仍以中国为例,国际非政府组织对中国的经济社会建设、对外关系都产生了不可忽视的影响。“20 多年来、特别是近10 年来,国际非政府组织已对中国产生了愈益深刻、广泛和持久的影响。国际非政府组织对中国社会领域的影响是最直接的。中国有关经济改革的科研、辩论和实验从初期就是同国际非政府组织的支持和参与联系在一起的。国际非政府组织通过涉入基层民主选举、法律援助以及人权事务进入中国政治领域”。[16 ] 在对外关系领域,国际非政府组织对中国的评价及与中国的合作,一直都影响着中国的国际形象,国务委员唐家璇指出,“中国应当重视非政府组织在国际事务中的作用,因势利导, 在非政府组织领域增强中国的声音”。[17 ]

二、跨国关系与民族国家体系的关系

跨国关系战略意义的第二点体现在跨国关系降,权力资源构成趋于多元化。军事力量仍是权力资源的重要组成部分,但地位下降,经济力量、知识技术,甚至是伦理价值成为至关重要的权力资源。这使得不具备军事力量的跨国公司、国际非政府组织掌握了权力资源,并能凭借这些资源对国家产生重大影响。因此, “冷战结束带来的不只是国家间力量的调整,还带了国家、市场、市民社会之间权力的重新分配。国家不只是在全球化的经济中失去自治权。它们正在与商业、国际组织和大量的市民群体,例如,非政府组织分享权力, 包括主权的政治、社会和安全等核心方面”。[ 4 ] ( P50)

跨国公司拥有着巨大的经济科技实力。根据《2004 年世界投资报告》的统计,跨国公司母公司至少有611 万家,其海外子公司超过90 万家,这些海外子公司约占世界GDP 的十分之一和世界出口的三分之一。[5 ] ( P8 - 9) 大型跨国公司富可敌国。跨国公司拥有全球研发投资的90 %、全球高技术的95 %。[6 ] ( P114)“世界经济在地域意义上是主权国家的总和,而在经济活动主体意义上则越来越成为大型跨国公司的总和。”[7 ] ( P41)当代各国都处在以经济和科技为基础的综合国力的激烈竞争中,跨国公司成为它们竞相追求的对象。跨国公司在进行生产经营活动的同时,还进行政治社会活动,来维护、扩展经济利益。它们与东道国政府直接讨价还价;组成利益集团对母国或东道国政府进行游说;在母国或东道国政府中寻求利益代言人;资助、扶持某些研究者、媒体,通过他们来推广自己的利益主张;参加公益活动,在民众心目中树立良好的企业形象、品牌形象;与政府间国际组织、国际非政府间组织、民间团体甚至是政府职能机构形成友好关系,用这种关系为自己服务;贿赂官员以便获得某种许可、特权;为母国进行情报侦察活动,与母国或东道国*政府力量勾结在一起从事针对东道国的阴谋活动。

跨国公司不仅影响了母国或东道国的经济发展,还影响它们的政治社会及对外关系发展。仅以作为东道国的中国为例,“中国GDP 每增长一个百分点,就有1913 %是由外国直接投资贡献的”,[8 ] ( P9)“跨国公司对中国政府的治理方式和治理原则产生重要影响”;[9 ] ( P15)“跨国公司促进了中国中产阶层的形成和发育”,[10 ] ( P172)“从1989 年美国国会中有关中国最惠国待遇问题年度表决到2001 年中国成功加入世贸,美国跨国公司的作用是不可或缺的。”[11 ] ( P45) 跨国公司努力影响国际制度的建设,例如, “在乌拉圭回合的谈判中,医药业和娱乐业的公司推动世界贸易组织的知识产权议程,而摩托罗拉努力把它自己的专利写入国际电信联盟的标准。”[2 ] ( P511)

根据《国际组织年鉴2004/ 2005》统计,目前国际非政府组织已达到20 851 个。[12 ] 国际非政府组织掌握了一定的经济资源。一些著名的国际非政府组织,例如绿色和平组织的年度预算已达到上亿美元。但同国家、跨国公司比,它们所掌握的经济资源是相当微小的,软权力资源才是它们最主要的权力资源,其所拥有的资金,也往往是凭借软权力资源而筹划到的。“从行为上看,软权力是一种吸引的权力。从权力来源看,软权力资源是能产生这种吸引的资产。”[3 ] ( P6) 笔者认为国际非政府组织赖以行使软权力的资源有:

(1) 伦理价值追求。“软权力用一种不同类型的货币(不是武力、金钱) 来引发合作——来自共同价值观和促进这些共同价值观的正当性和责任的吸引。”[ 3 ] ( P7) 国际非政府组织促进的是符合相当大范围的人们共同价值观的事业,不局限于单与民族国家体系长期共存的复杂关系上。除了被普遍强调的跨国关系侵蚀国家主权外,二者还具有如下关系。

首先,民族国家体系的存在是跨国关系存在的逻辑前提。

“从定义看,跨国关系不能发生在一个帝国内,帝国内所有的互动都是国内的。跨国行为者只能出现在这样的体系内,即有互相独立的多个政治权威中心。如果无最高政治权威,跨国现象的出现几乎是必然的。只有当国家完全的自给自足,或所有跨越国界的互动都由官方政府部门来执行,才不会有跨国行为者。”[18 ] ( P257 - 258) 有多个国家利益的存在、多个政府的控制,才有其他行为体的特殊利益和相对独立性;跨国关系才有了自身的意义。

民族国家体系在全球范围内的最终形成,与跨国关系进入国际关系研究者的视野,同时发生于20 世纪60 年代末70 年代初,决不仅仅是时间上的巧合。新兴民族国家为维护国家利益所采取的措施,使跨国公司依靠母国力量瓜分原殖民地、半殖民地和附属国的做法难以为继,迫使跨国公司重新界定自己的利益, 看待和母国的关系。“1973 年石油危机时,美国石油公司就参与了石油提价和对西方国家的禁运,美国埃克森公司在菲律宾的分公司因不敢违抗海湾国家的禁令而拒绝向驻扎在苏比克湾的美国海军出售石油。在美国,1973 年能源危机之后,公司利益和国家利益的密切结合就开始削弱。”[19 ] ( P275) 能源危机之所以能出现,条件之一就是阿拉伯产油国家可以通过行使主权将西方石油公司在当地的资产以不同形式国有化并将石油提价。民族国家体系与跨国公司的互动,使跨国公司的利益独特性、行为独立性在某种程度上得以增强,成为国际行为主体。其次,跨国关系在战后尤其是冷战后的大发展,建立于民族国家竞争重点转移和竞争趋同效应的基础之上。

民族国家间竞争重点的转移,即国际问题领域之间等级的变化,给跨国关系的发展提供了舞台。跨国关系虽然也存在于政治安全领域,但主要是在经济社会领域,跨国行为体拥有的主要是非军事的权力资源。在国际问题领域等级鲜明,军事安全问题压倒其他一切关注时,跨国关系的发展受到极大限制,相对于政府间关系的独立意义非常有限。随着国际形势的变化, “国家之间竞争性质发生了改变,宏观经济管理和工业政策,同传统意义上的外交政策相比是同等或更加重要的。”[20 ] ( P2) 高政治与低政治之分的模糊,促使了权力资源多元化,更多组织拥有权力资源,跨国关系因此得以发展。

无政府状态下的国家间竞争,促使各国去模仿成功者的行为模式。国际体系中公认的成功者,是实行市场经济和民主法治的发达资本主义国家。日本及新兴工业化国家和地区,都是通过或多或少模仿成功者的行为模式,在竞争中走上了成功道路。在这些国家和地区的崛起过程中,大部分是政府发挥主导作用,形成了与欧美资本主义国家有较大差异的政治经济体制。然而从其目前发展趋势来看,虽各有特点,但大的发展方向还是在向欧美体制靠近。进口替代战略的失败和前苏联东欧社会主义模式的解体,增强了市场经济、民主法治体制的吸引力。同其他政治经济体制相比,可以称之为市场经济、民主法治的体制都强调了政府权力的有限性,保护并倡导经济社会组织的自主性。这种政治经济体制在全球的拓展,使跨国关系的数量以及相对于政府间关系的独立性,都有了飞跃式的发展。东欧国家的转型使国际非政府组织在该地区获得了发展,例如,“冷战前大赦国际在东欧国家没有分会,冷战后则在这些国家相继设立了分会”。[21 ] ( P33)

再次,跨国关系与民族国家体系具有互补性,主体间共同利益的存在,使跨国关系的发展得到了民族国家及政府间国际组织的有力推动。国家政府不是全知全能的机构,因其自身机构特点,如官僚体系内在缺憾,在解决一些问题上先天乏力或效率低下。同时,国家主权受到疆界制约。政府间国际组织谋求提供国际公共产品,但公共产品存在着搭便车的问题,对各国来说意味着不同的成本和收益。各国都十分关心相对利益的分配,难于在解决问题的具体办法上达成一致,而且一旦遇到主权问题,更是极其谨慎,积极维护本国主权。依靠政府授权的政府间国际组织得到的授权有限,这使得政府间国际组织的活动范围、能力受到极大限制。

在满足人们利益诉求方面,若只有这两种主体,必然存在着巨大的供给空白。在现实中,大量的空白是由跨国公司、国际非政府组织等跨国行为体来填补的。跨国公司是对人们跨越国界追求经济利益的组织方式上的回应,国际非政府组织是人们对全球性问题在组织方式上的回应。它们虽然对国家主权造成了一定的冲击,但也更多的出现在政府不愿或不能作为的地方,承担着民族国家体系无法有效完成的利益诉求。

跨国公司、国际非政府组织带来资金、技术,能整合社会资源,有助于很多政府目标的实现。因此,政府采取措施推动它们的发展并为其活动提供保障。例如,“从1991 年到2003 年,世界范围内各国家有关FDI 法律和规定的1 641 项变化中有9319 %是朝向自由化的方向;在双边层次各国已经达成2 265 个双边投资条约和2 316 个双重税收条约。”[5 ] ( P7 - 8) 世界贸易组织的各项规则,为跨国公司进行无国界运作提供了多边层面的制度保证。很多国家为国际非政府组织提供支持,如允许其在领土上活动,提供资金和活动便利,或与之进行合作。政府间国际组织通过深化与非政府组织的关系,可以加强与草根阶层的联系,弥补自身的“民主赤字”,还可以利用国际非政府组织的专业知识和技能解决自身所关注的问题,因而也致力于推动国际非政府组织发展。例如,联合国给予国际非政府组织咨询地位、与国际非政府组织进行密切合作,极大地促进了国际非政府组织的发展。[ 14 ] ( P168 - 208)

第四点,跨国关系的发展受制于民族国家,与民族国家体系具有从属关系。

在全球化的过程中,国家作为利益承担主体的地位受到了冲击,但这种冲击只是对其地位垄断性的冲击,而非对主体地位根本的否定性冲击。国家对多种权力资源的掌握,对多元利益的追求和综合协调,对安全与秩序这种利益的提供,使得它的利益承担主体地位无法被其他主体所彻底取代,即便是这种地位的垄断性,也是相当长的历史时期内难以真正被威胁到的。因此,国家主权虽然受到较大冲击,但核心部分依然为国家所掌握,至少对多数大国来说是如此。面对全球化的冲击,国家展现出了自身的生存弹性:调整主权行使方式以适应时代要求,充分利用全球化的机遇来发展自己,增强公民对国家的认同和忠诚。

全球化的确使国界失去了一部分作用,但并没有使它彻底丧失作用。国家对境内的组织、个人行使着不容争议的属地管辖权。跨国公司、国际非政府组织等行为体开展活动的前提是进入民族国家,绝大多数时候需要获得政府的批准,开展的活动要遵守国家法规政策,这使国家能够对跨国关系施加影响,使其从属于自身目标追求。此外,现有的大部分跨国公司、国际非政府组织是从一国之内成长起来的,不断从母国汲取资源是其生存发展的基础。这些跨国行为体与母国有着密切的联系,母国对它的支持和保护至关重要,它们经常会自觉或不自觉、自愿或不自愿地成为母国的政策工具。所以,“超国家主体(即非国家行为体) 通常被约束和统治于各自不同的范围之内,致力于国家的安全保障、统一、独立、经济发展、维持体制及国家统治能力,为实现这些价值和利益做出自己的贡献。甚至有时我们还可以看到有些跨国公司、非政府组织、大众社会运动、社会舆论在发挥着只支持国家价值和利益的御用团体的作用。”[22 ] ( P219)

综上所述,作为民族国家体系的衍生物,跨国关系既有与之对立的一面,又有从属的一面,二者共存互补,是一种非零和博弈关系。只要国际情境不发生重大逆转,跨国关系与民族国家体系这种非零和博弈关系势必将长期存在。

三、跨国关系走进大战略

“国家大战略,就是国家政府的这样一种操作方式或操作规则:自觉地本着全局观念,开发、动员、协调、使用和指导国家所有的政治、军事、经济、技术、外交、思想文化和精神等各类资源,争取实现国家的根本目标。”[23 ] ( P36) 大战略有以下原则:“全局原则;目标与手段相适应原则;争取和持主动权的原则”。[24 ] ( P59 - 60) 笔者认为,根据国家大战略的基本原则,跨国关系应被整合到大战略中去。

全局原则是一切战略的共同要求。局部是全局的基础,了解局部并把握各个局部的关系,才能进而把握全局。划分局部有不同的标准。按照活动主体的性质,把国家对外关系划分为政府间关系与跨国关系,也是一种标准。这种方式凸显的是主体的不同性质,体现了人类追求利益时社会组织形式的多元化。这种划分局部的方式体现了国际关系在当代的重大变化,即跨国关系的蓬勃发展和重大意义,因此对那些渴望融入全球化、但头脑受现实主义制约的国家战略制定者尤为重要。对跨国关系进行了解,把握其与民族国家体系的关系,是全局性原则运用于实践中的必然要求。

目标与手段相适应原则是实现大战略的基础。“大战略可以明确界定为‘基于手段和大目标这两者之间经过深思熟虑的关系的全面行动规划’。”[23 ] ( P36) 跨国关系对国家的重大影响,与民族国家体系的互补、从属关系,使跨国关系可以对国家众多目标的实现发挥促进作用。因此,跨国关系具有重要的手段意义。如前所述,美国公司投资于中国而产生的跨国关系,对中国政府稳定中美关系的目标,曾产生重大的积极影响,而中国与国际非政府组织的各种合作,促进了国家社会发展目标的实现。跨国关系对民族国家体系的冲击和一系列消极影响,对民族国家政府实现自身目标产生不容忽视的影响,需要用特定手段予以应对,这涉及到实现目标的手段安排。例如,跨国恐怖主义对国家安全的影响,使各国联合反恐成为必需。跨国关系对国家积极或消极的作用,对国家实现目标的手段均产生巨大影响。落实目标与手段相适应的原则,不能不关注跨国关系。

争取和保持主动权的原则是实施大战略的关键。主动权是指国家行动的自由权,往往体现在选择的权力上。世界政治经济中的权力有两种,“一种是联系性权力,就是甲依靠权力使乙去做他本来不愿意做的事;另一种是结构性权力,是决定办事方法的权力,就是构造国与国之间、国家与人民之间关系或国家与公司企业之间关系框架的权力, 结构性权力越来越比联系性权力重要。”[25 ] ( P29) 结构性权力是一种改变对方行为的选择范围、成本和收益的力量。跨国公司、国际非政府组织这些行为体对民族国家的影响,往往是通过行使结构性权力发生的。一个国家对跨国关系的参与,改变着该国国家行为的选择范围及成本和收益,从而影响着国家采取行动的实际选择空间。忽视跨国关系对国家行为选择上的影响,不根据本国利益来引导跨国关系的发展,无疑是对保持和争取主动权这一重要原则的违背。大战略整合跨国关系的最好方式,是制定“跨国关系战略”。跨国关系战略是指国家政府根据跨国关系发展规律,开发、动员、协调、使用和指导本国在各个领域的跨国关系,使其服务于本国安全和发展的长期筹划。这个战略是大战略的从属战略,对国家大战略目标具有重大的手段意义。使跨国关系真正发挥实现国家大战略目标的工具性作用,必须有让跨国关系为我所用的自觉性。这要求政府不能把自己视为从事对外活动的惟一有重大意义的主体,也不能把外国政府和政府间国际组织视为惟一有重大意义的交往对象;要认识到本国的经济社会组织也是有重大意义的对外活动主体,外国的经济社会组织也是有重大意义的交往对象。这种自觉性意味着,国家政府要把各个问题领域的跨国关系视为一种资源,这种资源可以通过多种方式服务于国家利益,要培育这种资源,并努力使之与其他资源结合起来发挥服务于国家利益的最大效用。跨国关系战略意味实施以下措施:

(1) 加强对跨国关系现象的研究,这是实施跨国关系战略的前提。斯特兰奇曾指出“公司与公司、公司与国家这两种类型的讨价还价是与国家之间的讨价还价相互依赖的。关注共同构成跨国讨价还价的外交三个方面和彼此间的相互依赖,必将更灵活、更好地跟上全球结构变化。”[20 ] ( P14)国际非政府组织的兴起无疑使这幅外交图景变得更为复杂。跨国关系处于旺盛的生长过程中,变化迅速,发挥作用的渠道、主体是多元的。对学界和政策制定者来说,跨国关系都是一个亟待加强研究的对象。

(2) 合理界定国家政府的权能,这是实施跨国战略的基础。跨国关系这个概念的意义就在于跨国的人员、产品、资金和信息的流动不处于政府的直接支配之下,具有一定的独立性。它的发展首先意味着政府直接支配控制范围的缩小,但同时还要求政府权能的扩大和具体行使方式的转化。要求缩小国家政府直接支配控制范围仅仅是硬币的一面,硬币的另一面是要求政府提供更多的服务和帮助。例如,在全球化时代,国家利益的国际性延展非常明显,即“国家的利益边疆越过领土边疆”,[ 26 ] 这就要求政府承担更多的支持、保护本国的国外利益的作用,例如,中国企业就希望在走出国门时能得到政府外交部门更多的指导与帮助。在全球化的今天,政府承担的主要功能一样都没有少,事实上很可能是增多了,只不过在很多方面不能以直接命令、支配的方式来行使,要以法律、经济等间接方式来行使, 这是硬币的第三个面——它的侧面。

(3) 构建应对跨国关系的体制,这是实施跨国战略的关键。这个体制包含规范经济社会组织的法律、政策及国家政府与它们的交流机制。对跨国关系无论是“趋利”还是“避害”,都应融入到法治范围内。健全规范经济社会组织的法律,使其与时俱进,是构建应对跨国关系机制的第一步。这种法律既应有国家层次、地方层次的法律法规,也应包括国际层次的协定、公约。规范、鼓励或限制经济社会组织的政策,应透明公开,使人们可以围绕政策形成相对稳定的预期。其次,政府与国内外各类经济社会组织之间,要形成某些稳定的交流机制,并以其他灵活的交流方式为补充。这种交流机制并不是要囊括所有经济社会组织,但这一体制应具有开放性,不能只局限于某些经济社会组织。此外,国家政府应与某些国内外经济社会组织形成合作关系或建立合作机制,利用它们的资源更好地完成自己内外政策目标。

美国的21 世纪全球战略曾明确提出:“必须准备并愿意使用所有适当的国家力量手段,以影响其他国家和非国家角色的行为,发挥全球领导作用。”[27 ] (P92) 利用跨国关系为国家目标服务,早已是大多数国家的实际选择,问题更多的是如何更好地系统利用跨国关系为国家战略服务。跨国关系的发展是当代国际体系的根本特点之一,那些能够深刻认识这一现象,并据此制定明智战略、加以妥善落实的国家,无疑为自己在国际体系中的竞争、生存、发展添加了一份不可或缺的重要保证。
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