有限的《成果文件》 无限的联合国改革

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2005年09月16日 19:14 作者：高祖贵 来源：中国经营报
（作者为中国现代国际关系研究院博士）

　　今年是中国人民抗日战争和世界反法西斯战争胜利６０周年，也是联合国成立６０周年，自然更是国际社会反思历史、谋划未来的适逢之年。世界主要国家都在重新界定自己在国际社会的位置和影响力。联合国在经受了伊拉克战争和“石油换食品计划”丑闻带来的信誉受损之后，开始酝酿启动全面改革。由此，联合国今年成为世界主要国家发挥影响的重要舞台。

　　美国首先动手，布什政府绕过国会派遣鹰派代表博尔顿驻联合国，欲主导联合国改革和发展方向，至少要防止其严重违背美国利益。日本、德国、印度、巴西结成“四国联盟”，力争跃进联合国安理会常任理事国的“圈子”。韩国、意大利、巴基斯坦和墨西哥等国组成“咖啡俱乐部”（后更名为“团结谋共识运动”），坚决阻击与它们难分高低的“四国联盟”。团结自强的非盟也想抓住时机成为发展中国家在安理会的代表。

　　这场空前激烈的较量从一开始就注定将面临曲折。联合国自１９４５年成立以来，只在２０世纪６０年代实现过一次安理会成员扩大的改革，之后有关改革的争论一直是议多决少。从本质上看，联合国的结构既反映创建者的世界观，更浓缩了当时的国际格局。因此，只要国际格局没有发生根本变革，要实现联合国的全面改革就难上加难。冷战结束虽然标志着两极对峙的国际格局终结，却并未形成结构明显的新格局。然而，量变的累积终将导致质变。冷战后的国际格局经过１０余年的颠簸虽然尚未发生根本改变却也大不同于前。联合国经过６０年的渐变眼看已经逐步临近发生重大变化的转折点，它本身面对已经发生重大变化的国际形势需要做出重大的适应性调整。国际社会也需要改变联合国以使它更好地发挥更大的作用。联合国要求改革的内在动力和国际社会的要求汇成合力，共同推动着这场运动缓慢却不可逆转地向前进。

　　经过一番艰苦角力，各方终于在第６０届联大召开之前达成了一些共识。这些共识就集中体现于提交９月１４～１６日在纽约召开的联合国成立６０周年首脑会议审议通过的《成果文件》。这次有１６６位国家领导人出席的联合国历史上规模最大的首脑会议及其《成果文件》，总结了冷战后有关联合国改革的诸多争论，基本扭转了联合国地位下滑的消极局面，初步实现了联合国通过改革重振权威和信誉的目标，并在很大程度上指出了联合国的走向，标志着联合国改革和发展进入一个新的历史时期。

　　在这份《成果文件》中，各方已就国际社会面临的主要威胁和联合国的工作重点等重大问题表达了共同看法，并批准联合国成立建设和平委员会及其相关的组织委员会、建设和平多年常设基金等机构，帮助冲突后的国家顺利重建。各方一致主张创设人权理事会以取代人权委员会，成为联大下属的近似于经社理事会的重要机构之一。各方还赞同设立民主基金以促进世界民主发展，表示应继续推进安理会改革以增进其代表性、效率、透明度，主张设立一个独立的监督咨询委员会等，以进一步强化对联合国内部的管理监督和审计工作。这一系列新的机构和机制的设立，客观上为联合国增进治理全球事务的权威和效能提供了更多的资源。
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　　虽然事关全局的安理会改革等问题尚未取得突破，一些重要分歧没有得到解决，但国际社会基于改革必要性和紧迫性的共同认识，仍然表达了继续推动改革的强烈意愿和信心。更为重要的是，这次改革的突破已经再次充分体现了国际社会对于加强以联合国为核心的多边合作机制和集体安全体系的决心，重新确立了联合国作为“全球合作基石”和国际社会最重要的多边外交舞台的重要地位。相比之下，美国所代表的单边主义和霸权主义却显得日渐式微，博尔顿在提出７５０多处修改意见之后也被迫在发展等问题上做出一些妥协。

　　联合国６０年的历史表明改革是一项复杂的系统工程。首脑会议之后，联合国改革将进入更具实质性的操作阶段。各方需要以已经达成的共识为基础，进一步落实各项改革计划，包括具体确定建设和平委员会、人权理事会等新机构的产生方式、成员构成、对谁负责、运作方式等等。同时，各方还将围绕安理会改革、发展、裁军、“保护的责任”、恐怖主义的政治定义等分歧严重的问题展开深入讨论，以争取尽快取得进展。在此过程中，各种矛盾和利益冲突将再度凸显，甚至可能进一步激化。这再次表明，联合国的权威及其代表的多边主义能否真正落到实处，仍然需要各方继续做出巨大努力。