黄任望：“全球海洋治理”概念初探

影音王

　　（国家海洋局中国海监总队 北京 100860）

　　摘要：本文尝试对全球海洋治理进行定义，并对全球海洋治理的主体、客体和方法进行了初步探讨。文章认为全球海洋治理的定义元素，来自于全球化、全球治理、海洋治理、海洋综合管理等概念群。全球海洋治理的主体方面重点介绍了联合国“海洋与沿海区域网络”，认为将来国际非政府组织“NGO”会发挥更加重要的作用；客体方面列举了非传统海洋安全、海洋健康、海洋资源开发利用、海洋技术（海洋科学与技术、海洋管理经验与技术）国际转让、气候变化与海洋等问题。认为全球海洋治理的方法大约可以分为基本方法、专业方法和技术性方法三个层次。

　　关键词：全球化 海洋治理 问题

　　海洋约占地球表面积的2/3，与人类的安全与发展息息相关。2009年6月8日，联合国首个“世界海洋日”[1]的主题是“我们的海洋、我们的责任”。联合国秘书长在2012年《关于海洋和海洋法的报告》中指出，“无论我们是否临海而居，海洋都在我们生活中发挥关键作用。作为可持续发展的基本组成部分，海洋提供许多发展机会，例如实现粮食保障、便利贸易、创造就业、开辟旅游去处。海洋还通过制造氧气、调节气候、碳固存和营养循环，为支撑地球上的生命发挥着至关重要的作用。”[2]本文尝试对全球海洋治理进行定义，并对全球海洋治理的主体、客体和方法进行初步探讨，希望有抛砖引玉的作用。

　　一、“全球化”与“全球治理”

　　20世纪90年代以来，有关“全球化”（Globalization）、“全球治理”（Global Governance）的讨论，成为国内外国际关系学界探讨的主题之一。“全球关系”相对于“国际关系”具有明显的进步性。“国际关系”在关系属性上是时而处于安全困境的国家间关系；在问题取向上是个体主权，平等互利；在解决办法上是确定边界，分而治之；解决结果上是零和性，或关注相对收益的分配。“全球关系”在关系属性上则是具有共生性的非国家间关系；问题取向上则是整体性，需要系统思维；解决办法上是寻求整体方案，共同管理；解决结果上是正和性[3]。

　　但是，“全球化”概念本身也存在局限性。A·吉登斯认为，全球化是一种世界规模的社会关系的强化，距离很远的两个地方之间产生联系，一个地方发生的事情由另一个地方发生的事情所引发，反之亦然”[4]。吉登斯的观点具有代表性。这一“全球化”概念具有平面性和共时性。人们往往容易将“全球化”简单归结为平面上的时空压缩，而对“全球化”的复杂性程度没有充分认知；有的甚至还会乐观地认为“世界政治的时空压缩现象已经结构化”[5]。

　　事实上，“全球化”不仅是不同空间的事物（主体和事件）相遇，同时也有可能是处于不同“历史发展阶段”的事物在时间上的相遇。“全球化”本身存在很大的不确定性和复杂性，离结构化目标还有很远距离。因此，如果要表达空间、时间的双重相遇性，以及主体的多样性；“世界化”的概念或许要比“全球化”更加优越。“世界”一词出自佛教用语，其概念本身包含了时间和空间双重因素[6]。国内有学者针对“全球化”的词义局限，提出“充满复杂性的‘世界化’（Worldization）时代”的观点[7]。体认“世界化”定义内在的空间、时间双重相遇性，有利于强调这样一个事实：即使在海洋领域，世界上的发达国家、发展中国家和欠发达国家在海洋开发利用以及管理上处在不同的历史阶段上——有的已经开发利用过度，有的才刚刚开始，甚至还未起步；有的管理对象（问题和矛盾）开始隐没、转移，有的管理力度亟待加强。

　　全球治理委员会给出的全球治理（Global Governance）定义是，“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议。”对照中西方学者的主流观点，如英国的托尼·麦克格鲁[8]、美国的詹姆斯·罗西瑙[9]、国内的俞可平[10]、蔡拓[11]，等等；大家对于“全球治理”的定义有三方面的共识：一是治理主体的多元性，包括政府、企业、非政府组织、国际组织、国际间非政府组织、跨国企业、个人等；二是对象的统一性，需要应对共同的危机或追求共同的利益；三是行为的协调性，即需要通过协商和合作来解决问题。

　　学者认为，当前全球治理面临的一个根本性困境是“参与的赤字”和“责任的赤字”。前者是指现有的治理结构未能充分表达许多国家和非国家行为体的意见，许多行为体没有参与渠道或者不愿意参与；后者是指在不存在任何超国家的实体来调节全球公共物品的供给和使用，对于诸多紧迫问题大国放弃责任、小国免费搭便车，缺乏寻求持久性集体解决方案的意愿和行动。这一困境源自基于“方法论的个人主义”的“国家中心主义”理念[12]。

　　为了应对和解决全球治理面临的矛盾和问题，美国学者安德鲁·库珀建议重新建构全球治理，提出通过界定义务获得权力、将非国家行为体引入治理当中、重新分配责任、推动非选举民主、建立权力的多元性、扩展责任机构、突出义务宪章、重构企业和公民社会八项革新举措[13]。英国学者戴维·郝尔德建议实现政策转向，以替代华盛顿共识及其安全战略。国内学者提出了全球深度治理、全球法治、全球行政、世界政府、全球公民社会等理论[14]。这些一般性的全球化和全球治理理论，对于分析全球海洋治理问题以及优化全球海洋治理具有重要参考和现实指导意义。

　　二、全球海洋治理概念初探

　　海洋与“全球化”具有特殊渊源。海洋可以视为“全球化”的初始物质条件和重要载体。在古代，因为工具和技术的原因，陆地上的时间和空间难以压缩，人类分别生活在不同的、相互隔绝的世界里。真正的全球化从大航海时代开始[15]。人类现代早期直到当今社会，国家、组织、个体之间大规模的物质、能量和信息交换，很大一部分是通过海上通道进行的。海上通道是“全球化”的大动脉。海上通道也可以看作是“全球化”历史的基因图谱；因为一条特定通道的建立、发展和演变情况及其物质、能量和信息的载荷量，往往能够精确指示特定国际关系、乃至某类全球关系的性状。

　　海洋也是“全球化”的物质镜像。挪威社会人类学教授托马斯·许兰德·埃里克森总结的“全球化”维度：抽离、加速、标准化、互联性、移动、混合、脆弱性、再嵌入[16]。其中大部分可以直接拿来描述海洋的基本属性及其运动规律。从系统科学的角度来看，全球海洋系统的物质、能量和信息运动交换模型及其客观规律，具有特殊的研究和应用价值，甚至可以用来解释人类的一部分“全球化”现象及其基本原理。通过建立、完善全球海洋治理系统，人们可以进一步充实、完善“全球治理”体系；甚至为全球治理系统本身探索、提供先进的思想和方法。

　　（一）海洋治理

　　海洋治理（Ocean Governance）和海洋管理（Ocean Management）具有明显区别。美国学者比莲娜·西西恩—赛恩（Biliana·Cicin-Sain）和罗伯特·克内希特（Robert·W·Knecht）认为，“海洋治理用来表示那些用于管理海洋区域内公共和私人的行为，以及管理资源和活动的各种制度的结构和构成。海洋管理则是指为了达到人们所希望的某一目标而对某一特定资源或者某一特定海域进行管理的过程”[17]。治理（Governance）和管理（Management）的不同体现在范畴和内容上，前者更加宏观、宽泛，内容更加丰富、多元。国内学者认为，公共管理（亦即公共治理）理论引进以及相应的改革运动出现后，海洋管理（Ocean Management）朝着海洋治理（Ocean Governance）的方向转变，具体特征体现为：治理主体的多元化、治理客体的扩展、管理过程具有互动性、方式和手段多样化，等等[18]。

　　（二）海洋综合管理

　　与海洋治理（Ocean Governance）概念密切相关的一个概念是海洋综合管理（ICOM），英文全称是“Integrated Coastal and Ocean Management”（综合性海岸带和海洋管理）。海洋综合管理（ICOM）的主要目标是有利于沿岸和海洋及其生物资源的可持续开发和利用。海洋综合管理是一个动态的、跨学科的、重复的参与过程，旨在促进沿岸和海洋的环境、经济、文化和娱乐长期发展目标平衡协调的可持续管理。海洋综合管理采取一定范围沿岸和海洋区域内人类活动规划和管理的综合方法，考虑生态、社会、文化和经济相关特性及其之间的相互作用。从理想情况考虑，海洋综合管理项目应在一定地理范围内密切结合的连贯管理体制内运作。海洋综合管理的基本原则包括：沿岸和海洋可持续发展原则，环境和发展原则，沿岸和海洋的特殊性、公共性及其资源利用原则[19]。

　　相关的国际框架和准则包括：1992年联合国《21世纪议程》第17章；1993年联合国经济合作和发展组织（OECD）“海岸带管理”综合政策；1993年世界银行“海岸带综合管理准则”；1993年世界保护联盟（IUCN）“沿岸地区跨部门综合规划”沿岸地区开发准则和原则；1995年联合国环境规划署（UNEP）“沿岸地区和海域综合管理准则”特别关于地中海海盆；1996年UNEP大加勒比海域沿岸地区和海域综合规划和管理准则；1998年联合国粮农组织（FAO）沿海综合管理、水产养殖、林业和渔业；1999年UNEP沿岸地区和河谷盆地综合管理概念框架和规划准则；1999年欧共体（EC）“迈向欧洲海岸带综合管理的战略”总体原则和政策选择；1999年欧洲理事会欧洲海岸带行为准则；2000年《生物多样性公约》（CBD）当中为了实施《公约》有关海洋和沿岸地区综合管理及其贯彻执行的现有手段的评述；2004年（CBD）为了实施《公约》确立的海洋和沿岸地区综合管理方法[20]。这一国际框架具有开放性，处于发展过程中。

　　1992年联合国环境与发展大会和2002年世界可持续发展首脑会议特别强调海洋综合管理的重要性。世界可持续发展首脑会议2002年《约翰内斯堡实施计划》要求世界各国“到2010年采用基于生态系统的管理方法”和“在国家层面推进海洋综合管理，鼓励并帮助各国制订海洋政策和建立海洋综合管理机制”。基于生态系统的管理方法（EBM）成为海洋综合管理（ICOM）的发展方向。国际实践中的成功范例有：加拿大“东斯科舍陆架综合管理计划”；智利“全国海岸边缘政策”；中国“厦门海岸带综合管理项目”；法国“托泻湖综合管理项目GITHAU”；丹麦、德国、荷兰“瓦登海三方合作项目”；德国“奥得河河口区海岸带综合管理研究项目”；坦桑尼亚“海洋和沿海环境管理项目（MACEMP）”；泰国“沿岸生境和资源管理（CHARM）项目”；等等[21]。目前，还有新增案例不断出现。

　　根据估计，自20世纪60年代，全世界140多个沿海国家开展了近700项沿岸和海洋综合管理（ICOM）计划，但是这些计划至今可能只有半数得到彻底的执行[22]。究其原因，在后现代、后工业时期，发达国家普遍采用金融、品牌、知识产权和管理等经济战略控制手段，来获取全球资本利润；这些国家沿海地区大量的高能耗、高污染制造业迁移到发展中国家和欠发达国家，其自身境内的海洋环境和生态压力骤减；发达国家的海洋综合管理实践难以再有原先、最初的动力。而发展中国家、欠发达国家为了生存，必须承接发达国家的产业、产能转移，处在开发与保护的两难境地。因此，海洋综合管理（ICOM）计划在发达国家变得后续动力不足；而在发展中国家和欠发达国家面临战略阻力，少数的成功案例变成暂时的样板，但难以全面铺开。此外，海洋科学技术、海洋管理经验与技术从“北”到“南”的国际流动不畅也是导致这个局面产生的原因之一。针对这一现象产生的客观条件和深层原因的相关专业分析并不足够（比如政治学、经济学、法学、社会学、人文等学科的专业性分析），并没有切实、有效的应对方案。

　　（三）全球海洋治理

　　由于海洋本身的流动性和国际性，全球海洋治理的实践要早于一般性的、理论意义上的全球治理。可以认为，全球化伊始，全球海洋治理便几乎同时出现。美国学者劳伦斯·朱达认为，人类社会的海洋治理具有悠久的历史；雨果·格劳修斯1609年发表的《海洋自由论》（“The Freedom of the Seas”）是此后三个世纪海洋法的基础，并特别强调1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）对于海洋治理的规制意义[23]。这种广义的海洋治理（Ocean Governance）概念及其使用在西方学界具有普遍性，海洋治理被认为在实践层面上有地方、国家、地区和国际四个层次，海洋治理的国际性和全球性甚至隐含其中。但是，笔者认为即使是广义的海洋治理（Ocean Governance）和国际海洋治理（International Ocean Governance）概念，也不应用来指代全球海洋治理（Global Ocean Governance）；因为这样做的后果之一是使海洋治理定义及其理论系统本身产生封闭性，甚至可能与一般性的全球化、全球治理理论脱节，失去“元理论”的观照和指导。

　　事实上，也有人从更广阔的全球化、全球治理理论视角检视海洋问题，明确使用全球海洋治理（Global Ocean Governance）概念。如美国学者罗伯特·弗雷德海姆（Robert·Friedheim），他把美苏冷战结束作为全球化起点，并在20世纪后十年和21世纪的前三分之一时间跨度内设计海洋政策的未来[24]；这一观点具有标准的国际政治学意义。本文也主张从国际政治理论框架分析全球海洋治理问题。笔者认为：全球海洋治理（Global Ocean Governance）的定义元素，来自于全球化（Globalization）、全球治理（Global Governance）、海洋治理（Ocean Governance）、海洋综合管理（ICOM）等概念群。全球海洋治理（Global Ocean Governance）离不开“全球化”这一特殊历史背景；全球海洋治理是全球治理的一个重要类别；全球海洋治理是全球化了的海洋治理。基于生态系统管理方法（EBM）的海洋综合管理（ICOM）则是当前全球海洋治理的具体技术方法和主要目标之一。

　　因此，可以将“全球海洋治理”（Global Ocean Governance）定义为：在全球化背景下，各国政府、国际组织、非政府组织（国际间非政府组织）、企业（跨国企业）、个人等主体；为了在海洋领域应对共同的危机或追求共同的利益；通过协商和合作，来共同解决在利用海洋空间的活动和对海洋资源的开发利用活动中出现的各种问题；主要方式和方法是制定和实施全球性或跨国性的法律、规范、原则、战略、规划、计划和政策等，并采取相应的具体措施。全球海洋治理的核心目标是建立和维护主体（国家、组织和个人）之间在海洋领域（海洋活动和相关事务）中的平等互利、友好合作关系；建立与维护人类与海洋之间的和谐关系，保护和促进海洋健康、实现海洋资源的可持续开发利用。

　　三、全球海洋治理的主体

　　全球海洋治理（Global Ocean Governance）的主体主要有各国政府、企业、非政府组织、国际组织、国际间非政府组织、跨国企业、个人等。上述各类主体根据自身的角色、地位对于全球海洋治理发挥不同的作用。目前，在全球海洋治理活动中起主导作用的是各国政府和国际组织（具体就是联合国组织）；国际非政府组织（NGO）、跨国企业的地位和作用有所上升。联合国组织当中值得关注的是“海洋与沿海区域网络”（UN-Oceans）。

　　（一）联合国“海洋与沿海区域网络”（UN-Oceans）

　　1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》，该议程是全球的21世纪可持续发展行动计划。《21世纪议程》第17章专门论述了海洋、海洋保护和海洋资源的合理利用与开发问题。1993年，联合国系统内各涉海机构经协商同意后，在联合国协调行政管理委员会下面设立了负责协调统一工作的海洋与沿海事务分委员会。2003年9月，联合国计划高级委员会批准在“海洋与沿海事务分委员会”的基础上设立“海洋与沿海区域网络”（UN-Oceans），工作范围涉及一系列广泛的海洋问题，参与单位包括联合国系统内的各相关计划、实体、专门机构以及各有关国际公约秘书处。

　　UN-Oceans的职能主要包括：加强对联合国系统内涉海工作的合作与协调；审议联合国系统内为执行《联合国海洋法公约》、《21世纪议程》和《约翰内斯堡执行计划》而实施的计划和开展的有关工作；研究新出现的问题，确定应采取的联合行动，以及为解决这些问题而设立特别工作组；促进全球的海洋综合管理；酌情帮助联合国秘书长在其海洋年度报告中增加相关内容；促进联合国系统和联合国海洋事务协调网络成员单位，根据联合国大会规定的职权范围、《千年发展目标》确定的优先领域和《约翰内斯堡执行计划》协调各项涉海工作。

　　UN-Oceans的主要构成单位包括：联合国秘书处各个部门当中的海洋事务与海洋法司、经济和社会事务部；联合国计划与基金当中的联合国开发计划署、联合国环境规划署；联合国专门机构当中的国际劳工组织、粮农组织、教科文组织政府间海洋学委员会、世界银行、国际海事组织、世界气象组织、工业发展组织、世界旅游组织；其他的相关组织有国际原子能机构，相关公约（联合国公约和非联合国的公约）秘书处如国际海底管理局、《生物多样性公约》。其他可以加入的机构有：世界贸易组织、世界卫生组织、联合国人居署、《气候变化公约》、《拉姆萨尔公约》、贸易发展会议、联合国大学、经贸合作组织和国际航道测量组织等。UN-Oceans认为，应当鼓励有关非政府国际组织和国际上的其他利益攸关方参与特别工作组。上述机构正在开展或者已经完成的工作有：联合国海洋图集，《保护海洋环境免受陆源污染的全球行动计划》，“评价的评价[25]”，国际珊瑚礁行动计划，海洋环境保护科学问题联合专家组，全球海洋观测系统，全球气候观测系统，等等。

　　（二）关于“NGO”

　　可以预见，除了各国政府、联合国组织等官方组织外；随着全球公民社会的兴起，国际非政府组织将对全球海洋治理发挥越来越大的作用。比如，国际绿色和平组织的反对日本捕鲸运动，美国野生救援协会（WildAid）发起的禁食鱼翅运动等等。1972年，伊丽莎白？曼-博尔基斯（Elisabeth Mann Borgese）教授倡导、创办了国际海洋学院（IOI）。这些组织和运动对于全球海洋治理具有一定推动作用。全球公民社会代表着一种非政府的组织、网络、运动和制度体系，它以超越国家领土局限的全球意识为价值取向，在战争与和平、环境、人权和妇女运动等议题领域以及抗议和治理全球不公正的领域展开活动。比如，倡导新观念，教育民众，培育公共舆论；从事信息咨询活动，宣传自己的观点和政策主张；游说各国政府和国际组织，促进国际性立场、公约和达成并对政府和国际组织的行为进行监督；举办国际性论坛和平行峰会，为国际事务确定议事日程；参与国际发展援助项目及国际协调和救助活动；等等[26]。

　　学者研究发现，当前的国际非政府组织已经具备两项重要能力：一是基于现代交通和通讯技术尤其是因特网技术的强大动员和组织能力；二是基于高度专业的技术、法律和外交资源的强大政策影响能力[27]。可以预见，在今后的全球海洋治理当中，“NGO”将会发挥更加重要、突出的作用，应当引起足够重视。