欧盟能源与气候政策的战略调整 作者：刘明礼

嘎嘣脆

欧盟能源与气候政策的战略调整

发布时间：2010-04-21  作者：刘明礼  来源：《国际资料信息》2009年第10期


　　近年来，能源与气候问题在欧洲十分受关注，几乎是每次欧盟首脑峰会都要讨论的重点议题，欧盟也加紧了相关政策调整。但欧盟政策调整的目的不仅限于解决能源与气候问题，还有着经济、政治、外交等多重战略考虑。



一、欧盟能源与气候政策的战略调整



　　欧盟认为，能源与气候问题是其当前面临的两大挑战。鉴于能源消耗与气候变化之间的密切关系，欧盟近年来将两者统筹考虑，政策上也有明显调整，主要表现在以下几个方面。

　　（一）建立欧盟内部统一能源大市场。欧盟是世界上经济一体化程度最高的国家集团，建立内部统一大市场一直是欧洲一体化的一个重要目标。时至今日，欧盟在农业、制造业等多个领域实现了商品的自由流动，但在能源领域的进展却相对缓慢。自20世纪80年代起，欧盟委员会就着手推动内部能源市场的一体化进程，试图通过建立横跨欧洲的能源网络，促进成员国降低现有的能源壁垒，将能源工业尤其是电力和天然气工业引入竞争，推动能源系统高效运转。[1] 此后，欧盟颁布多项措施推动建立共同能源大市场，虽有所进展，但真正统一的能源大市场仍未建成，各成员国能源市场之间缺乏竞争，不同国家的消费者为能源支付的价格差别很大。

　　欧盟能源市场未能实现自由化的主要原因有三：1、鉴于能源的重要性，成员国不愿执行欧盟有关能源市场自由化的规定，而是致力于建设本国强大的能源企业，法国、德国、意大利、西班牙等国的能源市场都为本国大型企业所垄断；2、跨国连接设施不足，难以通过在欧盟范围内传送电力和天然气使各国市场价格趋同，而大型能源公司担心导致竞争，不愿建设连接设施；3、欧盟介入能源领域的权力有限，能源政策主导权仍然掌握在成员国政府手中。

　　随着能源价格持续上涨，欧盟委员会近年来加大了推动建立内部能源大市场的力度，重点目标是打破成员国大型能源企业对本国市场的垄断,希望借此促进成员国市场间的竞争，缓解能源价格上涨带来的冲击。成员国也表现出比以往更积极的合作意愿。2007年1月，欧盟委员会建议对能源巨头实施彻底的“所有权拆分”，即按照生产、输送等环节拆分成多家相互独立的公司。尽管法国等多个国家对这一提案存有异议，但在当年3月的欧盟首脑会议上，成员国还是同意实施“有效拆分”方案，即维持所有关系，实现经营独立。这虽然与欧盟建立统一能源大市场的目标尚有一段距离，但已是一个相当大的进步。

　　（二）推动创新，提高能源使用效率，增加使用可再生能源。20世纪70年代的石油危机给当时的欧共体造成了严重冲击，欧共体痛定思痛，决定把提高能效和寻找替代资源纳入其能源安全战略。90年代后，欧盟又进一步把解决能源安全与环境保护结合起来，在提高能效的同时，把开发风力、水力、太阳能等清洁的可再生能源作为战略目标。[2] 在过去30年，欧盟在提高能源使用效率方面取得明显进展，但认为未来还有继续提高能效的空间。欧盟2005年发表的能源绿皮书指出，欧盟所消耗的能源每年还可以节省20%，约合600亿欧元资金，并累计创造100万个就业机会。[3] 在可再生能源方面，欧盟可再生能源占其能源消耗的比例已达到6.5%，相关市场的年营业额达150亿欧元，是世界市场的一半，从业人数30万。在使用可再生能源方面，欧盟在全球范围内有明显优势。但欧盟认为，要抑制气候变化和减少对进口石化燃料的依赖,还需进一步开发可再生能源的潜力。[4]

　　为提高能源使用效率，增加使用可再生能源，欧盟致力于开放新能源技术市场，促进竞争，消除新高效能源技术面临的障碍；努力提高运输领域的能源效率，特别是提高欧洲主要城市的公共交通效率；利用金融手段促进商业银行投资于能源增效计划及能源服务公司；引导消费者和制造商注重产品能耗指标，为电器制定最低能耗标准。[5]

　　（三）打造共同的对外能源政策。欧盟认为，面对能源挑战，欧盟在与世界能源伙伴打交道时需要一致的、共同的对外能源政策，在成员国和欧盟层面“用同一个声音说话”，以显示欧盟成员国应对共同挑战的决心。[6] 欧盟的共同对外能源政策包括以下几方面内容：1、保障能源供给的安全和多样化。欧盟的外部能源供应过于集中，未来建设新的能源设施和更新来自里海、北非和中东的天然气管道时，要考虑能源来源的分散化。同时，要具备对外部能源危机做出有效反应的能力。2、强化与能源生产国、输送国和其他能源伙伴的关系。加强与能源供应国尤其是俄罗斯的合作，保障欧盟的能源供应安全，同时把能源列为与中、美、印等其他主要能源消费国政治对话的主要议题。欧盟还试图通过签订新条约或双边协议，与周边国家共同创立一个“泛欧洲能源共同体”,形成共同的能源贸易、运输和环境规则，创造一个可预期的、透明的市场，以促进投资和经济增长，保证能源供应安全。3、将能源纳入对外关系领域。欧盟认为，美国、加拿大、中国、日本和印度目前均面临相似的能源和环境挑战，欧盟在处理与这些国家关系时，应更多考虑气候变化、能源效率、使用可再生能源等议题，鼓励这些国家更合理地使用能源，减少温室气体排放，这对于欧盟缓解自身的能源和气候困境也有帮助。[7] 对于能源出口国，欧盟则积极与其保持良好的政治关系，以保障稳定的能源供应。

　　（四）在国际舞台上积极开展“气候外交”。欧洲作为发达地区，一直非常关注环境与气候问题，自1991年就《联合国应对气候变化框架公约》展开谈判开始，欧盟就一直试图扮演解决全球气候问题的领导者角色。欧盟在《京都议定书》中承诺,2012年前将把温室气体排放量在1990年的基础上减少8%，这也是主要工业国家中承诺减排最高的。[8] 但2007年，欧盟对其气候问题的策略作出明显调整，一改以往推动国际社会、主要是发达国家共同承诺减排的做法，转而采取单方面行动。在2007年3月的欧盟峰会上，各国一致同意在2020年前单方面将温室气体排放量在1990年的基础上减少20%，如果其他国家愿意共同采取行动，欧盟愿意减排30%。

　　欧盟在气候问题上采取“单边行动”并非是想单枪匹马解决气候问题，而是试图通过“以身作则”，向其他国家施加压力，其中包括发展中国家，以强化自身的领导者地位，最终目标还是推动国际社会共同采取行动。为此，欧盟积极开展“气候外交”，近年来凡有欧盟领导人参加的国际会议，气候变化几乎都是议题之一。



二、政策调整的战略考虑



　　近年来，欧盟处于多重困境之中。经济发展缓慢，一体化进程受阻，内部凝聚力下滑，国际形象受损。如何摆脱当前所处困境，已成为欧盟面临的迫切任务。欧盟大力调整能源与气候政策，正有为自身摆脱困境的战略考虑。

　　（一）经济考虑。近年来，欧盟在全球化竞争中呈现竞争力持续下滑的局面。统计资料显示，2001—2007年，欧盟平均GDP实际增长率不足2%，[9] 不仅与美国的竞争力差距不断拉大，还深受中国、印度等新兴国家迅速发展带来的冲击。竞争力下滑引发的劳动力失业、族群矛盾、罢工游*等一系列社会难题，也是2005年《欧盟宪法条约》遭否决的重要原因。在此情况下，欧盟为保护内部就业机会，加强了保护主义倾向，又遭到了国际社会的广泛批评。竞争力下滑成为欧盟面临的种种困境中的最根本问题。

　　欧盟要扭转在全球化竞争中所处的不利局面，需要解决两个问题：一是进行福利改革，二是推动创新，扶植新兴产业的发展。就第一个问题而言，由于福利改革直接触及民众的既得利益，改革问题极为棘手，阻力巨大。在欧洲的选举政治体制下，领导人不得不顾及选民的意愿，不敢过于得罪选民。希拉克、施罗德等欧洲领导人都因此在改革问题上谨小慎微，未能取得实质性进展。萨科齐竞选期间虽然高喊改革口号，但上任后在改革上的进展也不尽人意。近年来欧洲屡次出现反对福利体制改革的大罢工表明，欧洲的改革进程还有很长一段路要走。在此情况下，欧盟不得不把目标转向通过推动科技创新、扶植高科技产业的迅速发展来带动经济。但在高新技术领域，欧盟总体上与美国的差距在拉大，优势领域并不多，而在可再生能源技术和设备方面，欧盟在全球范围内有明显优势，目前所占世界能源环保技术设备市场的份额已经超过40%，拥有领导迅速发展的低碳市场的潜力。1 欧盟对此当然要善加利用。但要利用该领域的技术优势来带动经济增长，还必须首先为自己的技术找到市场。因此，开拓可再生能源市场成为欧盟必须要实现的目标。在世界范围内大力推动其他国家减排，无疑将有助于创造大量对环保技术和设备的需求，创造欧盟所需要的市场，推动欧盟相关产业的发展，从而将欧盟的技术优势转化为竞争力。对于利用该领域的优势来带动经济增长，欧盟也并不讳言。欧盟各成员国在2007年3月峰会的总结文件中明确指出，环保技术有助于欧盟实施“里斯本战略”，推动经济增长和增加就业机会。2

　　（二）政治考虑。欧洲一体化进程始于二战后，当时主要动力是实现法德和解，消除内部战争威胁。之后，在不同时期，一体化进程都有不同的推动力，如冷战期间联合应对苏联的威胁，20世纪90年代后应对东欧剧变等。但目前，欧洲经过60多年的发展，已经基本消除了内部发生战争的可能性。随着苏联的解体，传统外部安全威胁也基本消失。欧盟还通过扩大战略，成功推动周边国家改革，实现了周边稳定。欧盟的内部经济与货币一体化程度也相当高。过去推动一体化进程的因素都已消失或者弱化，一体化进程面临动力不足的局面。尤其是在2004年和2007年两次扩大后，欧盟成员国从15国增加到27国。扩大给欧盟带来了一系列难题，内部凝聚力下滑，“欧洲认同感”下降，民众对一体化进程关注降低，一体化进程也屡遭挫折。2005年夏天，法国、荷兰两个欧盟创始国全民公决否决了《欧盟宪法条约》。2007年欧盟各国签署《里斯本条约》欲取而代之，但在2008年6月爱尔兰举行的公投中，该条约不幸又遭否决。

　　《欧盟宪法条约》、《里斯本条约》相继在公投中被否决，显示民众对一体化进程并不热心。欧洲政治精英要推动一体化，必须赢得民众的支持，而当前民众对环境和气候问题十分关注，并希望欧盟在这方面能够发挥作用。2007年3月欧盟委员会公布的一份民意调查结果显示，接近90%的欧盟民众对全球气候变暖会带来的后果感到担忧；62%的欧盟居民认为，解决气候变化的最好办法是在欧盟层面采取行动，这比支持成员国单独采取行动的人数高出一倍。[10] 欧盟在这方面有所行动，是赢得民众支持、进而推动一体化进程的大好机会。欧盟委员会负责能源事务的委员安德里斯·皮耶巴尔格斯就曾表示，“气候变化正在发生，民众在这方面对欧盟领导人充满期待，欧盟必须利用这种政治动力”。[11]英国外交大臣米利班德也认为，20世纪欧洲一体化的动力在当今已不复存在，而气候变化作为欧盟当前面临的共同挑战，将会成为一体化的“新动力”。3

　　（三）外交考虑。目前，欧盟能源供应不仅对外依赖严重，而且能源来源地大多面临地缘政治风险或其他难题，使欧盟在处理对外关系时受到很大牵制，这在欧盟与俄罗斯、中东、非洲等国家和地区的关系上表现得十分明显。

　　欧俄关系近年来发展颇为不顺，欧盟对如何同俄罗斯打交道感到十分头疼。一方面，欧盟对俄近年来的发展背离了西方所期望的“民主化”道路感到失望，在中欧导弹基地、科索沃地位等问题上双方也是摩擦不断；另一方面，欧盟在能源供应方面又严重依赖俄罗斯，欧盟24%的天然气和27%的石油消耗来自俄罗斯，4 2006年初俄罗斯中断向乌克兰供气后，欧盟十分担心俄将能源作为实现其对外政策目标的工具。欧盟的对俄政策也因此具有“双重特性”，既要保持实用主义的经济利益关系，又要俄接受欧洲的价值观，有明显的政治局限。5

　　中东属于欧盟的“大周边”范畴，维持中东地区的和平与稳定，创造一个良好的周边安全环境，一直是欧盟对中东政策的首要目标。为此，欧盟一直积极介入巴以和平谈判，是巴勒斯坦最大的经济援助提供方，也一直走在与伊朗核谈判的最前线。但欧盟1/5的石油消费从中东进口，对中东能源的依赖减少了欧盟处理中东问题时的砝码。欧盟对中东能源依赖大于美国，[12] 也是欧美在中东政策上协调不利的原因之一。而要实现中东的稳定，没有美国的支持是难以想象的。比如在伊朗核问题上，1979年伊斯兰革命后，美国开始对伊朗实施禁运，与伊朗基本没有贸易往来，主张对伊朗强硬施压，甚至以军事行动相威胁。而对欧盟来讲，伊朗是重要的能源来源地，欧盟3.7%的能源进口来自伊朗，希腊、意大利、荷兰、西班牙等国都是伊朗的能源客户。不论是对伊朗实施经济制裁还是军事打击，都将直接威胁到欧盟的能源利益，这也是欧盟主张以外交手段解决伊核问题的一个重要考虑。近年来，欧盟虽然积极与伊朗进行谈判，但由于对自己在中东能源利益上多有顾忌，再加上与美国政策有分歧，收效甚微。

　　非洲是欧盟传统的能源和资源供应地，提供了欧盟10%的天然气和12%的石油消费，同时也是欧盟非法移民和恐怖活动的主要来源地，在欧盟对外战略中占据着极为重要的地位。为实现该地区稳定，控制非法移民和恐怖活动，稳定能源供应，欧盟在对非洲国家提供经济援助和贸易优惠的同时，要求这些国家实行“良政”。近年来，中、印等新兴大国都加强了与非洲国家的关系，对欧盟的对非政策形成了挑战。新兴国家与非洲打交道时视其为平等的伙伴，积极参与非洲的基础设施建设，提供大量援助和减免债务承诺，而且不附加政治条件，受到非洲国家的欢迎。[13] 这与欧盟僵化的政策形成鲜明对比，欧盟对非洲的影响力正在降低，“输掉了与中国在非洲的竞争”。[14]

　　从以上可以看出，在能源上对俄罗斯、中东、非洲等地依赖严重，让欧盟在处理与这些国家关系时背上沉重负担。调整自身能源政策，降低对传统能源的外部依赖，对于扭转欧盟在对外关系中所处的被动局面十分重要。



三、政策实施前景



　　目前看，欧盟的能源与气候政策调整颇有成效，使其基本掌控了关于气候变化议题的话语权，增强了自身的“软实力”，提升了其国际地位，也有利于欧盟未来长期的经济发展。但要实现上述战略目标，欧盟还面临诸多难题。

　　（一）承诺的目标能否兑现。为领导世界增加使用可再生能源，减少温室气体排放，欧盟制定了2020年前温室气体排放量在1990年基础上减少20%，可再生能源占能源消耗比例达到20%的雄心勃勃的目标。但就目前情况看，可再生能源价格毕竟要比传统能源高很多，不论是增加使用可再生能源还是强制性减排，都会使经济增长背上沉重负担，尤其在2008年9月金融危机爆发后，欧盟经济步入衰退，坚持实现减排目标要付出的经济代价将非常大。

　　在温室气体减排方面，欧盟成员国在《京都议定书》中承诺2012年前将温室气体排放量在1990年基础上减少8%，就目前情况而言，绝大多数成员国都难以实现这一目标，要在2020年之前减少20%就更加困难。[15] 在可再生能源使用方面，欧盟成员国之间差别也很大，德国和北欧国家遥遥领先，奥地利和西班牙等国则远远落后于欧盟平均水平，难以实现可再生能源使用占20%的目标，很可能会反对强制性约束。[16]

　　此外，用于能源研究的经费也是一个问题。目前，欧盟用于能源研究的公共预算仅为21亿欧元，落后于日本的30亿欧元和美国的25亿欧元，而且预算的分配过度偏向核能。如果这一预算保持不变，欧盟将很难实现2020年可再生能源使用占20%的目标。[17]

　　（二）成员国在能源问题上的分歧能否化解。在建设内部能源大市场方面，欧盟依然面临较大阻力。许多欧洲的大能源公司，如英国的BP、荷兰的壳牌等，为了维护自身利益，将会极力阻挠欧盟委员会能源市场“自由化”的建议。在表面上团结的背后，各国都在计划谋取自己的利益。[18]

　　在对外共同能源政策方面，成员国制定能源政策时，仍然致力于追求本国利益，而不是从欧盟的总体利益出发。比如在对俄能源政策方面，如果欧盟能够团结一致，将会有利于同俄在能源问题上讨价还价，但成员国实际上却是各行其是，俄也借此对欧洲“分而治之”。这不仅使欧洲在与俄进行能源谈判时处于不利地位，而且引发了欧盟内部矛盾。德国在前总理施罗德执政期间与俄罗斯签订跨波罗的海天然气管道项目协议，计划将俄天然气不经过中东欧国家直接输往德国。这一项目削弱了波兰作为天然气管道过境国的地位，引发了波兰的强烈不满，认为德国这一举动与欧盟的团结精神背道而驰，使俄可以在不影响“更重要客户”的情况下，中断向波兰、乌克兰供气。[19] 这也成为波兰近年来在中欧导弹基地等问题上持续给欧盟“制造麻烦”的原因之一。能源安全威胁不但没能把欧盟成员国团结起来，反而成为引发欧盟内部分歧的一个因素。

　　（三）对发展中国家施压的做法能否被接受。如上所述，欧盟为实现其在能源与气候问题上的战略目标，在单方面承诺减排目标并说服其他发达国家转变立场后，开始将矛头转向发展中国家，要求发展中国家也进行强制性减排。但这一做法很难为发展中国家所接受。早在1994年154个国家和地区签署的《联合国气候变化框架公约》中，国际社会就确定了解决气候变化的基本原则，认为气候变暖主要是发达国家在工业革命以来大量排放的二氧化碳造成的，应对气候变化应该在“共同但有区别的责任”基础上，发达国家率先实现减排。发展中国家目前人均排放还很低，发展是其优先事项，未来人均排放量以及在总排放量中的比重还将进一步提高。1997年的《京都议定书》规定了发达国家的减排目标，如欧盟减排8%、美国7%，日本和加拿大6%，也未就发展中国家减排作出强制性要求。但2007年以来，欧盟在国际舞台上持续施加压力，要求发展中国家作出减排承诺，忽视了发达国家对气候变化的历史责任和发展中国家的实际情况，违背了以往解决气候变化的基本原则，这当然很难为发展中国家所接受。2007年12月在印尼巴厘岛举行联合国气候变化大会期间，《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书伊沃·德博埃尔也表示，“共同但有区别的责任”原则是应对气候变化问题的基石，发达国家应承担更大的责任，并对发展中国家提供帮助。[20]







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* 作者单位：中国现代国际关系研究院（助研）。


[1] 孙晓青、崔巍：“欧盟能源供应安全战略”，《全球能源大棋局》，时事出版社，2005年出版，第215页。


[2] 扬光：“欧盟能源安全战略及启示”，《欧洲研究》，2007年第5期，第57－60页。


[3] European Commission, “Green Paper on Energy Efficiency or Doing More With Less”, June 22, 2005, p.4.


[4] European Commission, “Green Paper A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”, Mar 8, 2006, p.9.


[5] European Commission, “Green Paper A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”, Mar 8, 2006, p.12.


[6] European Commission, “Green Paper A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”, Mar 8, 2006, p.14.


[7] Council of the European Union, Presidency Conclusions, May 2, 2007, p.13.


[8] Sebastian Oberthur, “The European Union in International Climate Policy: The Prospect for Leadership”, Intereconomics, March/April 2007, p.78.


[9] 根据欧盟统计局（Eurostat）数据统计，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schema=PORTAL&screen=detailref&language=en&product=Yearlies_new_economy&root=Yearlies_new_economy/B/B1/B11/eb012


1 European Commission, An Energy Policy for Europe, Jan 10, 2007, p.16.


2 Council of the European Union, Presidency Conclusions, 7224/1/07, p.7.


[10] Eurobarometer Surveys, “Europeans Support Greater EU Action on Energy and Climate”, Change, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/280


[11] Eurobarometer Surveys, “Europeans Support Greater EU Action on Energy and Climate”, Change, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/280


3 David Miliband, “New Diplomacy: Challenges for Foreign Policy”, Presentation at Chatham House, July 19, 2007.


4 “An External Policy to Serve Europe’s Energy Interests”, Paper from Commission/SG/HR for the European Council, S160/06, p. 5.


5孙晓青：“当前欧盟对俄关系中的能源因素”，《现代国际关系》，2006年第2期，第40页。


[12] 孙晓青、崔巍：“欧盟能源供应安全战略”，《全球能源大棋局》，时事出版社，2005年，第212页。


[13] Uwe Wissenbach，“Africa’s Attractions”, World Today, April 2007, p.8.


[14] Jonathan Holslag, “EU Fails to Deal With China’s New Sramble for Africa”, BICCS Asia Briefing, August 28, 2007.


[15] “The European Union Thinks it Can be a Model for the World on Climate Change, Can it?”, The Economist, Mar 15th, 2007.


[16] Niall Green, “European Union Announces New Energy Strategy”, Financial Times, January 24th, 2007.


[17] Tony Barber, “Portugal Warns Over EU Energy Budget”, Financial Times, Oct.30, 2007.


[18] Niall Green, “European Union Announces New Energy Strategy”, Financial Times, January 24th, 2007.


[19] “European Energy Security A Bear at the Throat”, The Economist, April 14th ,2007，p.53


[20] “UN Climate Body Chief Calls for Framework for Climate Change Adaptation”，http://news.xinhuanet.com/englis ... ntent_7190519_1.htm