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欧洲金融监管改革
发布时间：2010-04-22 作者：黄莺 来源：《国际资料信息》2009年第11期
全球金融危机爆发以来，欧洲一直是国际金融体系改革的积极倡导者。在地区内部，欧盟也在积极推动金融监管规则和体系的改革，致力于建立“高标准”的金融监管体制。2008年10月，欧盟委员会委托以法国央行前行长雅克·德拉罗西埃(Jacques de Larosière)为首的8人工作小组对欧盟金融体系进行评估，并提出金融监管改革建议。今年2月25日，《德拉罗西埃报告》完成。3月初，欧盟委员会以该报告为蓝本，出台了一系列内部改革建议。6月18—19日，欧盟成员国领导人在欧盟峰会上推出了雄心勃勃的金融监管改革计划,它预示着欧盟金融监管格局将被彻底改写。
一、危机暴露严重监管缺陷
欧洲虽不是本次金融危机的源头，但其经济和金融业却遭受了非常沉重的打击。对此，欧洲进行了深刻的反思。在对金融规则和金融监管进行综合审视的基础上，《德拉罗西埃报告》指出，欧洲金融监管体系存在若干重大缺陷。1
第一，风险管理机制存在重大缺陷。金融机构和金融监管机构对信用和流动性的关系存在误解，无法完全确定金融机构的杠杆率，因此高估了金融机构整体的风险管理能力，低估了它们应当持有的资本水平。结构性金融产品的复杂性则进一步增加了风险评估的难度。此外，金融市场某些重要部分（例如近年来迅速扩大的“影子银行体系”）也缺乏透明度。这些都使得人们对信用风险的位置和大小所知甚少。尽管设计证券化工具的初衷是为了让风险在金融体系内部分散得更加均匀，但金融体系的特性使人们无法确定风险是被分散了，还是重新集中在体系中更不引人注目的地方。这些因素导致对手风险增加、信心崩塌，最终使危机扩散到金融业其他领域。以下三个因素尤其不利于控制风险：其一，《巴塞尔协议（1）》实际上鼓励将风险业务转化为表外业务，这在《巴塞尔协议（2）》中虽已有所改变，但相关规定仍需进一步修订；其二，柜台交易的信用衍生品市场急剧膨胀，导致风险放大；其三，现行贷款证券化模式不仅模糊了借款者和贷款者之间的界限，同时将人们的注意力从借款者的还款能力转移到借款担保问题上，当抵押贷款人事先知道可以通过抵押支撑债券或债务抵押债券来转移（出售）全部违约风险时，将不再恪守高贷款的标准。这几个方面都亟需改革。
第二，信用评级机构失灵。首先，信用评级机构给债务抵押债券等结构性金融产品以AAA评级，导致市场低估了信用风险的严重性。信用评级机构之所以低估结构性产品的信用违约风险，主要是因为评级方法存在缺陷。例如，它们缺乏与美国次级市场相似的完整的历史数据，对经济低迷时期可能出现的违约相关性估计不足等。其次，利益冲突也导致信用评级公司无法准确评级。目前的“发行者付费模式”对结构性金融产品的评级产生了极大的负面影响。设计结构性产品的目的是为了满足不同风险爱好投资者的需要，因此构成这些产品的每个部分都必须得到某一特定的评级。发行者都争取设计出来的结构性产品能获得AAA评级，而“发行者付费模式”正好为其提供了影响评级机构的强大工具。此外，一些国家的监管机构要求某些投资者只能投资AAA级产品，也导致市场对此类金融资产的需求增加。
第三，公司治理存在缺陷。由于公司内部制衡机制失灵，风险评估和风险管理方面的缺陷变得非常突出。许多金融公司的董事会和高级管理层根本不了解复杂金融产品的设计原理，也不清楚公司的总体风险敞口，因此严重低估了风险。与此同时，董事会成员和公司股东也没能对管理层实行必要的监督和控制。此外，金融机构薪酬和激励机制的设计不尽合理，现行机制鼓励短期风险交易而非长期的投资盈利。
第四，金融监管和危机管理存在缺陷。某些长期以来奉行的政策，如银行资本要求，过度依赖银行自身的风险管理能力和信用评级的准确性。监管机构对金融机构自营业务的资本要求非常低，危机证明此类交易的风险远远高于内部模型的预测。欧洲各国金融监管机构存在的问题包括：对全球金融机构过度负债经营的情况缺乏整体了解；不能完全理解或评估风险的大小；与欧盟其他成员国以及与美国之间的信息交流太少。一方面，美式投资银行的经营模式及其业务扩张一直没有受到监管机构和标准制定机构的有效监管；另一方面，欧洲监管机构一直将重点放在对单个金融机构的微观审慎监管上，对具有横向传染性的宏观系统风险关注不足。
二、重点改革领域
针对以上监管缺陷，欧盟提出应在三个层次上推进金融监管改革，分别为监管规则改革、欧盟监管机构改革和国际金融体系改革。今年4月以来，ouzhouyihui陆续通过了三大改革议案，分别涉及信用评级机构、金融机构资本要求和保险公司偿付能力等问题。目前，有关另类投资基金、跨国银行、衍生市场监管等方面的改革方案仍在酝酿之中。
（一）严管信用评级机构。今年4月23日，ouzhouyihui全会以压倒多数的表决结果，通过了欧盟委员会提出的加强信用评级机构监管的立法建议，欧洲因此成为世界上对信用评级机构采取最严厉措施的监管者。新监管规则对在欧洲开展业务的信用评级机构提出以下具体要求：1、必须在欧洲证券监管机构委员会统一登记注册，由各成员国证券主管部门负责监管。该规定结束了信用评级机构长期游离于欧盟金融监管体系之外的局面。2、不得提供咨询服务。3、如果缺乏评级所需的充分信息，不得为金融工具评级。4、必须披露信用评级依据的模型、方法以及关键假设。5、必须以特定符号将复杂产品的信用评级结果区别开来。6、必须每年出具透明度报告。7、必须成立内部机构，对评级质量予以审查。8、完善内部治理。要求信用评级机构的董事会中至少有两名独立董事，其工资与评级机构业绩无关，任期不超过五年且不能连任。1
（二）提高金融机构资本要求。今年5月初，ouzhouyihui通过了修订后的资本要求指令，要求从事资产证券化业务的金融机构至少保留5%的证券化资产，以增强金融机构的审慎义务，保护投资者利益。7月13日，欧盟委员会进一步提出四点建议：1、提高从事再证券化业务的资本要求。再证券化产品是复杂的金融工具，也是本次金融危机爆发的源头之一，银行投资再证券化产品，必须符合更高的资本要求。2、披露证券化头寸。进一步严格相关披露要求，以增强市场信心，鼓励银行重新互相放贷。3、提高交易账户的资本要求。银行持有交易账户中的各种金融工具，或是用于短期内出售，或是用于对冲交易账户中其他工具的风险。银行必须改革交易账户风险评估方法，使之能全面反映市场下滑时银行可能遭受的潜在损失。4、改革银行薪酬制度。银行和投资公司的薪酬制度不应鼓励或奖励过度承担风险的行为。对于不遵守新规定的银行，银行监管机构有权予以处罚。2 目前，欧盟委员会仍在广泛征求各方意见，以期进一步完善资本要求指令。
（三）加强保险业监管。今年4月22日，ouzhouyihui全会通过了偿付能力2号指令，该指令的关键任务是建立起以资本标准为核心的保险公司整体风险管理体系。早在本次金融危机爆发前，欧盟就已经在酝酿有关保险业的监管改革问题。2号指令的基本时间表是：2007年提出指令讨论稿，2010年之前完成细化工作并形成正式文件，2011年左右正式实施。本轮金融危机暴露出保险系统风险防范机制中存在着巨大问题。通过信用违约互换工具，世界最大的保险公司——美国国际集团被深度卷入金融危机。危机表明，保险公司特别容易受到重大市场风险和集中度风险的冲击。与银行相比，保险公司对股票市场的变化也更为敏感。防范这些风险成为偿付能力2号指令修改方案的重要内容。业界预测，该指令很可能成为保险业新的“巴塞尔协议”。
（四）重组欧盟金融监管机构。今年6月19日，欧盟峰会公布金融监管改革方案，计划在欧盟层面建立两个超级监管机构。在宏观审慎监管方面，将成立由欧洲央行牵头组成的“欧洲系统风险理事会”，负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险，及时发出预警并在必要时提供风险处理意见。在微观审慎监管方面，欧盟计划成立欧洲金融监管机构体系。目前，三个分别负责监管银行业、保险业和证券业的委员会将升级为具有法人资格的监管当局，它们将与成员国的监管机构一同制定技术标准，保证欧盟法律的有效实施，并负责解决各国监管机构之间的纠纷。
（五）加强对“影子银行体系”的监管。欧洲监管者认为，对冲基金和私人股本公司等“影子银行”虽不是本次危机的源头，但对宏观经济具有系统重要性，这些机构的快速发展和高杠杆操作使整个金融体系极度脆弱。今年4月底，欧盟委员会提出立法建议，要求：1、大规模对冲基金必须注册。凡资金规模超过1亿欧元的对冲基金和超过5亿欧元的私募基金都必须先注册，然后才能在欧盟市场上开展业务。2、运作透明化，在组合投资方面披露更多信息。3、杠杆率和流动性要求，包括要求对冲基金提供足以弥补潜在损失和补偿的资本金。目前，相关立法草案仍在酝酿之中。
（六）促进国际监管合作。目前，国际上没有一个统一、有效的框架负责设计和执行最低管理标准、识别金融系统性风险和协调监督政策，也没有专门机构负责跨境金融危机的管理和执行。欧洲认为，当务之急是在现有国际机构的基础上加强国际金融管理和监督体系，推动国际金融管理标准的趋同。这将具有四大益处：一是为高度竞争、全球一体的金融服务业提供公平的竞争平台。二是避免出现危害金融稳定的监管漏洞和监管套利。三是减少跨国经济活动的“遵守成本”（conformity cost），避免竞争的扭曲。四是避免不同政府之间的管辖权冲突，有利于对跨国企业的监管。1 在促进国际监管合作方面，欧洲提出的主要建议包括：国际监管组织应定期（至少每年一次）与主要的全球性银行磋商，评估风险；应加强对混业经营的金融集团的监管，特别要持续关注其杠杆率和筹资方式的变化；进一步完善《巴塞尔协议》；改革并加强国际货币基金组织的监管职能等。
三、改革特点与存在的问题
欧洲金融监管改革是一次对欧盟内部金融管理规则和监管体系的全面检修，它呈现出以下三大特点。
（一）全面监管。《德拉罗西埃报告》认为，所有能够引起系统性风险的金融机构、金融产品和金融市场都必须受到监管。首先，大型跨国银行、对冲基金和私募基金将成为重点监管对象。其次，加强对对冲基金、投资银行、其他基金、各类表外业务和抵押中介机构等“平行银行体系”的监管。第三，所有从事金融活动并可能具有“系统性影响”的金融公司和实体在未来都应受到某种形式的监管。
（二）高标准监管。欧洲一直强调自己要建立金融监管的最高标准，并号召全球向这一标准看齐。欧洲认为，本次危机是美国金融模式引发的危机，欧洲也由于盲目相信、依赖美式金融机构和产品，从而遭受严重打击。因此，欧洲金融监管改革必须消除美国金融机构和经营模式对欧洲的深度影响。具体做法包括：1、要求金融公司加强内部风险评估，减少对信用评级机构的过度依赖。目前，国际三大信用评级机构中只有惠誉拥有欧洲血统，另外两家都是美资企业。2、修改国际会计准则，斟酌市值计价原则的使用。该原则对美国投行有利，对欧洲传统银行不利。3、建立欧洲本土清算机构，减少对手风险。尽管世界上80%的信用违约互换产品是用欧元标价的，但危机爆发前，欧洲却没有一家针对这一衍生产品的清算机构。4、加强对信用评级机构的监管，在透明度、流动性和杠杆率方面对对冲基金和私募基金提出更高要求。5、对拥有对冲基金或私人股本基金、或进行自营交易的银行加强监管，并提出更高的资本要求。
（三）强规则，弱机构。尽管欧盟雄心勃勃，意欲在信用评级机构、另类投资基金等方面推行比美国更加严格的规则，但由于欧盟法律的掣肘，它目前仍无法在欧盟层面上建立强有力的金融监管机构。无论是将三大委员会升级为具有法人资格的“监管当局”，还是新成立的宏观与微观审慎监管机构，其权力都远远无法与改革后的美联储相比。欧盟新监管体系的一大缺陷是未来的“欧洲系统风险理事会”仅能提供建议,无权强制成员国执行,这不利于防范风险蔓延。正因为如此，欧盟监管机构改革的有效性遭到了多方质疑。
一直以来，欧洲金融监管规则的分散性、多样性和割裂性与地区金融市场日渐统一之间存在着巨大的矛盾。金融危机的爆发在剧烈冲击欧盟金融业的同时，也给欧盟统一内部监管规则、提高欧盟监管机构权限创造了千载难逢的机会。但是，欧盟改革方案的推出却始终争议不断，其中许多建议引起了英、美政府的强烈不满。
一是对信用评级机构的重新定位问题。与美国证券交易委员会2008年12月批准通过的最后规章相比，欧洲2008年4月通过的改革方案对信用评级机构的监管要严格得多。欧洲改革方案因此在美国引发激烈讨论。美国担心，欧美之间在监管规则上的差异会肢解全球资本市场，从而阻碍全球资本市场一体化进程。同时，一些美国学者指出，欧盟制订的许多规定可能引发新的问题，如公开研究模型将会损伤创新热情；为结构性产品制订新标准或采用特定符号会在投资者中间引起混乱，还会使结构性产品与其他类型证券之间的比较变得更加困难。1 实际上，美国的改革方案在某种程度上依然保留了信用评级机构“半监管者”的特权，而这正是欧盟方案极力想要改变的。
二是对“影子银行体系”的监管力度问题。针对“影子银行系统”，欧盟委员会的立法建议不仅要求大型机构注册登记，而且还在杠杆率和流动性方面提出明确要求。该立法建议极大地触犯了英国的利益。目前，欧洲约80%的对冲基金都集中在英国，英国的私人股本产业在欧洲占有很大份额。因此，英国极力反对将对冲基金和私人股本公司置于严格监管之下，认为对冲基金和其他另类投资基金并非是本次金融危机的根源，欧洲应当将重点放在跨国银行监管方面。2 如果欧盟的监管规则过严，势必导致资金流出欧洲，英国金融业将蒙受巨大损失。美国则担心新监管规则会阻碍美国公司在欧洲的运作，因此也大力游说欧盟改变方案。
三是新监管机构的领导权和权限问题。为加强欧盟范围内的统一监管，欧盟金融监管方案提出将创建或升级多个机构。其中，围绕欧洲系统性风险委员会的领导权问题，欧洲内部展开了激烈斗争。按照欧盟委员会的设想，该委员会主席一职应由欧洲央行行长兼任，而欧洲央行是欧元区16国的统一央行，这令身处欧元区之外的英国难以接受。作为妥协，主席人选最终改由欧洲央行扩大委员会选举产生，而扩大委员会是由所有欧盟成员国代表组成的。与此同时，在微观审慎监管方面，迫于英国的反对，欧盟领导人还对三个监管局的权力进行了限制,规定它们的任何决定都不得与成员国政府的财政权相冲突。
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* 作者单位：中国现代国际关系研究院。
1 Jacques de Larosiere Report, 见欧盟委员会官方网站，
http://ec.europa.eu/international market/finances/docs/de larosiere report en.pdf
1 Rating Agencies, 见欧盟委员会官方网站，
http://ec.europa.eu/international market/securities/agencies/index en.htm
2 Regulatory Capital，见欧盟委员会官方网站，
http://ec.europa.eu/international market/bank/regcapital/index en.htm
1 Jacques de Larosiere Report, 见欧盟委员会官方网站，
http://ec.europa.eu/international market/finances/docs/de larosiere report en.pdf
1 “Reforming the Rating Agencies: Will the US Follow Europe’s Tougher Rules”, May 27, 2009, http://knowledge.wharton.upenn.edu/article.cfm?articleid=2242
2 “Neither One Thing Nor the Other”, The Economist, July 4th-10th 2009.
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发表于 2012-11-29 16:52:53
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