学术论文：合作共赢：试论解决阿富汗问题的必由之路

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合作共赢：试论解决阿富汗问题的必由之路

发布时间：2012-09-18  作者：王世达  来源：和平与发展 2012年第4期


      美军在阿富汗鏖战十年，但难以实现“彻底铲除地区极端势力”的既定目标。迫于国内日益强大的反战压力，奥巴马政府在2009年正式推出“阿巴新战略”，并于2011年7月1日正式启动从阿富汗撤军进程[1]。北约则在2012年5月举行的芝加哥峰会上正式确定于2013年中期结束主要战斗任务，2014年底前撤出主要作战部队。在此情势下，阿政治、经济与安全重建步入加速期，地区国家也随之加大博弈力度，借助积极参与阿重建，营造于己有利的地缘环境。阿重建未来何去何从，取决于国际社会，尤其是美方在驻阿联军2014年底完成防务移交前的一系列制度性安排，以及这些安排在2014年后的有效执行。其中，地区国家既可能是阿持续动荡的重要催化剂，但更可能是阿走向稳定并日益发展的重大推动力。
  一、阿富汗重建取得一定进展，但局势尚未根本好转

自从奥巴马政府2009年初公布并大力推行“阿巴新战略”以来，阿富汗重建出现了不少积极变化，明显遏制了小布什政府后期阿局势的继续恶化势头，但阿重建进程能否累积当前积极态势，平稳步入“后美军时代”还存在诸多不确定性因素。



    首先，政治和解艰难推进，但和解之路充满未知数。阿富汗国内及国际社会已形成共识，即政治和解是阿局势最终落稳的必由之路。阿富汗问题主要攸关方均对和谈有所希冀：美国希望和谈成功便于“体面撤出”；巴基斯坦支持塔利班等加入政治对话确保西线出现“至少不反巴”的喀布尔政权；卡尔扎伊政府着眼于“后美军时代”政治生存，竭力将塔利班拉入政治进程；塔利班再度武力夺权的希望渺茫，对和谈态度更加务实。2010年以来，随着主要攸关方，尤其是塔利班和谈立场的明显松动，阿政治和解进程出现了突破性进展。2012年1月3日，塔利班发言人穆贾希德发表声明，首次对和平进程做出正面反应，称“将在卡塔尔设立海外办事处与国际社会展开对话”。[2]塔利班随后派9名代表进驻卡塔尔“联络处”。



2012年2月16日，卡尔扎伊总统在喀布尔接受采访时明确表示，阿美两国政府已与塔利班开始了秘密三方会谈。然而，美军2012年以来的“尿尸”、“焚经”、“屠村”等系列暴行又迫使塔利班3月宣布中断与美和谈，政治和解进程甫现突破端倪即陷入停顿。尽管各方仍将着力推动和平进程，但将面临诸多掣肘。其一，塔利班内部分歧冲击和平进程。奥马尔等塔利班上层或可接受“招安”，通过与美等政治和解实现未来在喀布尔分享一定的权力资源。然而，成长于十年反恐战争的中下层指挥官及普通战士却极可能反对和谈，他们更愿继续战斗[3]。他们反对和谈的理由也很充分，既然他们已挺过了十余年美军清剿的“最艰难时期”，为何在美“撤军”时反要与美国人“和谈”？其二，卡尔扎伊政府内部反和谈力量强大。前“北方联盟”[4]掌握阿政府大部分行政资源，担心塔利班进入政府后损及自身地位与权益。2011年6月中旬，阿三大少数民族的强势人物，包括塔吉克领导人艾哈迈德·齐亚·马苏德、哈扎拉领导人哈吉·默罕穆德·穆哈基克和乌兹别克领袖拉希德·杜斯塔姆组成一支新的政治联盟，公开反对美国人和卡尔扎伊政权与塔利班进行和谈。[5]



      其次，安全重建起色明显，但挑战仍然严峻。安全重建在阿重建进程中可谓“一枝独秀”。其一，安全力量建设稳步推进。2012年4月18日，阿国防部发言人阿兹米称，阿国民军兵力已达19.5万之众，另有警察12.5万。阿国家**部队建设已达历史最高水平。[6]其二，暴恐组织与*政府武装遭到明显削弱。在以美为首的驻阿联军和阿**部队的持续打压下，不少“基地”重要头目及塔利班等*政府武装的大批中下层指挥官被击毙或被俘获，塔利班等的春季和夏季攻势被有效抑制。[7]其三，防务移交按计划如期推进。2011年7月，驻阿联军顺利完成第一阶段防务移交，向阿**部队移交了3个省（巴米扬、潘杰希尔、除萨罗比地区之外的喀布尔省）及4座城镇（赫拉特省首府赫拉特、巴尔赫省首府马扎里沙里夫、赫尔曼德省首府拉什卡尔加、拉格曼省首府曼特拉姆）的防务。2011年4月10日，驻阿联军宣布完成第二阶段防务移交，在占阿一半人口的地区完成防务移交。目前，驻阿联军已开始第三阶段防务移交，届时阿**部队将负责阿四分之三人口的安保工作。然而，上述成果并不意味着阿安全局势已基本稳定，阿安全重建成果仍面临流失风险。其一，撤军进程过快将冲击军事平叛行动。在美国着手撤军情势下，驻阿联军和阿**部队能否保住近两年在阿南部所取得的胜利果实，并在今后一两年内重创活跃于阿东部地区的塔利班等反叛势力仍是个巨大未知数。2012年4月15日同时发生在喀布尔市及其三个邻省的、持续了十多个小时的武装袭击表明，阿当前的安全重建进程或可逆转。此外，囿于财政所限，美方近来甚至有意削减阿**部队建设规模，即从2012年10月计划达到的35万人削减至23万人。此举隐藏巨大风险，受裁军影响的人群估计高达100万，由于阿就业机会十分有限，届时很难排除被裁军警迫于生计加入部落或塔利班武装的可能。[8]二是阿**部队仍缺乏独立作战能力。阿**部队总兵力虽多，但作战素质亟待提升，深受后勤保障能力低下、民族比例失衡、国家忠诚度不高等问题困扰。2012年2月，阿富汗国防部长瓦尔达克表示，阿**部队主要是轻装步兵，急需直升机、战斗机等装备以提升独立作战能力。[9]此外，阿**部队针对驻阿外军的频繁袭击也牵制阿安全重建进程。迄今为止，这种袭击已导致驻阿联军死亡近80人，其中四分之三是发生在2010年之后[10]。此类事件严重冲击两军间的互信与合作，且强化了驻阿联军的“归心似箭”情绪。



     此外，阿富汗经济重建取得一定成效，如经济保持高速增长、政府财政收入不断提升、基础设施建设进展顺利、外国直接投资明显增加等等，但也面临通货膨胀严重、经济对外依赖度过高、毒品经济泛滥成灾等多种问题。特别是阿富汗经济并未形成内生式经济增长机制，严重依赖国际社会援助及围绕外军活动而发展起来的服务经济。随着美国等北约国家着手撤军，国际社会援助资金将随之减少，“外军服务经济”也将因此而萎缩。总之，阿富汗重建在各个领域都取得一定程度进展，但现有成果却存在流失的可能。阿富汗整体形势并未出现根本性好转。



      二、地区国家诉求各异影响阿富汗局势走向



     随着奥巴马政府启动撤军进程，地区国家围绕重建问题纷纷加大在阿富汗的战略博弈，或为未来赢得于己有利的地缘政治格局，或“未雨绸缪”减少阿问题恶化可能对己造成的负面冲击。地区国家间分野明显甚至相互冲突的利益诉求令阿重建前景充满不确定性，甚至成为阿局势难以好转的重要障碍。

俄罗斯对阿战略考虑有三。一是反恐。俄外长拉夫罗夫称，北约反恐不力致阿北部伊斯兰极端势力渗透独联体各国，直接损害俄安全利益[11]。二是禁毒。俄深受阿毒品之害，已将“反毒斗争确立为首要任务”[12]，敦促阿和其他国家继续参与“通道”行动[13]，力争使“阿不再是毒品威胁的主要源头”[14]。三是确保阿中立地位。俄担心他国以阿为跳板向中亚渗透，挤压自身战略空间。为此，俄加大对阿问题应对力度。首先，全面支持阿重建。军事上无偿向阿警察部队提供武器装备，助其提高执法能力；[15]政治上支持民族和解，强调“只有阿富汗人才能解决自身问题”；[16]经济上免除阿110亿美元债务，同时为俄企业进入阿市场创造条件，认为阿问题的解决关键在于“社会经济领域，特别是提高人民生活水平”。其次，推动俄主导的地区安排，如主持召开第三届俄罗斯-塔吉克斯坦-巴基斯坦-阿富汗领导人峰会，加大反毒国际合作；推动上合组织整合反恐资源，同意接受阿为上合组织观察员国；以解决阿问题为契机，协调北约与独联体集体安全条约组织及上合组织间的合作；推动以北约—俄罗斯理事会为平台协商阿问题。第三，强化在中亚的军事影响力，积极加固独联体“篱笆”，如与哈签署协议建立统一防空体系；进一步扩建驻吉的坎特空军基地；加强驻塔201摩步师基地建设，有意让该部队重回塔阿边界，主导塔及中亚南部安全事务；推动集安组织建立“集体快速反应部队”，并赋予其应对成员国内部危机的权力。第四，打造“欧亚联盟”。2011年10月，普京提出建立“欧亚联盟”的设想，以期重整后苏联空间、实现“强国梦”、反制美“新丝绸之路”计划、规划美撤军阿富汗后的中亚地缘政治版图。



巴基斯坦对阿政策主要源自地缘政治与安全考虑，着力确保喀布尔建立友好政权，维持阿对其战略依赖，防止印度影响扩大及地区力量对比继续向有利印度方向倾斜，竭力避免东西“腹背受敌”。一是坚持在阿富汗和平进程中发挥作用。巴近年来反复强调“和平进程须由阿政府主导”，意在阻止其他国家过多介入和平进程，间接维护巴在这一进程中的重要作用。



2012年以来，巴对阿政策更趋积极。例如，总理吉拉尼亲赴卡塔尔、外长哈尔访问俄罗斯，重点商讨阿富汗和平进程事宜。二是推动普什图人在阿政府中占有更大权重。巴希望通过支持由其扶植的普什图势力上台，防止阿当局过多炒作边界问题，直至将两国边界正式“国际化”。考虑到塔吉克、哈扎拉和乌兹别克等民族均不同程度亲印，普什图人可谓是巴“最不坏的选择”。三是反对印度过度介入阿富汗事务。巴对美鼓励印参与阿重建疑虑重重，不愿印在其西侧太过活跃，且拒绝向印（对阿）提供贸易通道便利，并一再指责印利用阿境暗中支持巴境内俾路支分离运动。[17]第四，不断密切与阿富汗的经济关系。作为阿主要出海口，巴推动全面落实两国 2010年签署的《过境运输协议》，允许阿货物经巴向中东及印出口，巴货物则经阿进入中亚市场；同意与阿加速实施两国间的道路、天然气及电力输送项目。



      印度在阿利益主要有三：防止极端势力威胁其国家安全、开拓通往中亚的战略通道以及从东西两侧挤压巴基斯坦战略空间。为此，经济上，不断加大对阿重建投入。2001年以来，印对阿援助共计20亿美元，是阿第六大外援国，也是本地区最大捐助国，印尤其积极参与援建阿道路、能源等基础设施建设，有意将阿扶持为中亚、南亚贸易通道及能源转运中心。政治上，逐渐强化对阿影响力，2011年5月与阿建立战略伙伴关系，且大幅调整对塔利班的政策，放弃一味反对美阿与塔利班政治和解的政策，甚至寻求与塔利班的接触。安全上，除承诺与阿合作打击国际恐怖主义、有组织犯罪、贩毒、洗钱等之外，2011年6月初，印更是同意为阿培训军队。随着美启动撤军进程和印阿落实战略伙伴关系，印将继续利用其与原北方联盟各势力的传统友谊，在经济、政治和安全等领域持续强化对阿投入，以防止2014年后的阿富汗完全由巴主控。



     伊朗在阿主要政策目标有二：防止东线出现极端的逊尼派政权，阻止美在阿建立永久军事基地威胁其核设施[18]。为此，塔利班政权倒台以来，伊朗积极参与援阿重建。经济方面，伊朗重点在农业和基础设施方面提供援助，包括灌溉系统、输水管线、道路和电网建设及种子、化肥供应等。2012年1月，两国召开经济混合委员会会议，签署《经济合作协定》和《贸易便利化协议》。根据协议，双方将共同开发伊朗的恰巴哈尔港。伊朗将在港口附近为阿划出50公顷土地发展港口贸易。阿将在恰巴哈尔港设立陆路运输办公室。双方还将商讨解决过境贸易和签证问题，促进双边贸易发展。目前，阿伊贸易额增长迅速，由2010年的5200万美元增至2011年的10亿美元。[19]地区外交方面，伊朗牵头组织波斯语三国（阿、伊和塔吉克斯坦）地区合作，扩大什叶派影响，推动伊朗-巴基斯坦-阿富汗三边领导人对话机制，强化伊朗在阿问题上的话语权。在政治方面，伊朗调整以往坚决反对与塔利班和谈的立场。据阿“和平高级委员会”成员表示，伊朗已允许塔利班公开在首都德黑兰以及边境城市马什哈德活动[20]。安全方面，伊朗在美军击毙“基地”组织领导人拉丹后反复表示，外国军事基地将成为阿长期动荡的根源，“外国军队已经没有任何理由继续留在阿富汗”，并通过阿巴伊峰会机制，明确三国“不允许任何国家利用本国领土威胁其他两国安全”，牵制阿为美提供攻击伊朗的军事便利。



     土耳其有意在地区格局变动之中寻求建立地区大国地位，在阿主要考虑有三。一是以阿富汗问题为契机强化与美的同盟关系，提振在北约中的地位。二是争当地区大国，尤其是在从中国新疆到中亚再到土耳其这一广袤的突厥语地区扩大土耳其影响。三是为针对高加索、伊朗、中亚和阿富汗的地区外交和经贸活动创造良好环境。安全上，土耳其派兵支持国际安全援助部队，帮助阿政府维持国内安全形势，但坚持只派遣非作战部队。经济上，土耳其向瓦尔达克和朱兹詹两省派遣省级重建队，修学校、培训机构、医院，培训政府官员和**部队，发放人道主义救援物资。外交上，大力推动与阿巴的三边峰会，自2007年以来，土主持召开了六次三边峰会，强化在经济、教育及反恐领域的合作关系。此外，土还牵头召开伊斯坦布尔地区峰会，邀请所有地区国家共商解决阿富汗问题。和谈问题上，土耳其试图为阿各派别、各民族代表展开对话提供平台，探讨实现和平的途径。总理埃尔多安强调：“土耳其政府将竭尽全力促使阿富汗实现和平、稳定，并为各方到土耳其举行会议提供一切可能的方便。”[21]但土耳其并非阿邻国，缺少与塔利班等反叛组织的沟通渠道及影响阿局势的直接政策手段，其涉阿举动往往出于美、欧授意，并不反映地区国家的利益诉求。



     沙特在阿利益有二：一是防止塔利班继续为“基地”组织等恐怖势力提供庇护所，进而威胁本国安全，并冲击与美关系；二是钳制伊朗利用阿问题在地区坐大。为此，战略上，沙特继续在阿富汗，特别是在普什图人中推广瓦哈比教派信仰，继续巩固与巴关系（例如在美军越境击毙拉丹事件中高调支持巴当局），以挤压以伊朗为代表的什叶派生存空间。政治上，利用与塔利班的传统友情[22]，2008年以来，沙特政府应美阿要求，不断撮合塔利班加入和平进程。2011年，美国宣布与塔利班在卡塔尔展开接触之后，阿政府随后宣布希望在沙特与塔利班进行谈判。



中亚国家，特别是吉、塔、乌三国在阿利益包括：一是防止阿境内暴恐势力重返中亚。塔、乌两国毗邻阿富汗，其中塔与阿拥有1300多公里的共同边界，分布着众多跨界民族，在文化、风俗方面十分相似。中亚各国政府普遍认为，阿局势动荡严重影响中亚地区的和平稳定。[23]二是阻止阿境内毒品向中亚蔓延。中亚国家正逐步成为阿毒品外运的主要通道。2006年以来，阿过境塔的鸦片和海洛因的数量不断增长，且高纯度海洛因占毒品比例也在提升。2011年，塔执法部门共缉获4.2吨毒品，抓获50名外国贩毒分子。[24]吉也是贩毒路线上的重要一环，南部首都奥什已成为毒品的重要中转站。三是通过助解阿问题密切与美等西方国家的关系，实现安全与军事合作多元化，尤其是乌、塔不愿受俄一家所控，有意借参与阿问题的解决而提升自身地区地位。为此，中亚国家一方面密切与俄、美、北约等合作[25]，另方面则大力推进与阿富汗的交通、能源网络建设。[26]此外，乌兹别克斯坦一再推动以“6+”机制解决阿富汗问题，旨在借此提升乌在地区问题上的“大国作为”。[27]



      中国在阿富汗的利益诉求包括：一是稳定西北边疆地区。长期以来，阿富汗内乱、巴阿部落区的动荡不时对我新疆地区形成“外溢”威胁。这仅从美2001年12月推翻塔利班政权后至少有22名“东突”分子被关押在关塔纳摩即可见一斑。二是抑制毒品侵害。中国尤其是紧邻的新疆地区面临着毒品走私与泛滥的双重压力。联合国“2007年世界毒品报告”警告说，“从2005年开始，出现了从阿富汗通过巴基斯坦和中亚抵达中国的走私海洛因的新路线。这条线路毒品走私量的增加一定程度上补充了从‘金三角’地区流向中国海洛因减少的数量。”据2011年4月巴三军情报局情报分析官声称，阿毒品每年有约7吨流入中国。三是实施战略资源进口多元化。2010年6月14日，美国防部宣布，阿境内铜、锂、铁、钴、铌、金等矿产资源价值至少9080亿美元（一些西方专家甚至估计阿有3万亿美元的矿藏），远超以往估计；而阿官方声称，阿拥有6万亿美元的矿藏。四是稳定巴中关系。阿的长期动荡已给巴带来一系列发展困境。尤其是自巴加入美国领导的反恐战争后，国际及地区暴恐势力迅速调转枪口，不断在巴境制造恐袭事件。巴在一定程度上是美反恐战争的最大牺牲品。巴的虚弱与动荡对中国边疆稳定形成远较阿富汗之于中国更加直接的威胁。为此，中国在阿采取“有限介入”政策，在安全领域相对谨慎，主要通过经济和外交手段改善阿局势，并鼓励阿各派和解。一是以双边经贸合作推动阿经济发展，同时加大对阿援助与投资力度，实现“以发展除恐源”的政策目的。2002年以来，中国已向阿提供了至少2.5亿美元的无偿援助。[28]二是助阿培养专业人才，挖掘增长后劲。阿亟需各类专业人才推动重建进程。中国政府则发挥自身在教育和技术培训领域的独特优势，助阿培训人才。2007-2008年间，中国为阿举办10个短期研修班，培训200名官员。内容包括外交官研修、人力资源管理与领导能力建设、工程承包管理、医院管理、政府财政金融管理、经贸管理、公共行政管理、教育管理和妇女能力建设等。[29]



    地区国家在阿博弈对阿重建产生双向影响。一方面，地区国家纷纷强化对阿投入，促进了阿在经济、社会、安全等领域的重建进程，如环阿公路及连接阿与周边国家公路网的日趋完善，普通民众享受医疗、教育等服务水平不断提高等。但另方面，由于各自利益诉求分野明显甚至相互冲突，地区国家在阿博弈呈现明显的对抗性，并成为阿实现长治久安的主要障碍之一。其中，印度与巴基斯坦、沙特与伊朗的对阿富汗政策最具有对抗性和排他性，并成为妨碍阿政治和解取得实质性进展的巨大障碍；乌兹别克斯坦与俄罗斯也因历史恩怨及现实分歧而在阿问题上相互拆台，这在很大程度上阻碍了上合组织作为地区机制在阿问题上发挥应有作用；地区国家间的矛盾还妨碍以阿为中心的地区交通网络和经济一体化的实现速度，阿要想发挥沟通东、中、西、南亚的“十字路口”作用仍有待时日，这在很大程度上削弱了阿经济发展的潜力和后劲。此外，美伊关系僵局也减少了阿富汗问题的脱困选项。



    三、合作共赢是解决阿富汗问题的必由之


    首先，确立地区国家推动阿富汗重建的指导性原则。一是充分尊重阿主权、领土完整和国家统一，尊重该国人民自主选择的社会制度和发展模式，在联合国授权及阿政



    其次，围绕阿富汗重建与美形成战略合作框架。一方面，鉴于美及北约国家仍将长期－至少2024年之前－驻扎在阿，地区国家在合作推进阿重建的过程中宜与美欧保持战略对话，增强相互理解，以免双方在阿富汗形成战略竞争甚至抵牾，从而妨碍阿重建的顺利推进。另一方面，地区大国与美国构筑一套安全保障体系，充分考虑并保障阿各派政治力量的安全利益，充分照顾周边国家尤其是巴基斯坦和伊朗的安全关切。



     第三，推动上合组织为解决阿问题的重要框架。上合组织近年遭遇后劲不足的发展困境，让上合组织介入阿富汗问题可使其重焕青春，发展成为阿周边国家开展合作的最重要平台，从而大大抬升上合组织的地缘战略地位。上合组织涵盖阿、巴、伊（朗）、俄、中亚、印等阿所有邻国及利益攸关方。



     为此，在将阿富汗吸纳为上合组织观察员国的同时，有必要在上合组织设立阿富汗问题特别办公室，下设政治、经济、安全三个小组，定期磋商，推进阿重建进程，尤其是大力推进阿政治和解进程，以在2014年之前取得突破性进展；由上合组织牵头，定期召开阿富汗问题地区会议；由上合组织牵头，建立一个地区多边安全机制，重在制约甚至制裁利益攸关方随意干涉阿事务的行为；在禁毒方面组建联合执法机制，可考虑将现有的俄罗斯-塔吉克斯坦-巴基斯坦-阿富汗四方禁毒合作机制纳入上合组织框架内，并推动中国、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和伊朗等国加入，构筑有效的“防疫带”，从周边切断阿境内恐怖组织、犯罪集团的重要财源；在上合组织内设立“阿富汗重建基金”以及“人道主义救助基金”（救助阿富汗难民）；建立上合组织与北约间的“阿富汗问题对话机制”，促美阐明对阿和地区战略目标，澄清美军基地在2014年后的职能、规模及管理权限，促美保证不利用基地威胁第三国安全。



     第四，推动以阿富汗为核心的地区互联互通网络构建。对阿富汗而言，最根本的安全问题是“年轻人缺乏充分就业”；对喀布尔政府而言，最大的软肋是缺乏威信，而威信的建立是基于拥有保障民众生命安全与提高民众生活质量的充沛资源。互联互通网络的成功建设将为阿富汗未来发展提供坚定的物质基础，既能使阿丰富的自然资源得以充分的市场化，又能为阿带来充足的就业机会。为此，在硬件方面，周边地区所要做的就是，围绕阿富汗重建，加快区域互联互通机制建设，协调各自规划，以期形成一个相互对接的解决之道。目前，阿周边主要国家均有自己的互联互通计划。中国有打通与中亚、南亚、印度洋、中东的“喀什经济特区建设规划”、“云南桥头堡建设规划”以及“中长期铁路网规划”；印度有取道伊朗进入中西亚的“北南走廊计划”；伊朗正在推进伊－阿－塔（吉克斯坦）的“战略通道”；巴基斯坦则一直在酝酿连接中国与印度洋乃至波斯湾地区的“南北战略走廊”计划。此外，美国酝酿多年的“新丝绸之路计划”于2011年10月正式由国务卿希拉里·克林顿推出，旨在“以阿为核心推动中、南亚跨境贸易及区域经济一体化”。2011年12月初召开的波恩会议已明确支持“新丝路计划”，助阿成为沟通亚欧大陆的“路桥”。在软件方面，周边国家要加快打通妨碍人员、服务、物资流通的技术性与体制性障碍。目前，阿及邻国转运协议不畅，边境口岸检验、数据搜集能力薄弱，海关人员专业技能不足，通关效率低下。地区大国可推出系列促进阿富汗与邻国间的机制对接计划，如推动签署统一转运协议；出资支持阿与相关邻国的办公自动化、信息化及网络化计划；推出专门针对阿与邻国的海关公务等人员的培训计划等。


（王世达，中国现代国际关系研究院助理研究员，主要从事阿巴及伊斯兰问题研究。）