试析全球气候变化谈判格局的新变化

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作者 ：
于宏源


发表杂志：
《现代国际关系》  

出版时间：
2012年第6期  

内容简介：

        全球气候变化作为一个日益重要的政治和安全议题，既吸引了各国的参与，同时也要对各国未来的发展空间和碳排放空间进行分配。传统发展中国家和发达国家互动形成了“南北格局”，随着各国排放潜力和经济发展的变化，发达国家调整谈判节奏，发展中国家阵营分化趋势不断显现，全球气候变化谈判的“南北格局”出现弱化，“排放大国和排放小国”的格局开始上升。面对气候变化谈判格局变化动向，发展中大国对内维护团结、对外应对减排国际压力的气候外交任务将更加艰巨。
        气候变化谈判是当前国际关系中的重要议题。未来气候变化谈判面临两个选择：一是延长以《京都议定书》和“共同但有区别责任”原则为基础的“南北格局”，二是逐渐改变《京都议定书》中既有穷国富国两分法的格局，建立新的全球减排框架。在2012年《京都议定书》第二承诺期即将到期的前一年，2011年德班联合国气候变化谈判会议至关重要，各谈判方为此展开了一系列密集的气候外交和博弈。本文从德班会议后全球气候变化“南北格局”发展变化动向入手，总结变化显现的主要原因，并在此基础上分析发展中大国面临的压力和机遇。
        一、全球气候变化谈判格局调整动向
        一直以来，气候谈判主要围绕发达国家如何减排、如何帮助发展中国家解决环境与发展的矛盾两大议题，发达国家承担的义务和责任与发展中国家的期望和要求有着较大差距，于是谈判形成了某种意义上的“南北格局”。“南北格局”的主要规则是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定的发达国家与发展中国家对气候变化问题的“共同但有区别的责任”，主要谈判模式是2005年蒙特利尔会议开启的“双轨制”。在近几年来的巴厘岛会议、哥本哈根会议、坎昆会议上，围绕发达国家如何减排、如何帮助发展中国家解决环境与发展的矛盾等问题，“南北格局”始终是谈判主线。从德班会议情况看，会议启动新的谈判进程“德班增强行动平台”，授权从2012年起就2020年后适用于所有缔约方的“议定书”、“其它法律文书”或“经同意的具有法律效力的成果”进行谈判，最晚于2015年结束谈判，2020年起生效，这就推动“南北格局”的发展出现了一些新的调整动向：《京都议定书》和“共同但有区别责任”原则被削弱，“双轨制”模式将逐渐被“德班增强行动平台”单轨制谈判所取代，排放大国中的发展中大国将会承担适当形式的量化减排任务。
        第一，《京都议定书》或将逐渐边缘化。
        第二，“共同但有区别责任”原则出现松动。
        第三，“双轨制”将被取代。
        第四，排放大国与排放小国的矛盾凸显。
        二、全球气候变化谈判格局调整原因分析
        所谓格局是谈判力量对比关系而形成的一种相对稳定的互动结构和状态 。从前述的四点分析可以得出，“南北格局”开始呈现呈淡化趋势，同时排放大国与排放小国的矛盾被突出出来，由此将可能演变出一种新的谈判格局——“排放大国与小国的格局”。格局变化原因有两个方面，一方面是全球排放格局（主要是谈判方的经济实力、排放潜力等）在近20年出现了较大变化；另一方面，发达国家随之调整了谈判策略，把国际减排焦点转移到发展中大国上来。
        全球气候变化谈判的核心是各国的减排问题。由于地球承载温室气体排放能力有限，发展中大国日益成为减排的新焦点。这种全球排放格局会削弱传统发达国家率先减排的意愿，也会造成“共同但有区别责任”和《京都议定书》受到质疑。因此，发达国家要求处于工业化进程中的发展中大国承担中长期减排目标，将京都议定书下发达国家中期减排目标的谈判和公约下长期目标的谈判“双轨”并轨。
发达国家是延续《京都议定书》机制的主体，掌握着资金和技术的主动权。面对全球排放格局的发展变化发达国家不断调整自身谈判策略。发达国家把发展中国家分成两类。
        三、发展中大国的挑战与应对
        全球气候变化谈判格局正在由原有的“南北格局”正在向“排放大国和小国格局”演进。然而德班会议仅仅是开启这一进程，并非将格局变化固定化，也没有彻底改变发展中国家和发达国家两大阵营的“南北格局”。“共同但有区别责任”原则虽然被削弱，但是广大发展中国家仍然坚决支持，如七十七国集团明确表示反对将发达国家的义务和发展中国家的义务捆绑到一起，其依据是“共同但有区别的责任”原则 。《京都议定书》第二承诺期逐渐边缘化，但只是说明附件一国家的减排承诺这一部分逐渐失去了约束力，《京都议定书》本身的原则和规则并仍然是国际法，在这个分类基础上“双轨制”仍将可能维系一段时间。因此，气候变化谈判格局的转变还是一个长期调整和变化的过程。
        尽管发展中大国面临挑战，但是在格局的调整和转变时期，发展中国家和发达国家、排放大国和排放小国的矛盾将长期呈现犬牙交错状，《京都议定书》中的附件一（发达国家）和非附件一（发展中国家）的分类仍具有法律约束力，“德班增强行动平台”则强调了“排放大国-排放小国”的分类，在全球气候变化谈判格局中“发展”与“排放”两种标准同时存在。面对这种复杂的格局调整时期，发展中大国也应积极扩大气候外交回旋空间。
        全球气候变化格局变化并不仅仅给发展中大国带来压力，也带来了新的合作机遇：机遇首先表现在发达国家推进分化发展中国家阵营的战略的后继乏力。机遇还表现在发展中大国与美国的合作需求上升。机遇更表现在发展中大国共同争取排放空间的需求不断上升。
        综上所述，在全球应对气候变化的过程中，发展中国家和发达国家两大阵营的“南北格局”始终贯穿于整个过程，并围绕减排目标，展开激烈博弈。德班会议之后发达国家希望通过“德班增强行动平台”把原有结构转化为排放大国-排放小国的格局，突出发展中大国的减排责任。但是目前气候变化谈判格局仍处于调整时期，“南北格局”、“排放大国-排放小国格局”影响交互显现，从长远发展趋势来看，围绕全球气候变化谈判格局转型的竞争将会成为气候谈判和外交中的主要线索，发展中大国家既面临着前所未有的压力，也面临着新的机遇。这些国家不仅需要考虑自身的发展利益，还需要兼顾全球气候变化带来的人类共同威胁；不仅需要应对发达国家的分化战略，还需要回应最不发达国家和小岛屿国家的普遍关切，最终实现在气候格局变化中维护全球和自身的利益。

（作者为上海国际问题研究院比较政治与公共政策所副所长、研究员）