甘剑斌：政治合法性危机及其解决路径

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● 甘剑斌   

    [摘要]所谓政治合法性就是社会公众基于某种价值和规范而对政治系统产生的认同和忠诚。这就是说，任何类型和层次的政治系统要赢得统治的合法性就应当得到民众的普遍认可与支持，否则合法性危机就不可避免。分层次地对政治共同体、政治制度和政府的政治合法性危机进行深入考察，并从构建和增强政治合法性的政绩、民主政治制度和文化意识形态基础的角度分析化解政治合法性危机的路径。
    [关键词]政治合法性；政治合法性危机；政治合法性基础
     
    政治的合法性问题，其实就是一个政治权力得以自我辩护并可以获得认同的问题。人类政治生活的特性决定了不论谁掌握政治权力，都无法回避政治合法性问题的存在，也都无法逃避政治合法性危机的困扰。由于合法性意味着民众对政治系统统治的支持与认同，所以，所谓合法性危机就是一种直接的认同危机。当一个政治系统开始丧失其合法性基础时，也就失去了民众的信任与支持，此时合法性危机就不可避免了。由于政治系统中的三种基本的政治对象是政府、政治制度和政治共同体，因此就存在政府危机、政治制度危机和政治共同体危机这三个层面的政治合法性危机。要避免政治合法性危机，就必须着力于维持和强化政治合法性的有效性或政绩、民主政治制度和文化意识形态基础。
     
    一
     
    在当代政治学的讨论中，合法性问题一直是一个热点问题。众所周知，权力是政治的核心，而政治权力要想持久并被人们自愿服从，就必须具有合法性，否则，政权就会出现危机。在当代民主理论看来，一个社会究竟由谁来掌握和行使政治权力应当由社会和民众即政治客体来决定。政治权力主体在获得政治权力和对其客体施加作用和影响时，应当经过社会和民众的认同，这样就自然产生了政治权力的合法性问题。从学理上说，尽管存在着以马克斯·韦伯为代表的经验主义的合法性、以古希腊政治学家亚里斯多德和柏拉图以及当代美国政治学者罗尔斯为代表的规范主义的合法性和哈贝马斯重建性的合法性三种有差异性的定义，但从其差异中我们仍然可以根据一般的学术见解，简单地勾划出政治合法性这一概念带有普遍性意义的含义，这就是，所谓政治合法性，就是社会民众对政治系统的支持与认同。
    政治合法性事关政治统治或政治管理的效度或成败，是政治统治的基本要素和永恒主题，是政治权威“合法”行使权力或施行统治的重要前提，因此是任何政治权力都必须予以高度关注并竭力加以证明和维护的一个重要问题。“人类特定政治生活的安排需要某种合法性的支持和证明，这几乎是所有社会的一个通则。”［1］52
    “如果我们把合法的政权同政治统治等量齐观，那么我们就必须说：任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众（对它所持有的）忠诚心，这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。”［2］264
    传统政治哲学对政治义务问题的普遍关注显示，没有对政治系统合法性的一些适度的信奉，任何政治系统都不能延续，至少不能延续很久。
    既然合法性意味着民众对政治系统统治的支持与认同，那么，所谓合法性危机就是一种直接的认同危机。当一个政治系统开始丧失其合法性基础时，也就失去了群众的信任与支持，此时合法性危机就不可避免了。从动态和系统的观点出发，政治合法性基础的强弱和增减是经常变化的，当政治合法性基础的减弱超过其合理的水平时，就会导致政治合法性危机。从政治发展的角度看，任何一种政治体系在社会变迁的过程中都不同程度地面临着合法性危机的问题，“合法性危机是变革的转折点。因此，必须在现代社会变革的性质中去寻找它的根源。合法性危机发生于向新社会结构过渡的时期，如果（1）当结构变革时期主要保守制度的地位受到威胁；（2）过渡时期社会主要群体没有参与政治系统的机会，或至少在他们有了政治要求之后。新社会结构建立后，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望以便在新基础上树立合法性，就会产生新的危机。”［3］53-54而更严格地讲，任何社会都有产生合法性危机的可能，只是发生危机时程度有所不同而已。
     
    二
     
    伊斯顿认为政治系统中的三种基本的政治对象是政府、政治体制和政治共同体［4］192。而民众对政治系统支持的具体对象可分为政治共同体（political community，结合在同一政治过程中的许多人组成的群体，对政治共同体的支持常常被称为“国家的认同意识”问题）、典则（regime即制度，政治系统中对政治活动的一系列制约，由价值、规范和权威结构三部分构成）和当局（the anthorities，权威角色的承担者，也就是具体的掌权者）三个方面［4］198-261。因此，对合法性危机问题，也可以从这三个层面进行透析。他指出：“如果支持的输入衰减到起码的水准之下，就会使……政府、政治体制和政治共同体一个一个地与系统成员相脱离，这就给系统造成了压力。与这三个方面或与其中一两个方面有政治关系的成员，将会在支持衰减造成的干扰中幡然醒悟，使得系统不再能提供一个能够自行决策的政府，一个普遍赞同的政治体制，甚至不再能保证系统成员的组织团体相互合作，这种干扰必将导致系统的彻底崩溃。”［4］184-185
    我们可以据此认为，政治合法性危机存在政府危机、政治制度危机和政治共同体危机三个层面。
    政府危机。是指政府不能满足群众的愿望，失去了群众的信任和支持，而引发的自身地位合法性的危机。因此，政府合法性危机实际上就是政府的信任危机和权威危机。政府合法性的确立既要遵循已有的规则，更要作出良好的政绩；否则，其合法性危机就不可避免。“遵循已建立的规则和有效性是政府合法化的关键。”［5］30
    但在许多国家其政府的建立及其运行在很大程度上并没有遵循程序化的规则，这就使其统治本身已经隐含着某种合法性危机。而就政绩或有效性而言，亨廷顿指出：“在民主国家，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望……那些在职的统治者不可避免地会作不出政绩，这样，他们就失去了合法性，也就会在选举中被击败。一群新的统治者会接替他们。”［6］64
    西方民主国家的政府是如此，对于广大的发展中国家的政府来说更是如此。在全球化和现代化进程中，赶超的压力使发展中国家政府的职能与能力严重不对称，经济和社会发展的失败往往成为政府信任危机的重要诱因；在经济发展基础上出现的社会财富分配的不公平又会使民众产生某种“相对剥夺感”。在此情况下，社会公众就会把对社会分配的不满，变成对政府政策的不满，从而可能引发政府的合法性危机。
    政治制度危机。指的是现有政治制度失去了广大民众
    的信任与支持而导致其合法性丧失的危机。政治制度危机一旦出现，随之而来的往往是和平的或暴力的政治革命。“如果这种合法性危机的结果，不仅使国家的基本结构发生变化，而且也使整个社会的基本结构发生变化，我们说，这就是革命。”［2］262
    政治革命是实现政治权力迅速变更、用一种政治制度取代另一种政治制度的激烈的变革，是政治体系发生的全面质变。正所谓“革命成了最终的惩罚”［4］263。按照马克思主义的观点，资本主义的制度危机及其最终崩溃不可避免。但在当代，由于发达国家经历了长期的“理性化”过程，实现了较高程度的政治制度民主化和政治生活法制化，所以它的合法性主要建立在韦伯所谓的“法理型权威”的基础上，因此它在一定程度上实现了基本制度和社会秩序的稳定，故而其政治制度危机在当代并不具有经常的和显性的特征。然而，在发展中国家，由于其政治制度化水平低，其政治合法性主要建立在政绩基础上，在这种情况下，“威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”［6］59
    这是因为，经济发展为民主政治制度提供了基础，所以由迅速经济增长或经济衰退所造成的危机都会削弱威权政治的合法性。因此，政治制度危机在发展中国家往往具有常态性的特征。政治共同体危机。在有些国家，它指的是部分民众或群体存在共同体意识或国家意识的淡漠。强烈的政治怀旧感、对现有政治形式的厌恶、对新的政治观念和价值的渴望等构成了阻碍形成整体认同的因素，导致对既有政治共同体或国家的“认同危机”。一旦政治共同体的合法性出现了危机，“随之而来的就是***主义运动，即使是在立国已久的国家里，随着新问题，特别是那些涉及语言和文化同一性问题的出现，政治共同体已解决了的边界问题也会再次被提出来。”［7］39
    政治共同体危机在世界各类国家中都有可能存在。政治共同体或国家的认同危机一旦出现要想加以解决是非常困难的。“至少一般类型的系统，如绝对意义上的欧洲君主制国家，民主制国家，或者专制国家，当对它们的支持已经消失时，它们就都明白无误地瓦解了。”［4］247
    这三个层面的合法性危机既有可能是相互关联的，也有可能是相对独立的。从相互关联来看，政治共同体的合法性危机往往连带着政治制度和政府的合法性危机，而政府的合法性危机严重时可能会波及到政治制度以至政治共同体，使后者也相应地发生合法性危机。“如果一个系统不能在最低限度内满足大部分有关成员的起码要求的话，那么，就不可能阻止这些人发展自己深刻的不满情绪。这种不满首先是针对当局的。不过，只要有可能，不满还是会变化的。特别是，如果这些不满一而再、再而三地产生，输出方面却依然没有什么改进，那么不满就不可能不转向典则甚至政治共同体”，“倘若一旦大多数的系统成员认为他们已无法影响当局并由此来达到自己的目的，那么，他们就很可能感到有必要转而诉诸严厉手段，努力从根本上改变现存典则，甚至摧毁现存的政治共同体。大多数的社会政治革命都合乎这一模式。”［4］278
    政治制度的合法性危机同样有可能会向政治共同体和政府两个方向扩展，导致它们也相应地产生合法性危机。从相对独立的方面看，政府合法性危机往往会或者说更经常地会在政治制度和政治共同体具有合法性的情况下单独爆发，而政治制度危机相对于政治共同体来说也往往可以独自发生。从另一方面看，这三个层面的合法性危机普遍存在于世界各国，尽管有些层面的合法性危机在有些国家是潜在的，而有些层面的合法性危机在有些国家则是显性的。
     
    三
     
    鉴于政府、政治制度和政治共同体这三个层次是由浅入深地存在于政治系统中的，因此一般而论，政府危机比较容易解决，因为它毕竟属于浅层的政治合法性危机，但政治制度和政治共同体危机则属于深层次的合法性危机，因而其危害更大，解决起来更为不易。对于任何一个现实的政治社会而言，重要的是必须避免发生合法性危机由浅入深的连锁反应。一旦危机由政府开始深入到政治制度再殃及到政治共同体，那就意味着整个政治系统发生了彻底崩溃。对于当今世界的许多国家来说，不论它是发达国家还是发展中国家，不论它是资本主义国家还是社会主义国家，也不论它是大国还是小国，这决非危言耸听，而是经常可以看到或已经看到的严酷的政治现实。
    显然，要避免政治合法性危机，就必须着力于维持和强化政治合法性的基础。由于政府、政治制度和政治共同体在政治系统中处于不同的层次，因此其合法性基础的侧重点也不尽相同。一般而言，遵循既有的规则和拥有良好的政绩对于政府的政治合法性来说至关重要；公平、正义与合理是政治制度合法性的根本依归；而文化意识形态上共有的认同感则是政治共同体的政治合法性的关键所在。但是，这种区分并不具有绝对的意义，因为显而易见的是，每个层次的政治系统的政治合法性基础都是多样化的，并且都是会随时空环境的变迁而发生流变的。因此，作为一般意义上的政治系统来说，其合法性基础必须是一种综合性的，必须具备一般的意义。那么，本人认为，作为一般意义上的政治合法性的基础应该主要包括如下三个方面：其一，政治合法性的有效性或政绩基础，主要是指政治权力的实际作为，是指政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。
    它至少包括经济的发展、社会的稳定、民众生活水平的不断提高及社会关系的和谐、国家主权独立和领土完整的维护以及在国际上获得应有的地位和尊严等方面。尽管在作为政治合法性的基础的作用上可能存在着差异，但是，对于任何一种政治权力的统治合法性而言，政绩在政治合法性中的意义都是不可或缺的，也是不可低估的。“有效性亏空”是任何类型的政治体系的合法性的天敌。其二，政治合法性的民主政治制度基础。上升为法的制度是公共价值观念符号化的产物，它在公众普遍同意的基础上设定了程序化的政治体制和政治行为准则，从而可以在稳定的政治框架内实现政治的合法性。其中宪政制度是最为根本的民主政治制度规范体系，它不仅规定了政治权力合法性的来源，而且也赋予了政治权力运行上的合法性。这与韦伯所主张的法理型合法性统治在本质上是一致的。从民主政治的发展要求来看，民主政治制度合法性基础的构建为民主政治的发展提供了一套稳定的合法性支持。民主作为“一种社会管理体制”，构成了现代社会政治合法化的捷径。其三，政治合法性的文化意识形态基础。作为政治合法性的基础的文化意识形态，所指的主要是人们的认知、价值观、信仰等理念方面的内涵。正如毛**所指出的，“一定的文化是一定社会的政治和经济在观念形态上的反映。”［8］384
    而意识形态则是观念性的文化的一种特殊形式，是文化的辩护、辩解方面，是文化上积极关心建立和保卫信仰和价值的模式。文化意识形态与政治权力之间往往存在着一种亲和关系，政治权力一般都需要文化意识形态为自己提供一种合法性支持。“合法性里面特别包括占有统治地位的意识形态的政治影响。在分析政治权力的合法性时，不能低估主要依靠统治阶级意识形态的那些合法性的存在。”［9］246
    文化意识形态对政治权力合法性的基础作用主要体现为：辩护、解释、证明，即通过辩护尽力形成一致化的文化意识形态，以此来解释和证明政治权力的合法性；约束、整合、凝聚，即通过约束政治系统内部成员对相关规则和制度的遵守，来整合和凝聚集体成员的意识，克服集体行动的障碍，降低整个社会成员对政治权力的抵触和反对情绪，进而巩固其统治的合法性；激励、动员，即有效地激发社会个体成员的信心和热情，坚定实现行动和目标的决心。
    这三方面的政治合法性基础与传统的社会系统三分法是大体一致的，即我们可以认为政治合法性应该建立在以经济成就为代表的统治绩效、民主政治制度和主流文化意识形态基础之上。鉴于政府、政治制度和政治共同体的政治合法性基础的侧重点各有不同，因此，要化解可能出现或已经出现的合法性危机，对于政府而言，就应主要着力于建立和强化其有效性或政绩基础；对政治制度来说，主要应建立和强化体现现代政治价值理念的民主宪政体制；而对于政治共同体而言，则应着力于通过文化意识形态来强化民众的国家政治共同体意识。但需要强调的是，对于处于政治系统中任何一个层次的政治权力主体而言，要避免出现合法性危机，维护其长久的政治合法性，上述三个方面的基础是缺一不可的。只有同时具备了这三方面的条件，政治权力主体才能赢得民众的普遍支持与认同，从而奠定并延续其统治的合法性。
     
    参考文献：
     
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    ［5］Muthiah Alagappa.Political Legitimacy in Southeast Asia-The Quest for Moral Authority［M］.Stanford University Press，1995.
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    ［8］毛**著作选读［M］.北京：人民出版社，1986.
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