网络外交的兴起：机制与趋势(1)

z625476 · 发表于 2012-2-16 10:53:24

赵可金

　　原载《世界经济与政治》2011年第5期

　　「内容提要」以互联网为核心的信息传播技术的发展推动了现代外交的革命性变革。虚拟外交和网络外交越来越成为一种充满生机和活力的外交样式。网络外交由于具有虚拟性、开放性、互动性、迅捷性等特点，决定了网络外交成为新外交的重要载体和实现形式。根据政府角色差异和信息网络的社会属性区分，网络外交具有虚拟外交、在线网络外交和社交网络外交三种实现形式。其中，虚拟外交是最初级的网络外交，是现代外交的网络版，它在本质上仍然属于现代外交。在线网络外交已经成为真正意义上的网络外交，委托以非政府组织身份和面貌出现的独立网站和网络公司从事的外交。社会网络外交是迄今为止最发达和最成熟的网络外交。尽管网络外交目前仍然处于发展和完善之中，但它以其强大的外交动员力和外交效率，推动着现代外交在价值原则、组织体制和运行机制等方面发生了总体性变革。因此，在网络时代背景下，网络外交越来越成为未来最具冲击力的新兴外交形式。中国在外交运行过程中应该大力推进网络化和虚拟化，这是中国外交现代化的一个重要内容。

　　「关键词」互联网；网络外交；现代外交

　　「作者简介」赵可金，清华大学当代国际关系研究院副教授，清华大学中美关系研究中心副主任。（邮编：100084）

　　*感谢《世界经济与政治》杂志的两位匿名评审专家对本文提出的宝贵意见，他们的真知灼见帮助本文修正了大量缺陷和不足，谨致谢忱，文中疏漏由作者负责。

　　随着信息化和全球化的发展，外交与社会生活的各个方面联系更加紧密，以往的外交往往局限在一些有限的问题上，比如战争与和平的缔造、边界和领土问题的处理以及商业航海、移民引渡等问题。而信息化时代的国际关系所处理的事务已经涉及社会生活的各个层面：从外层空间和海底资源管辖权到环境污染，从生物武器到恐怖主义活动等。①外交沿着结构分化、专化和泛化的方向前进。学者们日益发现，研究当今的外交问题，决不能仅仅把视野局限在国家与国家之间的关系上，而是要放宽到国家与社会、社会与社会、个人与个人之间的交往上，尤其是互联网技术的发展和普及，为此种转型创造了现实的可能，网络外交成为迄今为止最具活力的新外交形态。

　　一、网络外交的缘起

　　在左右外交的诸多因素中，技术变革是最具根本性和全局性的因素，特别是对于以信息沟通和机智谈判为主要内容的外交来说，信息传播技术对外交形态的变革具有决定性影响。不难理解，在以口耳相传为主要传播渠道的早期阶段，外交只能停留在特使外交或者会盟外交的不成熟阶段。随着印刷技术和电传技术的发展，外交逐渐由不固定的特使外交和偶然的会盟外交向职业化和相对固定化的职业外交转型。尽管如此，在19世纪中叶，当帕默斯顿勋爵（Lord Palmerston ）接到来自海外的第一封电报时仍不禁感叹：“我的上帝，其实外交早就结束了。”②然而，随着电话、电视特别是互联网的出现，外交正在发生革命性的变革。美国资深外交家兹比格纽。布热津斯基（Zbigniew Brzezinski ）曾预言，外交不仅依旧生存完好，而且随着巴拉克。奥巴马（Barack Obama）总统的当选，外交正在变得生机勃勃。③显然，布热津斯基强调的是信息技术革命对外交形态的影响。尽管在美国外交中还没有呈现革命性的变革，但很多人相信目前所采取的一系列渐进性的外交变革多半要归因于互联网的出现和普及。

　　20世纪90年代以来，以互联网为核心的信息传播技术（ICTs）的革命性浪潮席卷当今一切社会领域，推动各个领域都相应进行调整和变革。现代国际关系的发展充分表明，传统外交已经不能有效地处理信息社会背景下涌现出来的一系列复杂的新问题。信息社会与网络的治理可能是今天外交面对的一个最复杂的国际问题。从总体上看，信息传播技术变革所面临的问题可从三种路径对其加以解决：第一种包括技术、经济、管制、法律和治理等“多学科的研究路径（multi －disciplinary approach ）”；第二种包括国家、国际组织、公民社会和私营部门等行为体参与的“多利益相关者的研究路径（multi －stakeholder approach）”；第三种涵盖地方、国家、区域和全球等“多层次的研究路径（multi －levelapproach）”。信息传播技术变革反映在外交思维更新上，主要体现是虚拟外交（virtual diplomacy ）、网络外交（cyber －diplomacy ）或者电子外交（e－diplomacy ）的兴起。无论是“虚拟外交”、“电子外交”还是“网络外交”，以上每种说法都传递出一个信息：外交的网络化趋势已经呈现。尽管目前网络外交还十分幼稚和年轻，还有很多问题亟待做出回答，但其对外交形态所引发的互联性（interconnectivity ）、去中心化（decentralization）、加速性（acceleration）、扩大化（amplification ）、过度本原化（hypertextuality ）、脱域化（dislocation）和不对称递减化（diminishing asymmetry ）等复杂变革却已是毋庸置疑。①因此，网络外交包括哪些内涵和机制？网络外交的发展方向是什么？为什么网络外交难以彻底替代现代外交？这些都是本文力图回答的问题。

　　二、网络外交的内涵与特征

　　网络外交是晚近提出的新外交范畴，无论在内涵上还是在提法上，都存在着一定程度的混乱。中国学者更多倾向于使用互联网外交（internet diplomacy）、网络外交（cyber diplomacy ）、电子外交（digital diplomacy ）等，国外学者则经常用虚拟外交（virtual diplomacy ）、基于互联网的外交（internet－based diplomacy ）、网上外交（diplomacy on the Net）等概念。②尽管称谓不一，但基本上都是泛指依托各种互动式电子信息网络所开展的外交活动，故而笼统地称之为网络外交（cyber diplomacy ）。

　　（一）网络外交的内涵

　　关于国内外学术界对网络外交内涵的界定，概括起来主要有两种看法：第一种看法是基于技术维度的界定，认为网络外交是通过互联网、信息传播技术和方法处理外交事务和国际关系的活动，主要研究这些新工具对当代外交实践的影响，被视为电子政治治理的一个分支领域，也可称之为电子外交和数码外交等。①此种看法过于强调网络外交的技术维度，而忽略了网络外交作为一种新外交形态的社会意义，在网络外交中，技术因素尽管重要，但更重要的是社会和政治因素，网络外交的核心仍然是信息技术带来的外交形态变革，而非纯粹的信息技术扩散。

　　第二种看法是基于外交意义维度的界定，认为网络外交是源自信息传播技术在外交领域中的扩散而产生的外交信息、身份代表、谈判沟通以及外交执行的虚拟化，是一种虚拟化的新外交形态。网络外交在美国学界则多被定义为由主权国家、国际非政府组织、跨国公司、社会公民团体、个人等主体在推动国际议题时的互动，其人文色彩多于技术色彩，是一种以外交为本、以技术为辅的看法。②

　　事实上，上述两种看法的核心都不否定网络外交是一种新的外交形态，差异不过是各自的侧重点不同。第一种看法更强调网络外交的技术特征，第二种看法更强调外交特征，两者不过是同一事物的两个侧面而已。当我们界定网络外交内涵的时候，必须兼顾网络外交的两面，不可偏废。基于此，可以做出如下界定：网络外交是信息网络技术与外交系统耦合的产物，是指一个国家的中央政府为了适应信息传播技术革命的需要、实现国家利益和执行外交战略与政策，在遵守本国及其他国家互联网安全法律和管理制度基础上，通过运用信息传播技术手段所开展的一系列信息发布、政治动员和社会交流活动的总和，它是信息化时代国家外交形态的新发展。与现代外交相比，网络外交是一种主体多元化、手段虚拟化、议程即时化、互动人性化和价值民主化的外交形态，核心是澄清信息、供给知识和塑造认同。

　　（二）网络外交的特点

　　与现代外交（仅限于政府官员特别是职业外交官之间的谈判活动）相比，网络外交具有以下五个基本特征：

　　第一，网络外交的主体多样化。现代外交的主体仅限于职业外交官，是大使和使节们调整和处理国际关系的方法。①这被许多外交理论家视做想当然的定律。

　　网络外交的主体尽管在名义上仍然是一国政府，但执行者已经多样化，包括政治首脑、职业外交官、社会团体、跨国公司、非政府组织甚至个人在内的所有行为体，都可以成为网络外交的代理者（agents），不再局限于具有官方身份的政府官员，更有利于政府调动非政府部门的外交资源及其积极性。一个典型的例子是，美国国务卿希拉里。克林顿于2010年春邀请谷歌（Google）、推特（Twitter）、脸谱网（facebook ）等网络公司领导人共餐，开始委托这些公司在外交上出面。

　　又如，20世纪90年代，墨西哥札巴提斯塔运动是一种*政府的社会运动，它们利用互联网在全球寻求外交帮助，最后迫使墨西哥政府以和平方式来解决问题。②

　　第二，网络外交的手段更加透明、迅捷，并具有扩散性。现代外交主要靠面对面的谈判、官方正式外交文件或者通过大众传媒表达外交意图，澄清政策，外交能力取决于外交官的谈判能力和语言才华。网络外交的手段更多通过虚拟化的信息网络传播技术工具，包括电子邮件、网站、博客、播客、微博、网络社区、在线视频、远程数据传输系统等多样化的信息网络传播技术工具，推动外交进一步从秘密外交走向透明外交，外交保密越来越成为十分困难的事，外交能力越来越取决于驾驭网络信息的能力。2010年维基泄密事件所引发的外交冲击就是一个突出的案例。

　　第三，网络外交的游戏规则国内化。与现代外交遵守国际外交法和国际惯例不同，在虚拟的信息网络环境下，行为体的身份是匿名的和流动的，无论其真实身份是官方还是非官方，都会以虚拟的网民形式出现，不需要遵守国际法和国际惯例，只需要遵守网络安全法和管理制度即可，不能违反一个国家政府对互联网的各种管理规定，这是网络外交的最核心游戏规则。

　　第四，网络外交的目的超利益化。相比现代外交追求实现国家利益和执行外交政策的单一目的，网络外交的目的更侧重于澄清信息、供给知识和塑造认同。

　　网络外交是一种虚拟游戏，其致力于实现国家利益和执行外交政策的使命决定了网络外交在方式上侧重于澄清虚假信息，提供关于外交活动的真实情况，通过富有人性化的方法摆事实、讲道理，旨在赢得网民的支持、认同和追随，因此网络外交的目的更侧重于国家利益之外的赢得情感和政治认同目的。

　　第五，网络外交的核心价值是民主化、社会化和公开化。现代外交的核心价值是主权至上、等级化和职业导向。美国战略与国际研究中心（CSIS）1998年报告称，随着信息社会的成长，“等级制正在给网络制让路”，“开放性正在跨越隐秘性”，“观念和资本正在顺畅而无障碍地跨越政府、公司和非政府组织构成的全球网络”。①在网络化时代，外交正在走下神坛，淹没在千万身份平等但实力不一的网民海洋之中，唯有走民主化、社会化和公开化的道路，才能真正实现网络外交的目的。

　　总之，作为与现代外交相对应的概念，网络外交是一种集技术意义和社会意义于一体的新外交形态，无论首脑外交、职业外交、多边外交等传统上属于政府垄断的外交，还是公共外交、总体外交以及多轨外交等更多由非官方部门参加的外交，均可以网络外交的形式开展外交，它是整个人类步入信息社会后的一种新的外交形态。

　　三、网络外交的机制与形式

　　迄今为止，网络外交作为一种新生事物，仍然处于成长之中，还不能说是一种成熟和完善的外交形态，一些国家在网络外交的运作上也是刚刚迈出第一步。

　　（一）网络外交的机制

　　根据政府在网络外交中角色差异（直接还是间接）和信息网络的社会属性（官方还是非官方）不同，可以将网络外交的运行机制划分为四种：一是政府直接利用政府管理的网络工具开展的虚拟外交，这是形式上的网络外交，实质上的现代外交；二是政府直接利用政府管理的网络工具开展的社会网络外交；三是政府直接利用非政府的网络工具开展的在线外交；四是政府间接利用非政府的网络工具开展的社会网络外交，这是网络技术WEB 2.0基础上网络外交的更高级形态。

　　（二）网络外交的形式

　　由于政府直接利用其管理的网络工具和间接利用非政府的网络工具开展的社会网络外交在性质上均属于社会网络外交，差异仅仅在于网络技术水平WEB 1.0与WEB 2.0上，故在外交形态上，可以划分为虚拟外交、在线网络外交和社会网络外交三类。

　　1.政府虚拟外交

　　虚拟外交（virtual diplomacy ）是最初级形态的网络外交，它是将现实外交虚拟化，建立与现实外交相对应的虚拟外交世界，包括建立与现实外交系统相匹配的虚拟外交系统，广泛运用计算机网络和数据处理软件系统处理外交事务，开展虚拟的公共外交等（如图1所示），塑造在虚拟世界中的外交形态，实现一个国家的外交议程。在运行机制上，虚拟外交沿着三个维度展开。

　　一是团队虚拟。在驻外使馆建设方面，传统上，建立一个新驻外使馆或外交据点所需时间短则数周，长则数月甚至以年来计算。而在信息时代，只要一张机票、一台笔记型计算机、几部电话，再加上一本外交护照，外交人员便可以“随到随上工（hit the ground and run）”。①比如，在具体外交事务办案上，在现代外交的等级化官僚体系下，外交官往往“不在其位，不谋其政”，地理上的障碍使得若身不在当地则无法负责该地的工作，外交工作的进行常牵涉距离、人员调度及联系不便等困难，而在信息时代，不必像过去那样将所有的人马都集合在事件发生地，网络化作业已经克服了地理上的限制，驻在不同地方的外交人员可以相互将其专才结合组成虚拟外交工作团队，借由遍布世界各地的网络联接，一同处理正在发生的国际议题，构成一个包含众多政府机构、非政府组织和学术机构的统一网络和虚拟团队，汇聚集体智慧处理同一问题。①实践证明，在外交谈判、调研、办案以及其他沟通事务中，各国都在积极推动通过互联网系统强化分布世界各地的驻外据点及海外工作小组之间的联系，使得外交谈判和交涉活动借助互联网系统如同置身于同一栋大楼中工作一般便利。在印度洋海啸救援、哥本哈根气候变化大会期间，此种虚拟外交开始受到众多国家的重视。

　　二是过程虚拟。随着信息传播科技日新月异，各国外交部门纷纷提出建设虚拟外交的长期规划，采用符合时代潮流的信息科技应用于外交行政过程。在外交部门建立可将危险性降低至可容忍程度的信息传播体系或者局域网，在每位外交官桌上安装一台计算机终端机，使其可收发电子信件，连接互联网以进入全球信息网获取资料，并能进入官方链接，同时为了确保机密性资料的安全性，此类资料的读取与传递应使用密码来加以保护。而这些技术上的问题则有赖于计算机及安全专家来解决，推进外交运行的智能化。为了提高外交的机动性、加强对紧急事件的快速反应能力以及临时的沟通网络，不少国家还配备了专门的卫星电话和无线网卡，努力推进外交互动的即时化和智能化。

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