“民主的质量”系列：作为基础的自由大卫·边沁

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大卫·边沁是利兹大学的名誉教授,艾塞克斯大学人权中心研究员。作为英国“民主审计”机构的副主任，他致力于开发对老牌民主国家和转型民主国家的民主评估方法。他最近的著作《民主：入门指南》于２００５年出版。
     
    我开始研究政治学的时候，人们常把****作为一种特殊类型的民主，将其与参与式民主、一党制民主和马克思主义民主相对立。1我们只要略微思考就会意识到：这种分类法是建立在概念混淆的基础上的，因为没有自由，就不会有民主。不过，上述思想的残余仍然存在。要对公众决策及其决策者施加影响或加以控制，人们必须能彼此自由交流、结社，能获得准确的信息，表达不同的观点，享有行动的自由，不被任意逮捕和监禁。
     
    本文先对自由、权利和民主的关系作更深入一点的探讨，然后，简要概括它们与本组文章中别的撰稿人提到的民主质量的其它要素之间的联系，接下来论述如何以四个连续的步骤评价一个国家的民主质量：首先：恰当地定义民主所提供的诸种“善”：第二，确认最佳实践的标准，以此作为以上诸“善”应达到的基准；第三，分析可能阻止以上物品达到标准的典型破坏模式；第四，探寻对付这些破坏的可能的措施。
     
    早在古代雅典，人们对自由和民主的有机联系就有很好的理解。伯里克利著名的葬礼演讲(大约公元前４３０年，由修昔底德记录，并可能由他改写)中，雅典领导人除了赞颂平等的价值，还赞颂了自由和开放的价值，并将雅典民主的特有品质与军国主义的斯巴达统治集团进行鲜明对照。亚里士多德将自由视为telos,即目标，民主则被看作实现自由的推进器。柏拉图将民主描绘成“自由精神的爆发”，并想像道：在这种体制中，你在大街上好好走着，驴子却会把你撞向路边。2 在一本关于古雅典修辞的权威著作中，约赛亚·奥伯（Josiah Ober）阐释了大众交流与言论自由对议会和法院辩论的重要性，讲述了这种自由如何预示着思想自由的生命力。3
     
    那种认为这样的自由为现代社会所特有的观点，其实来自对本杰明·贡斯当区分古代和现代自由的误解。贡斯当在写于十九世纪上半叶的著作中，将直接参与公众事务的自由观点与主要是保护私人追求和利益的自由观念做了比较。从贡斯当的对比论述中，我们可以辨认出以塞亚·伯林关于积极自由和消极的不干涉原则之间的区分的早期来源。4 当然，雅典民主的大众文化要求公民参与并鄙视过于关注私人利益的人，这是一个很重要的区别。但是，要让直接的、商议式民主的公共活动发生，人们必须有坚持和表达不同观点的自由和公开与他人讨论的自由。追寻更为宽泛的自由是古典哲学和科学成绩斐然的必要条件。
     
    所以，从术语上说，没有自由的民主本身就是矛盾的。现代特有的理念是：自由是民主所必不可少的，但是，如果不通过受宪法保护的权利法案赋予个人权利来加以保障的话，这些自由就不可能得到保护。类似的宪法均与联合国提议并在１９７６年生效的《公民权利与政治权利国际公约》相符。一般地说，一个国家关于人权的法案或宪章包括人身自由、个人安全和正当的法律程序，只有在这些必要权利的保障下，才能在现实中实现言论、结社、*会这些民主自由。虽然这些自由被作为个人权利得到保障，但这并不能掩盖自由的集体性背景和目的：支持其他人表达观点，力图说服他人，动员他人的支持，示*，以及与公众决策而不是私人决策相关的所有其他活动。
     
    有一种观点认为：英国的民主比其他任何国家都悠久，是因为上述自由可以很容易在法律缺席的情况下实现。与此同时, 英国的政治家和律师们多少有点沾沾自喜地相信，《权利法案》只是对无缘享有英国那样与生俱来的“自由文化”的国家才是必要的。然而，由于受行政权力控制的议会对自由的不断侵蚀，政治家们终于意识到，将《欧洲人权公约》正式纳入英国的法律是十分必要的。但这些政治家仍不诚实地说这是“权利返乡”，好像公约的内容最早是由英国发明的。5
     
    然而，“自由文化”的观点与民主质量并非不相关。言论自由或许有宪法上的保证，但是，仍然会有观点纷争不多、公共信息来源缺乏和媒体被琐事充斥的情况。结社自由或许也有宪法上的保证，但是，仍可能会有市民社会缺少自治组织，也没有多少力量挑战选举产生的政府的情况。可能很难评价自由落实了多少，但政治分析的长期传统是，自由的多少会导致民主质量的重大不同。
     
    权利、平等与民主
     
    如果民主所必需的自由需要权利法案的保障，那么，只有当负责维护这一宪章的司法机关独立于行政和立法机关时, 这种保护才算可靠。这一点当然和“法治”观念有很大重合，而“法治”观念一度被认为是一切文明存在的基础, 则更不用说是民主政府了。经验也告诉我们，有效地保护权利，需要两个条件：一是个人在自己的权利受到侵犯或剥夺时有上法庭申诉的权利, 并有望得到弥补或追回；二是法院有权决定限制甚至取消权利的条件是否具备。
     
    第二点值得进一步讨论, 因为实际生活中，正是在这一点上，人们的权利经常遭到损害。大多数权利法案(美国的前十条宪法修正案例外)都会受到资格要求、限制条件和例外情况的限制。典型的例子就是《欧洲公约》第十条(虽然相应的国际公约中也有类似的例子)。 这一条大胆声明：每个人都有言论自由的权利, 但随即又补充说明, 为了国家安全、领土完整、公众安全，为了防止混乱、减少犯罪，为了保护健康和道德，为了保护他人的名誉和权利，为了预防国家机密泄漏，或是为了维护司法权威和司法公正，这个权利必须受到法律规定的且是民主社会必需的诸如程序、国情、限制及处罚条款的制约。6
     
    看上去这些权利似乎无足轻重，但关键在于法院是否有权决定专门的限制条件是否已经出现。如果他们没有这一权力，或者一味屈从于行政当局，那么行政当局就会随意压制权利，并以合法的形式这么做。当然，政府应主动在自由与安全或公共秩序间寻求平衡点，一旦有人告状，应该由法院裁决对自由的限制是否正当，并要求提供做出这一决断所必备的证据，而不是唯政府是从。在这里，程序与权利保护的实质唇齿相依。
     
    许多人仍然坚持这样的观点：法院对民选政府意愿的限制或困扰是不民主的。但是，只有在一整套受到保护的基本自由权利的现实基础上保证大众意愿的实现，才能保证民主的安全。民主不能与一个选举政府的任何特别措施划等号。在任何情况下，由于权利法案有代表性地得到了大众公决的认可，这些法案对立法机关和行政部门决断的限制应该被视作民主的自我限制形式，在这种形式中，法院得到恰当的支持。7
     
    我们进行的各种实践中，在不同领域中必定有相当大的重叠。就权利与平等的密切关系而言，有两点值得在这里指出，首先，一是权利带来平等，因为所有权利原则上确保对所有人平等。多数权利规定都有强烈的反歧视条款，或者在前言中，或者在结语里。在实践中，通过给特殊团体优惠待遇的方式，有意或无意地忽视了许多权利。在民主国家里，对权利的破坏存在某些典型模式，而不是大规模或跨领域的。
     
    然而，宣称所有权利原则上对所有人都平等保障，需要相关社区规范的支持，在这样的社区里，这样的宣称就能得到很好体现。只要民主体制限制在单一的国家领土范围内，那么，诸如投票和担任选任的公职候选人的权利一般就会排除不是该国公民的那些人。在这样的例子中，平等的含义就是公民间的平等，而不是所有居民的平等。而关键的公民权利，作为基本人权，不仅适用于公民，而且也适用于所有居民。这就是为什么否定外侨应有程序权利的美国爱国法案和英国２００１年反恐怖、犯罪和安全法案条约――两者都允许在不被指控的情况下对非公民无限期拘留――会引起人们的关注。
     
    另外，在人权圈里，人们越来越坚持：公民权利和政治权利不应该与经济权利和社会权利分开。其理由与哲学家在讨论自由概念时主张的观点一致。如果仅因为人们在行使自由时所体现出来的价值而认为自由是好的，那么，缺乏能力或资源而无法行使给定的自由时，即使形式上不受妨碍，也不能享受自由的乐趣。同样如此，我们可以说，实践或是利用个人的公民权利和政治权利将受到个人所受教育和拥有资源的限制。然而，确保公民权利和政治权利的平等并不需要经济和社会状况的平等。所需要的是：设定一个下限，不许任何人跌到下限以下，并辅之以法律援助等特别资源；而在顶端，应该设置法规限制以财富手段谋取公职，防止富人对官员和大众信息渠道的不正当影响。
     
    对公民权利和政治权利的保障为民主的所有其他方面提供了必要的基础。在政治参与方面，如果与他人交流和结社的自由被阻碍或者因政府的监督被威胁，公民就不会积极投身于政治活动，甚至不会参与公民社会的集体生活。没有这种自由，热切的和批评性的公众意见也会受到损害。在政府纵向问责性方面，选举过程是核心，那么它需要通过独立、有效的选举行政机关，以及保证更平等地利用政治资金和大众传媒的保证机制，让候选人和政党有权获得公开、公平的选举竞争环境。在政府对公众需要回应能力方面，需要公民利益和观点的独立表达，只有一个强有力的权利框架才能保障这一点。正如小宾汉姆·鲍威尔（G. Bingham Powell, Jr.）所说的，通过选举形成的纵向可问责性的完整性得不到保障，回应性链条的关键联系就会断裂。从民主这一复杂之网任意抽出一根线，都会发现它连到某种特别的公民权利或政治权利，没有后者的安全，这个大网就会开始断裂。
     
     
     
评价民主的四个步骤
     
    在评价一个国家的民主质量时，我们应该依次确定四个步骤。第一是逐条列出民主所带来的诸“善”的内容，在此，即指实现民主自由所必需的特定权利。这些权利清单构成了任何一项评价的起点。
     
    第二步，我们需要鉴别实现这些权利的最佳实践的相关国际标准。因为民主不是个或者全有或者全无的事情，而是拥有程度多少的事情，所以我们需要有一个恰当的、具体的基准，由它告诉我们在一个特定的国家里，在每个领域里，怎么做算是达到了好的水平。好的资源――诸如最佳实践标准――可以包括相关国际法典和公约，或者被本领域专家视作模范的个别国家的法典。当然，指望所有标准在一个国家里都实现是不现实的，民主的实践经常需要在不同好处之间做出取舍。然而，只有对模范样板的评价才能让我们鉴别出实际在哪里进行了这种取舍。
     
    第三步是列出阻止民主标准变为现实的典型的破坏模式。评价民主质量不仅仅是评价相关的民主法典，也要调查这些法典在实际应用中的有效性。实践可能达不到法定的标准，但了解这类实践的各种不同情况，将对上述调查非常有帮助。“破坏”这个词可能有局限性，因为它有“有意的” 含义，而民主也会因制度、程序和人员的不当而无意中遭到破坏。
     
    第四步，即最后一步，是列出已证明能有效抵抗这些破坏的典型保护机构，并评价他们在实践中获得的成功之处。
     
    在下面的分析中，我分别阐释公民权利和政治权利，首先是公民权利，它涵盖民主所必需的主要的自由，然后是政治权利，它包括能够竞争官职和参加选举。对其中的每一项，我都将遵循上面列出的四个步骤进行研究。
     
    让我们首先研究一下公民权利。下面是民主应该保护的主要权利：人的生命和安全；行动的自主和自由;思想和表达的自由；*会和结社的自由（包括工会和政党）；信息的自由；保护不受歧视；易受伤害和弱势群体的权利及正当的程序权利。
     
    为了达到调查民主质量的目的，上述内容将被设计在一系列的可比较的问题内。比如，所有人在不受身体侵害和免于恐惧上有多少自由？涵盖民主的所有主要方面的问题清单可以在国际民主和选举援助学会（IDEA）的《民主评价手册》中发现。.8
     
    上面所有这些方面，除了信息自由以外，最佳实践的标准可以在主要的人权国际公约及其相关法理中发现，也包括区域和国家司法管辖中有普遍意义的案例，这些标准既有讨论中的权利的表达（包括合法的例外），也有实施的程序，比如相关法院的权力及独立性，包括个人上诉和申请赔偿的权利。9 人权律师常被作为评价一个国家民主的这些方面的合适人选，信息自由的最佳实践可以从那些被普遍认为在这方面堪称典范的国家的司法管辖实践中导出，比如美国和瑞典。10
     
    对权利的破坏很少来自一个国家宪章或人权法案中的表达不当，因为想在纸面上好看，这样做起来不难。尽管如此，与国际规范的比较总是构成评价的起点，下面列举的是破坏的最典型的一般模式：:
     
    司法程序中权利保护不当，比如法院能力或独立性不强，或者在个人上诉和要求赔偿方面存在体制上的障碍；
     
    专断的或压迫的政策，包括威胁抗议者，未经指控便拘留，在拘留中有虐待行为，歧视对待特殊群体，与准军事力量相勾结；
     
    动辄使用处理紧急状态的权力或反恐怖立法，绕过正常的司法制度，对付反对派组织；
     
    对特定人群从体制上排斥在权利保护之外，比如，不受欢迎或易受伤害的少数民族，外来移民和避难者，或者被视作政府敌人或对手的在国家边界以外的人；
     
    对特殊权利的破坏包括：
     
    人的生命和安全: 由身体袭击和谋杀事件造成的公共场所不安全，或是一般性的或是针对特定团体的；11
     
    拘留中的虐待、死亡，无论是因为监狱条件差、自我残害、同住者或是监狱看守的行为（邱吉尔非常有名的关于民主的名言值得在这里引用——被囚禁犯人的待遇如何是测量民主质量的试金石）；
     
    表达自由：媒体所有权、观点和大众信息不够多元，或者是政府垄断或者是私人垄断； 诽谤法和因实施这样的法律限制了对公职人员和私营公司的合法批评而付出的代价; 来自官方或非官方的对新闻工作人员的折磨；
     
    结社和*会自由：对自愿组织协会、工会或政党注册的排斥性规定；注册要求上的差别对待；因政府指派或契约形式使自愿组织的协会失去独立性；公众*会的不正当阻碍，比如对通报设置不现实的时间障碍、不适当的位置、警察对抗议者的折磨；
     
    信息自由（假设一开始就有此合法权利）：“公务机密”的限制性立法过度，包括没有为“泄密者”提供公共利益保护；在获得合法的、被允许的信息时代价高昂。
     
    为了确认各种可能的破坏的发生率和严重程度，需要不同类型的数据，包括对虐待发生率的定量数据；重点案例的定性分析；在公正和权利保护方面进行公众观点调查以获得主观评价；还有对媒体所有者的定量数据及对观点多元形态的内容分析。
     
    在一些领域里，有可能发现表明问题严重症兆的量化指数：比如，在司法领域，把案件呈交法院所需的平均时间长度，在押期间监狱同室者的比例，或者监禁人数与官方监狱承受能力间的比例。这些都是有关国家司法体制状况的非常有意义的指标。但是，即使在这些事例中，用定性分析补充定量指标也是非常重要的，因为人们往往有这样的错误认识：即民主的质量只需用定量化的一系列指标就能评价了。
     
    国家往往有许多机构，包括法院，但不限于法院，法院的正式使命是保护上述权利不受破坏。事实上，在法院不起作用的地方，非司法机构则起着重要作用。所有这些保护性机构都应被视作好民主在公民权利保护方面的必要特征。这样的机构包括：
     
    调查官员舞弊情况的政府官员（或者如南非的公护人），他们接受并调查公民对政府机构滥用权力的抱怨。在许多国家，人们发现这类官员比正规法院更容易接近，更值得信赖，但它更多地依赖全国范围内良好的地域分布；
     
    国家人权委员会，它有权自主启动调查，并使调查报告递交议会辩论；
     
    积极的公众监督人随时准备调查和公布各种虐待行为——比如，致力于保护调查性媒体和公民自由以及人权——或者通过法院支持打官司；
     
    对所有法律实施机构，包括监狱服务的独立指控和检查程序；以及有执行力和个人上诉权的超国家人权法院，比如欧洲人权法院。
     
    政治权利
     
    民主应该保护的三个主要政治权利是：1)不受阻碍地在公平的竞争环境下竞选选任公共官职的权利; 2) 有权选举各级选区政府的主要政治官员，选举要满足下列条件：普遍、平等的选举权，固定的选举周期，秘密的投票方式，在候选人和政党之间进行有效选择；和 3)在实质上改变宪法中有关选举人权利或国家选任官员的影响和权力时，有以全民公决方式直接投票的权利；
     
    目前的国际行为规范正围绕着选举过程的众多方面，建立最佳的实践标准。12 它们包括：候选人和政党根据清楚规定的标准公平登记；保证候选人和政党行动和交流的自由和安全; 候选人和政党平等地使用政府和公共服务的媒体及不受党派影响的报导；选民登记包容性强、简单；所有选民都能到投票站投票，投票过程清楚、安全；投票箱安全，法院公正；选举纠纷的解决程序透明、公正；及由独立的选举官员监督选举过程，最好是由独立的全职选举委员会实施这种监督。13
     
    但是这些有关选举的国际行为规范未能包括四个主要问题，它们都与选举过程的影响和公平有着非常重要的关系。第一个问题与选任官员的范围有关。在有的行政当局，通过使官员服从于军队或宗教团体的办法，故意剥夺了主要选任官员的实质权力，比如伊朗。不言而喻，如果主要官员被排除在选举以外，或者选出来的人没有有效的政治控制力，即使最完善的选举制度也会失去其目的。欧盟内各成员国就存在这样的问题，这些国家的公民要服从并非由他们选举产生的机构所提议和通过的法律和政策。虽然在国家层面上，哪些官员应该由选举产生这个问题已在国际社会达成了相当程度的一致，但象欧盟这样的准国家机构，却没能就适当的原则达成一致，在选举可问责性的安排方面超国家和政府间的平衡也很难达成。
     
    第二个问题事关选举体制的性质。选举体制基本上属于国家事务，受控于独特的传统和环境，而很少受制于国际上用于区分选举规则和制度好坏的公认标准。这就是说，仍然可以合理地认为存在某个（临界）状态，此时，选举制度开始有偏向和不平等，对部分选民或政党不利，而对另一部分选民或政党有利，基本公平和公正的原则受到威胁，民主减少了，甚至很严重。在程序层面，选举制度的变化应该由政党协商进行，而不是依据执政党或联合执政党的法令。
     
    第三个问题事关政党和选举资金。随着选举费用的攀升，政党成员的减少，候选人越来越依赖商人的资助，这就产生了危险，即政府的政策会越来越倾向于满足捐助者的需求，而不是根据普通公民的主张。这个领域的最佳实践标准正在出现，它结合了对选举开支上限的严格限制，要求政党基金要有透明度，它还包括对个人捐款设立上限及不允许境外捐款。14
     
    第四个问题是在选举之前发生在选举领域的不均衡。包括执政党或其支持者给反对派设置障碍，以及执政党拥有控制官方信息和其它国家资源的自然优势。虽然有可能在政党和政府中作出正式区分，但在实践中很难做到在选举期置身度外。
     
    就象前面提到的选举过程的各种不同方面一样，政治权利被有意无意破坏的方式有很多种。我将不会讨论最明显的违反政治权利的事情，比如身体暴力、胁迫和妨碍——无论它来自国家、政党的武力或其它非政府组织——也不讨论其它已经包括公民权利受到侵害的内容（比如行动自由、表达自由和*会自由）。在其他典型的破坏模式中，无论是有意的还是无意的，下面的问题值得注意：政府随意决定选举什么时候开始、持续多长时间；执政党在选战期间优先获取官方资源；在选举制度和选区边界的设置上，整体上有利于某些政党和候选人而不利于其他的政党和候选人；缺乏有关政治资金的法律，使得政党或候选人在资源的利用上非常不平等，或者扭曲了选举程序；特殊社会团体非常不平等地获得选任的公共职位；在选民登记、去投票站或投票时，特殊团体的公民受到系统的排斥或处于劣势；在投票、处理投票箱或者计票时进行选举造假；负责选举的官员不能有效地独立于政府或执政党；公众对以选举程序为手段影响官员及政府政策的方法缺少信心。量化数据，包括选举结果和调查数据，显然对确认上述不当行为十分重要。但它需要法律上案例研究分析的补充。
     
    对抗这些滥用或破坏的主要防护机构，除了在公民权利中提到的那些以外，还有两部分。首先是独立的、人员适当和资金充分的选举委员会，它负责监督选举过程的方方面面，并拥有实施决策的权威。15 在有的国家，选举的公正只有辅之以其他手段才能得以保证。比如在孟加拉国，在解散议会和举行选举期间，成立一个９０天的看守政府。第二部分是设立选举监督员——既有本国的，来自包括独立的非政府组织和政党，也有国际的，来自那些在对选举进行彻底和独立的监督方面有良好纪录、较好的可信度的组织。上面提到的其他破坏是不公平的规则或不适当的规定的产物，只有通过动员国内改革力量才能引入正轨。这种动员可能因民主评价结果的广泛传播而得到有力支持，在民主评价中，一个国家的体制安排被拿来与最佳实践的国际标准相比较。
     
    评价一个国家的民主
     
    上述用来评价民主质量的模式有四个步骤：首先，通过实地调查和分析确认哪些因素构成了好的民主；第二，将上述因素与最佳实践的国际标准相比较； 第三，检查典型的破坏因素，结合公民对这些做法的看法和评价；第四，分析保护性机构如何防止这些破坏因素的发生。这四个步骤在实践中不一定截然分开，而可能形成一个重复的、反思的过程。但是，把他们分开研究很有益处，可作为评价程序指南。２００２年英国的民主审计中使用了这个四步程序。16
     
     
     
对这次审议结果（就本文所包括的领域）的概述参见下面的附录，它提供了一个样板，即一个民主质量的评价应该是什么样的。
     
    展示公民权利的清单并以系统方式调查它们在实践中得到保障的模式，这在评价一个国家的民主质量上跨出了很大的一步。但只有它是不够的。还要考虑到好的民主的其他方面，本论丛中其他作者的文章所做的正是这方面的事。本文的目的是要明确，权利必须承担责任。在所有的人权项目范围内，在权利和责任的分配上存在着明显的不对称。权利属于个人；保护他们的义务落在政府肩上——那些相关国际公约的签字者。这个法律框架所模糊的是：政府在权利保护方面只有在公民准备承认他人的权利时才能起有效作用。在民主政体中，它要求，首先，要尊重与你不同的人的权利，随时接受他人在公平的竞选中胜出的事实。
     
    民主质量的关键问题是公民自身的特点——它虽与政治体制的质量不同，但又与其密切相关。在培育公众美德方面——雅典民主的核心特点——现代民主至少需要下面的内容：随时行使自己的公民权利，在它受到威胁时坚决维护公民权力；容忍不同，承认在角逐政治权力的公平竞争中胜者和败者之间的互惠关系。确认存在这些质量的标准不是一件简单的事，但确认质量标准可能是评价一个国家民主质量活动中最重要的任务。除非有足够多的人有这种需求，否则，民主体制的缺失不可能得到弥补。因此，与这种“自我更新的能力”相比，民主体制的缺失可能相对次要，自我更新的能力是追求真正民主的任何社会都必须依赖的，并被视作最有价值和最有特色的特性。
     
    附录
     
    在阅读英国最近这次民主审计的概括性结果时，应了解一些信息。首先，这里展示的只是十四个部分中的两个部分，即与公民权利和政治权利相关的部分。这两个部分没有包括本文提到的所有内容，没有提及的内容包括在审计的其他部分中。第二，这些要点式的概述得到大量实际经验证据的支持，这些证据可以在审计报告的正文中找到。17 第三，审计是在对公民自由产生影响的新的后９·１１反恐怖立法完成前进行的。
     
    第三部分：每个人的公民权利和政治权利都能得到平等保护吗？
     
    ? １９８８年的人权法案将欧洲人权公约的内容引入英国法律，在纠正第一次审计中所确认的在公民权利和政治权利保护体制上的不当方面有了很大进展。把人权内容列为新的公民义务教育内容反映出英国正在出现权利文化。
     
    ? 在北爱尔兰，有组织的暴力减少，与此相应的国家安全行为的减少以及警察服务的改革促成了更加安全的社会。然而，宗派暴力与恐吓行为仍然高得不可接受。
     
    ? 在监禁和羁押期间死亡率高，包括自杀，反映出对拘禁者的管理职责不到位。在欧盟，英国的高关押率仅次于葡萄牙，产生了人员拥挤、卫生条件差和削减康复计划的现象。
     
    ? 自由表达受到已实施长达90年之久的政府保密法和古代反对诽谤、亵渎和煽动暴乱的普通法限制。诽谤罪名尤其让有权有势者用来保护自己免受他人的不利批评，对“泄密者”的保护也不充分。
     
    ? 在１９９７年实行的反恐怖立法下，抗议者冒着被称作恐怖主义分子的风险，财产遭到严重损害甚至受到威胁。
     
    ? 人权法案改变了涉及个人隐私的法律。到目前为止，个人隐私从没有被看作是一般权利。与此同时，个人隐私也受到政府秘密监督机构行动的威胁，受到公众机构不断从私人机构和服务商那里得到个人信息的威胁。
     
    ? 政府通过了信息自由法，对公众部分确立了信息的常规“知情权”。然而，大量不得泄露的秘密，加上行政权超越独立信息专员的决定，都表明，传统上政府视为敏感的信息，仍将继续加以保密。
     
    第五部分：选举能让人民控制政府及其政策吗？
     
    ? 议会下院的组成，及与此相关的执政党的选择，是由周期性的秘密投票产生的。尽管人们期望变革，上院仍然全都不是由选举产生的，因此就做不到向民众负责。
     
    ? 人民代表法使登记和投票程序更容易、更有包容性，虽然选民投票率与欧洲标准相比还比较低。
     
    ? 投票登记和投票不受政府和政党的控制，选举委员会的成立应该能确保未来在选区边界变化时的完全独立性。

     
    ? 政党在选举期间自由广播和寄信的机会有益于在各党间营造更平等的竞争环境。然而，执政党仍然享有不公平的优势，他们能够优先使用官方广告、首相拥有决定大选时间的权力（只受到每五年至少举行一次大选的规定的限制）。
     
    ? 工党政府力图在新成立的苏格兰和威尔士议会以及ouzhouyihui引入更高比例制的选举规则，但这些都抵不上威斯敏斯特下议院所有席位都以简单多数票当选这一变化的影响。威斯敏斯特体制仍旧产生了比例过度失调的选举结果。
     
    在政党获得的全国选票数与在议会中享有的席位间不成比例，这种状况确保了工党和保守党牢牢控制着威斯敏斯特。１９７９年以来，威斯敏斯特的执政党只发生过一次变化。
     
    ? 下院的组成缺少社会代表性。它由白人中产阶级中的中年男人把持着。１９９７年，工党的努力导致妇女代表的数量有了明显增长，但其比例（１８％）仍低于欧洲标准，各人种的代表比例也很低。
     
    ? 基于党员数量和来自行业协会及公司赞助商支持的下降，两大主要政党越来越依赖富豪个人的捐赠，以此应付昂贵的选举开销。这一倾向加重了人们的怀疑，即大捐助者会不会对政策施加不适当的影响力，或者为自己谋取其他好处。
     
    原载《民主》杂志，2004年10月第4期，总第15卷。

注释

    1.   比如，可以参考Crawford B. MacPherson, The Real World of Democracy (Oxford: Clarendon Press, 1966).

    2.   Republic 563c.

    3.   Thucydides, The Peloponnesian War (Harmondsworth, U.K.: Penguin, 1954), 117–18; Josiah Ober, Mass and Elite in Democratic Athens (Princeton: Princeton University Press, 1989).

    4.   Benjamin Constant, Political Writings (Cambridge: Cambridge University Press, 1988), 316–18.

    5.   见Ronald Dworkin, A Bill of Rights for Britain (London: Chatto and Windus, 1990); John Wadham and Helen Mountfield, Human Rights Act 1998 (London: Blackstone, 1999).

    6.   The text of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms can be found in Ian Brownlie and Guy Goodwin-Gill, eds., Basic Documents on Human Rights, 4th ed. (Oxford: Oxford University Press, 2002), 398–420.

    7.   我在Roland Axtmann, ed., Understanding Democratic Politics (London: Sage, 2003)一书的“人权与民主”一文中进一步阐发了我的这一论点。

    8.   David Beetham, Sarah Bracking, Iain Kearton, and Stuart Weir, International IDEA Handbook on Democracy Assessment (The Hague: Kluwer Law Interna-tional, 2002).

    9.   见Ian Brownlie and Guy Goodwin-Gill, Basic Documents on Human Rights, Part 2; Francesca Klug, Keir Starmer, and Stuart Weir, The Three Pillars of Liberty (London: Routledge, 1996), ch. 2.

    10. Patrick Burkinshaw, Freedom of Information: the Law, the Practice and the Ideal (London: Butterworths, 2001). A comprehensive listing of standards of best practice across all the areas of democratic life is to be found in Part 3 of the International IDEA Handbook on Democracy Assessment, cited in note 8 above.

    11. 有必要指出，在公民社会中保护生命和安全不受威胁与民主质量有关，就象需要防止政府成员滥用职权一样。比如，在保护人们不受常见的街道犯罪的侵袭上举止笨拙的政府在基本职责方面是失职的。同样，容忍有组织的侵犯人权的小团体，如准军事组织的存在，也是政府的失职。

    12. 见Guy Goodwin-Gill, Free and Fair Elections: International Law and Practice (Geneva: Inter-Parliamentary Union, 1994); Guy Goodwin-Gill, Codes of Conduct for Elections (Geneva: Inter-Parliamentary Union, 1998)

    13. 见Raphael Lopez-Pintor, Electoral Management Bodies as Institutions of Governance (New York: UNDP, 2000), and Jorgen Elklit and Palle Svensson, "The Rise of Election Monitoring: What Makes Elections Free and Fair?" Journal of Democracy 8 (July 1997): 32–46.

    14. 见Reginald Austin and Maja Tjernstr?m, eds., Funding of Political Par-ties and Election Campaigns (Stockholm: International IDEA, 2003).

    15. Robert Pastor, "A Brief History of Electoral Commissions," in Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Plattner, eds., The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies (Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1999), 75–82

    16. David Beetham, Iain Byrne, Pauline Ngan, and Stuart Weir, Democracy under Blair (London: Methuen and Politico's, 2003).

    17. Reginald Austin and Maja Tjernstr?m, eds., Funding of Political Parties and Election Campaigns.