中国外交三十年: 对进步与不足的若干思考 Ⅰ

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中国外交三十年: 对进步与不足的若干思考 Ⅰ

作者：王逸舟 文章来源：《外交评论——外交学院学报》2007年第5期  


摘要: 本文是对改革开放以来中国外交进步与转型的一种评估。作者认为,在过去的三十年,中国外交正在形成静悄悄的革命, 其演进方向与全球进步的潮流是一致的, 即:更加慎重的军事力量的使用;更加看重市场和贸易的因素;更多介入国际组织和法律的制订与实施过程;更加注意外交学习和制度创新;也更加强调外交为民服务和以人为本的宗旨。同时,作者指出了需要改进和加强的一些地方,如:“和谐世界”理念的落实问题;对外部批评的某些态度问题;应对复杂的主权纠纷时的不足问题;外交服务对象多重性的平衡问题;相对美国而言外交应对机制的单薄问题;资源的有限性与涉外安全需求之间日益扩大的矛盾现象;以及外交公信力研讨上的不足;等等。作者在看好中国外交转型的前景的同时,指出了这种转型的任重道远。

关键词: 改革开放以来的中国外交; 外交进步与外交转型; 外交工作的不足。

自1978年邓小平推动改革开放以来, 在过去的三十年, 中国日益成为当代世界事务的重大参与者、建设者和负责任者, 国际关系发生的重大进步多少来自中国的新贡献, 国际环境的变迁同样影响到中国的发展。在外交领域, 中国正在出现静悄悄的转型与革命, 其内容和演进的方向与全球进步的潮流是一致的, 即: 强调“和平与发展”是当今世界的主题, 对军事力量的使用更加慎重, 越来越看重全球市场和贸易等提升国力的经济因素; 强调“以人为本、外交为民”的理念, 与国内大力强调民生的态势相一致, 越来越注意对中国公民海外权益的保护; 强调“国际社会的共同愿望”的重要性, 重视“以联合国为中心” 的国际协调过程, 越来越积极地介入各种国际组织和法律的制订和执行过程; 在强调“国际关系民主化”之必要性的同时, 自身也更加注重外交学习与制度创新, 越来越认真地在国内推进外交决策民主化( 特别是大众参与的进程) 。虽然这些动向尚处于“进行时态”, 说明中国外交转型无疑已进入新的长征征程。思考和总结这些进步, 对于未来的中国与世界均有重大的意义。

首先能够见到的一点是, 最近的三十年里, 中国人对国际安全环境有了越来越积极乐观的认知,此前在特殊环境下产生的焦虑心理和****意识, 逐渐被更加自信、开放与合作的态度所替代。旧中国是谈不上得到国际承认的大国外交的, 半殖民地半封建主义的国家形态制约了中国在国际舞台的角色、“东亚病夫”的形象提示了内忧外患煎熬下的困境。新中国建立之后, 从根本上改变了列强支配和凌辱中国人的局面, 一盘散沙的旧中国代之以独立自主的新中国, 这时才有了真正意义上的大国外交。然而, 建国以后在不同阶段上由于国内外因素的不同影响, 中国外交的主题和立场是不一样的。新中国早期的中国外交适合了20 世纪50 年代前后的特点。一方面是向老大哥苏联学习和政策上的“一边倒”, 另一方面竭力保持自主性, 把国家主权和安全放在第一位, “革命”与反霸的弦始终绷得很紧。[1]1978年是一个新的起点: 从邓小平始, 最近几十年来, 中国人的世界观发生了截然不同于毛**时代的变化, 离“战争与革命”的意识及“****者”的形象越来越远, 而与当代多数国家的追求及认同逐渐接近。20世纪70年代末, 邓小平指出“世界大战有可能避免”, 与极“左”年代的思维拉开了距离,为改革开放事业的启动奠定基础; 现在的中国领导人更在此基础上有所发展, 把“和平与发展”作为时代主题和观察世界大势的出发点。在最新发布的《2006年中国国防白皮书》里, [2]对此就有权威而系统的阐述。例如, 白皮书认为: “和平与发展仍然是当今时代的主题, 国际安全形势总体稳定的基本态势进一步发展, 世界和平与安全面临的机遇大于挑战。”它强调, “世界格局处于向多极化过渡的重要时期, 国际战略力量对比严重失衡的局面有望改善; 各主要力量既相互牵制和竞争, 又相互协调、彼此借重和务实合作。一些发展中大国和区域集团实力增强, 发展中国家整体力量上升。与此同时, 经济全球化趋势深入发展, 科技进步突飞猛进, 国际分工体系深刻变动, 全球和区域经济合作生机勃勃, 国家间相互依存的利益关系逐步加深。传统安全领域的对话不断增多, 非传统安全领域的合作深入发展。各国更加重视通过国际协调合作和多边机制解决发展和安全问题。联合国在国际事务中的地位和作用得到维护和加强。世界大战和大国全面对抗在较长时期内可以避免”。它指出: 在中国所在的亚太地区, “安全形势保持基本稳定。区域经济发展呈现前所未有的良好态势, 平等、多元、开放、合作局面正在形成, 多边安全对话与合作逐步深化”; “中国的安全环境总体有利”。针对外界对中国国防费用增长的批评和担忧, 这本相当于中国党和政府对外重大宣示的文本解释道: “这种增长仍属于弥补国防基础薄弱的补偿性增长, 是与国家经济发展相协调的适度增长。20 世纪80 年代, 国家的工作重点开始转移到经济建设上来, 强调国防建设服从和服务于经济建设大局, ” 展现了与国际社会多数成员增信释疑、携手共进的基本态度。显然, 作为当代全球化进程的最大和最主要的受益者之一, 中国对于世界和平发展的前景, 相对于一些国家而言, 持有更加乐观看好的态度。一项调查显示, 中国大学生对国际时事非常关心, 对中国的前途“充满信心”。[3]它从一个侧面反映出中国政府现有立场的社会基础, 体现了近几十年的持续和平发展培养出来的大众心理。21世纪初中国人的世界观, 已远离了20 世纪50 年代或“**”的一代人。

其次, 改革开放之后, 尤其是最近这些年以来,中国更加乐意履行自己的国际义务, 其作为国际成员的意识得到明显增强。试以2006年中国的国防白皮书为例: 在这本对外公布的中国国防事业报告中, 列举了一系列重要举措, 说明中国是国际社会负责任的一员。它指出: 中国“认真履行《特定常规武器公约》所附经修订的《地雷议定书》的相关义务。人民解放军积极开展履约宣传教育, 落实议定书相关技术要求, 已对不符合规定的杀伤人员地雷进行全面普查”; “坚决反对大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散, 支持联合国在防扩散领域发挥应有的作用, 参加了防扩散领域的所有国际条约和相关国际组织, 建立了涵盖核、生物、化学、导弹等相关敏感物项和技术及所有军品的完备的出口管制法规体系, 实行严格的出口审批程序, 确保有效管控”; [4]“1990年以来, 中国已参加16项联合国维和行动, 共派出维和军事人员5915人次”, “2000年以来,中国向7个任务区派遣维和警察893人次”。假使观察中国在其他领域开展的国际合作, 如国际金融合作、国际商务合作与国际能源合作, 情况会更加显著。不难察觉, 通过最近几十年的栽培和熏陶, 在中国外交的理论与实践中, 以及在中国公众和舆论那里, “国际社会”观念正在逐渐形成和获得重视, 拥有了更大的合法性和道义权威。它不只是引导中国外交官行动的要素之一, 也越来越多地内化为普通百姓判别政府外交政策成败的一把尺度。还应看到, 在近些年中国对外政策实践中, 与“和谐世界”指导性理念相关的一系列新方针新提法, 通过和平合作、共同发展、文明对话等内容, 增强了中国人和中国外交的国际共同体成员意识: 1997年前后, 中国在与东盟对话过程中, 提出“新安全观”思想, 包含了“互信、互利、平等、协作”等内容; 2005 年9 月, 在联合国成立60周年首脑会议上, 胡**正式提出了构建“和谐世界”的倡议; 同年12月6日, 温**总理在**发表题为《尊重不同文明, 共建和谐世界》的演讲,提出推进不同文明间的对话、理解和交流的倡议;在与邻国关系方面, 中国领导人最近几年多次重申“与邻为善、以邻为伴的, 致力于睦邻、安邻、富邻”的周边外交方针, [5]把它作为合作共赢的新发展观;在前述中国政府第五本国防白皮书里, 不仅多次提到“国际社会”的概念, 而且强调了中国对国际社会的承诺, 强调中国是维护世界和平、安全、稳定的坚定力量。[6]总之, 从中国主要领导人在外的主要政策性演讲以及国内媒体和公众关于这些政策方针的理解评判等等方面观察, 我们可以清晰地见到当代中国人民日益增长的国际责任意识。不管中国对国际承诺的大小怎样、进展如何, 也无论关于这种承诺存在哪些内部争论, 中国人的合作意愿是显而易见的。

第三, 现在的外交领导人更加注重“以人为本、外交为民”方针, 社会和公民个人日益成为国家外事服务的中心目标。中华人民共和国建国以来的几十年间, 对外关系给人的总体印象是, 比较识大体、看大事、讲大局, 但不太重微观、不太看小事、不太讲个人, 尤其很少把公民个体的需要放到重心和焦点位置。由于国内外各种因素的作用, 比如, 在毛**时代, 外交工作特别看重大国关系( 先是苏联、后是美国) , 重视国家主权和民族尊严, 强调军事斗争的优先性( “**”时一个流行的动员口号是, 立足于“早打”、“大打”、“打核战争”) , 追求“解放占全球人口三分之二的劳苦大众”的世界革命目标, 要求所有人( 无论干部、军人或普通百姓) 有义无反顾为之献身的思想准备; 中国那一时期的对外经济和其他援助, 例如对阿尔巴尼亚、越南等国和非洲一些国家的援建项目, 基本上是算“政治账”、不算“经济账”, 自豪于国际责任义务的同时, 疏于考虑投入回收和等价交换的问题, 更不必谈评估其对中国国计民生的潜在消极影响。显然, 它与国内当时“宁要社会主义的草, 不要资本主义的苗”的极“左”氛围不无关系。改革开放之后, 上述局面逐渐得到扭转, 在市场化不断推进的新环境里, “言利”不再是可耻害羞的事情, 相反成了正当的权益表达, 成为国内建设和对外交往的重要考量标准; 与之相应, 拥有产权和法人地位的企业和自主意识、权利意识得到增进的公民, 都在国家新的外交方位里获得利益的代言及合法的追求。无论如何, 经济重心的形成是毋庸置疑的。从外交领域分析, 这种转向使得新时期中国的外交家们更加注重百姓的实际利益和需要, 比如说, 更加看重“黄油”而不是“大炮”, 努力学会招商引资、带动国人和货物“走出去”等新手段, 同时加大领事保护力度, 密切关注中国公民个体的生命和财产安全。[7]稍微浏览一下中国外交部网站就会发现, 有关“领事保护”、“领事新闻”、“领事知识”、“领事论证公证”、“侨务工作”、“公民出国注意事项”及“特别提醒”等内容, 占据了不断更新的界面之相当大的空间, 它揭示出一个和平崛起的经济大国的动态。中国公民的出国人数急剧增长, 出国人员也由过去主要是外交官、政府官员和其他公干者, 变成了包括了与日俱增的出国旅游者、劳务队伍、海外学子、海外移民、各种商务考察团以及负有维和使命的中国军人的庞大队伍。在最近几年, 随着以人为本、外交为民等“新政口号”的逐步落实, 中国政府的外交风格变得更加务实和注重人性, 更加关切普通百姓的生计与愿望, 更加适合日益多样化多元化的社会需求。比如, 外交部门在保持国家形象和礼宾外交最低必要性的同时, 大力削减了国事出访和接待方面的繁文缛节; 外交部政策研究司等的主要负责人多次上外交部网站回答中国网民的提问, 使这个建立不过几年的网站成为中国政府各部委里点击率最高的网站之一; 在前部长李肇星的提议下,外交部新闻司专门设立了“公众外交处”, 定期举办“公众开放日”, 邀请各界民众代表参观外交部并与部司领导见面。新任外交部长杨洁篪在会见公众代表时特别强调: “外交为民就是外交为人民服务, 这包括两层含义: 第一, 外交为人民的根本利益服务,为经济建设服务; 第二, 人民是外交的基石和后盾。”[8]如同“公众外交处”一位官员感慨的那样: “外交部近年来在贯彻以人为本、执政为民方面做了很多工作, 外交部现在几乎所有人都有了公众外交的意识, 在工作中贯彻‘以人为本’理念的意识也在深入人心。”[9]

讨论至此, 已涉及中国外交转型的最重要内涵之一, 即社会的参与逐渐增多, 外交决策过程朝着民主化、科学化的方向推进。从建国初期的军人大使[10]到现在的职业外交家, 从捍卫新中国的主权尊严到保障经济建设为中心的不同主轴, 从神情严肃、给人以许多神秘感的活动方式到更加开放自信、国事安排与公众外交并重——在不同代际中国外交人的身上, 可以感受当今世界人口最多、经济发展也最神速的这个大国, 从革命时期向和平时期、从“英雄年代”向“平民年代”、从“苏联模式”向“国际接轨” 的深刻变化, 这种变化是在大半个世纪、特别是改革开放以来的几十年间不知不觉实现的, 近几年在新一代领导人的引导下, 更朝着精致有气质、高级和负责、独立又开通的外交大国方向过渡, 展示着静悄悄却富成效的中国外交革命历史画卷。其中最重要的引导因素, 是不断增多、增强的社会性参与和部门间制衡造成的外交决策民主化进程。所谓“社会性参与”, 首先包括公众开放日的定期化( 始于2003年9月、到2006年底已有10次) , 对社会各界开放阅读的部分外交解密档案( 涉及20世纪50- 60年代的中国对外关系) , 建立“外交部公众信息网” 并每月公布“访问量排名”、“最受欢迎新闻”、“网站访问者来源” 以及外交部网站主站和各使领馆分网站的情况; 其次还有专家咨询活动的机制化和经常化, 把它作为外交决策科学化、民主化的一个重要步骤。笔者作为中国社会科学院的一位国际问题研究人员, 亲身感受到最近几年外交部向专家咨询活动的增多。据我有限的了解, 这种咨询大体始于90年代后期, 特别是1996年“台湾海峡危机”和1997 年“亚洲金融危机”后, 咨询对象主要是国际问题研究专家、国防问题专家和经贸问题专家。基本上, 每遇重大外交危机和国际间挑战的紧要关头, 乃至每年初外交部各司委规划全年重要安排, 以及主要领导人出访重要对象国和国际会议的前夕, 都会有不同形式的座谈会、课题布置和咨询活动; 成果形态也多种多样( 包括简报、讨论纪要、专题报告) , 成为各司处直到部领导和更高层决策者的参考意见。譬如讲, 学者关于美国问题和中美关系发展的意见、关于东亚经济合作及中国参与方式的意见, 还有一些关于中国外交战略的建议, 都受到外交决策部门的重视。虽然目前尚谈不上已经建立系统完备和成熟的咨询机制, 笔者也常常听到“与美国相比中国这方面如何需要改进” 的批评或建议, 但总体上的进展和成效是毫无疑问的。[11]涉外事务的部门间联席会议, 则是随着中国加入世界贸易组织(WTO) 、八国集团( G8) 和二十国集团( G20)对话过程等多边外交( 尤其是经贸外交) 的增多而逐步设置和加强的。这类联席会议并不全是由外交部牵头和协调, 但外交部的特殊地位, 则使它成为最经常和最主要的协调单位之一( 其他参与部委还有商务部、发改委、财政部、农业部、**部、社会科学院等, 以及国防大学、军事科学院、国际战略研究基金会等军方单位) , 且构成中国新阶段内部外交决策的重要特色之一。在中国外交决策实践中, 这类联席与协作机制同样是非常新的方式, 同样有不同的形态和要求, 如一次性的或常年性的, 定期的或不定期的, 专题的或某个领域的, 为领导人的某次出访做准备的或为中国即将面对的某项国际条约做协调的, 有文字的或仅仅是口头议论式的, 等等不一而足。很自然, 联席会议的过程会出现各种意见和矛盾, 部门利益与局限性可能带来协调过程的各种困难, 何况在中国这一过程刚刚开始, 但它最大的好处, 不仅是以“兼听则明”的方式减少了中国外交决策可能的误判, 而且加大了政府涉外各个职能机构的相互协助、检视和制约力度, 推动外交工作朝着进一步的科学化、民主化方向迈进。

由此, 也能见证中国外交领域的另一大进步,即: 整个外交的学习过程和制度创新在逐渐加速,中国外交的活力得到更多机制的激励和保障。这里所说的“学习”, 用国际政治学者的表达, 是指外交和国际事务领域发生的观念和信念的改变, 也可以指新的思想及其过程的出现; 不论哪种情况,它们都应当是对实践中的经历进行观察和重新加以解释的结果。这种可以发生在任何社会机构或系统的学习, 会带来政策的改变, 完善对于世界的认识, 或使人的思维结构变得比较复杂及灵活。[12]在前面提到的中国外交的各种进步性改变中, 实际上都包含了这种学习的成分: 对国际环境的认识更加理性和符合新的时代气质, 对应当履行的国际责任有清醒的估计和承诺, “以人为本、外交为民”的口号更是直接受启迪于新的国内大局和要求, 而新外交的社会动员、参与和民主化过程也可以视为外交人员“换位思考”的重要来源。人们可以注意到, 中国外交和国际战略的新举措里, 还有一些并非来自国内, 而是出自外部世界( 或是某种启示、或是某些压力) , 它们同样反映出外交学习的成效。例如, 中国政府和军队对于地雷使用的态度变化和政策调整,便受到“全球禁雷运动”及其背后各国民众吁求的冲击与推动。[13]一定程度上, 同样道理也可适用于中国对于大规模杀伤性武器扩散问题、国际人权问题、全球环保运动以及某些与联合国关系密切的国际NGO的态度与政策。外交学习决不意味只是自我改变甚至完全放弃原先的立场, 它像个人的学习一样, 其间充满反思与认定、调整和反调整、简单到复杂、较低层次朝较高层次过渡等等“试验与纠错”的内容; 仔细观察和测量中国外交最近三十年的变化,就是一个借鉴消化、扬长避短、不断提高的进化故事, 是一部极丰富和有趣的学习史诗。所谓的“制度创新”, 指的是一种组织学意义上的新陈代替, 包括新的科层设置和更合理程序的应用, 组织机构及部门间联系的加强, 与媒体和公众沟通的多渠道更加便捷, 以及超越前人的体制安排。从中国外交部门的建制衡量, 这些内容已经或正在出现, 逐渐朝着机制化、成熟化方向发展, 典型事例如外交部与**中央外办分工协作的安排, 外交部国际合作司下新设的分管非传统安全问题多边合作的专门机构, 政策研究司下面新设立的战略研究处、公众外交处, 领事司新成立的领事保护处, 还有近几年新推出的外交部网站和外交解密档案开放安排, 等等。不难推导, 未来可能出现专门与国际非政府组织沟通的机构, 与中国***、人大和政协及各地外事口协作的机制,分管八国集团、北约等目前中国尚未加入的组织的接触程序, 分管外太空、极地、公海等等规则和开发问题的机构和人员, 分管对外援助和志愿者管理的设置, 筛选进入外交决策咨询过程人选的组织安排和课题安排, 等等。正是在台海危机之后, 中国外交部门与军方部门开始重视危机沟通与处理机制, 与譬如说美国方面建立起联系的渠道; 正是在亚洲金融危机之后, 特别是随着中国加入WTO, 中国外交部与商务部、财政部、发改委等经济主管部委不定期的部际联席会议制度得以建立和加强; 正是在近几年中国公民海外遇险事故的增加, 使得外交部与国家**部等部门共同协作并强化了对海外风险的评估;正是非洲在中国外交议事日程上重要性的上升, 使得商务部、中央银行及外交部门设置了对非援助的部委联席安排。在这些新的制度和规章建立的过程中, 人们不难发现典型的反思过程、经验总结、学习安排和观念创新, 不难感受中国外交人和外交工作的进步, 不难见证中国外交决策的多层化、合理化、精细化演变。这三十年的中国外交制度发生的很多事情, 是过去几代人没有见过、甚至没有想过的巨变, 是建立起适合中国和平发展、承担更大国际责任所需要的外交制度创新。

讨论了积极的一面之后, 让我重点分析存在的不足, 探究进步的盲区与障碍。总体上看, 中国外交的进步与转型绝非一蹴而就, 即便是改革开放几十年总体进步与发展的过程里, 同样有这样那样的教训, 同样不得不面对许多的难题。以下所及, 仅是笔者有局限的观察和看法, 写出来供大家讨论和批评: