近年来中国关于国际政治若干问题研究综述（下）

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作者：《世界经济与政治》编辑部（谭秀英执笔）

文章来源：《世界经济与政治》2004 年第7 期

一环境问题与国际政治

20 世纪70 年代以来，环境污染和生态破坏等问题日趋严重，环境影响日趋国际化与全
球化，环境问题日趋经济化与政治化，国际环境关系日趋制度化与体系化，环境问题与人权
等问题并列成为国际政治的重大问题，成为当代国际政治研究与国际关系研究的一个重要分
支。

（一）环境政治（Environmental Politics）的研究

1．我国环境政治学的形成与发展

我国学者对环境政治学的研究始于20 世纪80 年代，随着经济全球化的迅猛发展，环境
问题成为国际社会关注的焦点，它不仅涉及政治、经济、社会、文化等各种领域，并且通过
各种因素的互动交织，成为国际政治的重要内容，它对一国的综合国力、对外政策的制定与
实施以及国家间的相互关系等方面均有重要的制约作用。[1]环境问题在很大程度上表现为国
际关系问题，环境领域中的国际矛盾与斗争也日趋频繁、尖锐。[2]环境政治学已经成为新兴
的、具有跨学科与文理科相结合特点的国际政治学的一个重要分支。

目前，我国已形成以国家各部委、科研机构及高等院校为中心的全国性环境政治研究网
络，已有大量的研究成果面世。由于环境政治的特殊性、理论性，加之参与部门的广泛性、
专业性，研究者从不同的视角、领域、学科及不同的方法进行研究探讨，使研究成果更具有
综合性、理论性、实践性。

2．环境政治学的概念

环境政治学亦称生态政治学，它从政治学的角度研究生态与政治的关系。在西方国际政
治理论体系中，“生态政治论”（the ecological politics）被视为近几十年崛起的一个“异
端”，甚至被视为对传统的权力政治观的某种背离和挑战。在当代各种西方文献中，不少学
者亦把“ 生态政治学” 称作“ 环境国际政治学”（ international politics of the
environment）。[3]

我国学者对环境政治的概念尚无定论，一般认为，环境政治是地方、国家和国际上同环
境问题直接相关的政治活动；其行为体是多样的，包括个人、社会民间团体、国家、政府或
非政府组织、全球性国际社会；其目标是实现人类和自然的可持续发展。在环境政治学的理
论研究中形成了多学科综合学术优势，为政府制定相关的政策提供理论依据。

环境政治学的界定从狭义上讲是指围绕生态环境议题形成的政治学的一个交叉性的新
分支，包括环境运动或团体、环境政党和环境政治理论三个方面；从广义上讲还包括民族国
家政府的环境决策机构与机制、国际组织与非政府组织的环境政策管制与合作。

有学者认为：“全球日益严重的环境问题,导致了全球范围以环境为中心的政治斗争。我
们可以称之为全球环境政治。这种政治斗争大体上可分为两类：一类是非政府组织的斗争，
最著名的是绿色和平组织所进行的斗争；还有一类是政府组织所进行的斗争，这实际上是以
国家名义进行的斗争，其中包括外交斗争和干涉主义行为。”[4]

有的学者认为，“在20 世纪70 年代以前，当人们说到‘环境政治’时多半就是指‘地
理政治’（地缘政治），只是近一、二十年才逐渐将它等同于‘生态政治’。另外，这里的‘环
境’，是指自然地理和生态环境，而非中国人经常说的政治环境或社会环境。为避免混淆，
宜采用‘生态政治’或者‘生态环境政治’的说法。”[5]

环境政治学的研究范围主要涉及以下方面：（1）考察分析国际环境运动和环境政党的演
变；（2）分析地方、国家、国际层次上的环境领域中公共政策的制定和实施，研究环境运动、
环境组织以及环境问题学者的思想、理论观点；（3）研究与探讨在国际政治的视野下环境政
治与国际关系的演变及其与国家利益冲突；(4)追踪研究日益突出的国际环境问题；（5）中
国的环境问题及其政治与政策回应；（6）中国政府关于环境保护与社会可持续发展战略的进
展。

（二）环境政治与当代国际关系

1．环境问题政治化

联合国环境规划署前执行主任托尔巴博士曾说：“冷战结束，环境问题一跃而名列世界
政治议程的榜首。”这句话深刻地揭示了环境问题迅速政治化的趋势。

显然，全球环境问题的政治化，使国际环境活动具有了浓重的政治权益色彩，也成为政
治家较量和国家外交斗争的新舞台。环境问题从国际政治的边缘向中心位置转移，环保问题
的“政治化”和政治问题的“绿色化”，使环境问题成为兼具经济利益和政治利益双重性的
国际性问题。[6]

气候变化问题典型地体现了环境问题政治化的特点。促使气候变化问题进入政治议程的
因素是多方面的：有政治家或政府的被动反应或积极利用和推动；有国内选举与党派斗争的
需要，也有国内社会运动或非政府组织的影响。此外，在关于气候变化政治学的研究中，科
学家群体在气候变化问题上的动机、政治需要和政治倾向，也对政府的科学决策产生重大影
响。就连在联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）《关于减缓气候变化社会经济分析评
估报告》中，也可以“明显地看到‘科学’的成分中所体现的国家利益内容以及国际政治妥
协下的科学‘平衡’。”“科学政治化”和“政治科学化”共同构成了IPCC 与公约谈判相互联
系的一个互动过程。[7]因此，IPCC 被称为“科学家的政治舞台，政治家的科学讲台”。

2．环境问题的全球性

环境问题是一个涉及政治、外交、科学和经济等诸多领域的综合性全球问题，在环境问
题上，一种全球生态视野观越来越为人们所接受。“对于气候，没有一个国家能要求主权。”
[8]从理论的层面上讲，环境问题的全球性在于：世界是一个整体，因此人们必须学会用全球
的眼光处理当代事务；生态正在恶化，人与自然的全面依赖正在加深，因此人们必须自觉地
树立对生态负责、对环境负责，同时也是对自身负责的观念；国际社会是一个不同社会制度、
价值取向并存的多元社会，人们必须学会相互尊重，彼此对话，共存共荣。在这个意义上，
也可视其为一种政治思维方式。[9]

3．环境问题与国际安全

冷战后，由环境问题引发的、关系到人类生存、和平、秩序的非传统安全问题逐渐取代
军事安全上升为重要的安全问题。环境问题对国际安全的影响是深刻的和深远的，具有以下

特征：（1）很多环境问题所产生的后果及其对安全的影响都具有不确定性。（2）环境问题的
产生是一个相对漫长的逐步积累的过程，其造成的影响也是长期的、深刻的。（3）环境问题
常常是跨越民族国家疆界的，具有“溢出效应”，会影响到其他国家乃至整个地球生态系统。
[10]

对于很多国际政治学家来讲，要透彻了解国际政治事务，必须参考“一系列环境要素，
不论它们是否属于人类的范畴，也不管它们有形还是无形”。[11]

4．环境政治与国际关系

有学者依据国际政治学的分析方法，从主权国家利益出发，从环境问题的角度研究国际
关系和权力斗争，认为生态环境危机给国际关系结构和国际政治研究带来以下变化：

(1)国家主权受到制约并相对弱化。由生态环境危机造成的国际政治和国际关系的新趋
势，显示出传统的国家主权结构和观念的衰变，国际社会的共同职责在加强，影响在扩大。

(2)国际国内的界限逐渐模糊。国际政治理论需要更多地聚焦在国内政治与国际政治的互动
关系上。环境问题的解决势必跨越传统的“国际”政治和“国内”政治的界限，产生一些新
的研究范式和范畴。(3)在非政府组织（NGO）基础上形成“全球市民社会”。在新的国际行
为体中，NGO 在环境政治中扮演了越来越活跃的角色，发挥了越来越大的作用。[12]在绿色和
平组织中，绿党已经成为国际环境政治中一支举足轻重的力量。[13]

尽管主权国家和国际社会对待生态环境问题的态度不同、角度各异、对策有别，但它们
在新的全球性问题面前不能不认真地面对传统安全观和主权观遇到的挑战，不能不寻找新的
政策选择和思维方式。尽管各种选择之间存在矛盾与摩擦，但它们最终构成了一种“合力”，
共同推动着国家及国际社会向更高的阶段迈进。这是真正意义上的历史进步，是生态环境政
治引发的当代国际关系的积极变化。[14]

（三）国际环境制度的架构与发展

国际环境制度是国际社会的行为主体为了解决日益严峻的全球环境危机而在全球层面
上形成的制度化的组织机构、原则和程序，是当今国际关系中所运行的国际制度的一部分。
[15] 国际环境制度包括为了保护、改善和合理利用环境资源而制定的国际环境公约，它规定国
家或其他国际环境法主体之间在保护、改善和合理利用环境资源等问题上的权利和义务。目
前，国际社会在南极保护、气候变化、生物多样性保护以及荒漠化防治等各种环境领域建立
了各种各样的全球环境保护制度，一个全球范围的环境制度体系（regime）正在逐渐形成。

1．国际环境制度的形成与发展

现有的国际环境制度发端于20 世纪70 年代，在其形成与发展过程中，大致要经历问题
设定、事实调查、谈判磋商和制度强化等四个发展阶段。[16]

国际环境制度与国际关系总的运行机制有一些相同的特点，主要表现在以下方面：

（1）国际环境制度的建立主要是通过外交机制和司法（国际法）机制发挥作用的。外
交机制主要包括谈判、征询、调解和调停；法律机制包括仲裁和司法解决。[17]最常见的法律
手段就是签订国际公约，如《联合国气候变化框架公约》以及《生物多样性公约》、《保护臭
氧层维也纳公约》等。这些外交与法律机制为解决国际环境问题提供了有效途径，但以现有
的这两种国际环境治理机制来解决全球环境问题仍有很大的困难。[18]

（2）在全球环境制度中没有做到“权责明确”。所谓的“权”是指全球环境系统属于全
人类共有，既属于发达国家，也属于发展中国家；“责”是指南北双方对全球环境恶化的责
任不同，发达国家是全球环境恶化的主要责任者，应在国际环境治理中承担主要责任。然而，
有的发达国家出于自身利益考虑，不仅推卸责任，而且还要求发展中国家也承担相同的责任。
《京都议定书》就是因为国际社会在减缓温室气体排放的成本与收益方面还未达成共识、南
北国家之间在许多关键性问题上存在严重分歧而不能如期生效。

（3）现有的国际环境制度是发达国家主导的、对发达国家有利的机制。因此，它必然
带有国际制度中“大国对国际机制和议题的确定”[19]的特点。

2．国际环境制度的主体

国家是国际环境制度中最重要的行为主体，发挥了重要的作用。与此同时，国际组织、
非政府组织（NGO）、跨国公司也在国际制度的形成过程中起到了至关重要的作用，在环境问
题的谈判中对各国政府的政策决定具有很大的影响力。

（1）国际环境治理机构。比如，联合国于1973 年建立环境规划署，负责协调各国在环
境领域的活动。国际环境治理机构通常以4 种方式对国际环境制度的形成产生影响：第一，
决定国际社会需要解决的课题，并决定全球范围的行动议程；第二，启动国际环境制度交涉，
并施加影响；第三，对于各种各样的环境问题，制定规范的行动规则；第四，就国际社会尚
未进行交涉的事项影响各国的政策。但需要强调的是，并非任何国际机构都能发挥以上全部
机能来影响国际环境制度的形成，一部分国际机构更倾向于发挥其中的一项或几项主要机
能。[20]

（2）非政府组织。NGO 通常以5 种方式影响环境制度的形成：第一，设定新的需要解
决的问题，或重新提起老问题，以影响全球环境的议程；第二，发起新的提案，开展联合抵
制运动或提起诉讼，就某一问题向本国政府施加压力，要求采取更加积极的立场；第三，在
交涉会议之前提出条约原案；第四，对交涉会议施加压力；第五，监督所达成事项的实施状
况，并向事务局或缔约国报告。此外，NGO 还在一定程度上影响和改变世界银行、世界贸易
组织等主要国际机构的政策和结构。[21]

（3）国际环境会议。据不完全统计，自1972 年以来，联合国发起和主持的旨在解决全
球环境问题的会议已达1000 多次，既包括主题会议，也包括综合会议；既有全球性会议，
也有区域性会议。[22]

由于国际环境与发展领域中的矛盾错综复杂，利益相互交错，国际环境制度的制定与实
施是一个艰难曲折的过程。[23]建立在现有国际格局基础上的国际环境制度虽然在解决全球环
境问题上发挥了重要作用，但其制度性缺陷则决定了这一机制不足以完全解决全球环境危
机。对此，国际社会尤其是发达国家，必须采取更为负责任的态度，在充分照顾全人类共同
利益的基础上，改变世界事务只由少数几个发达国家主导的状况，建立一个民主、健全、有
效的全球环境治理机制。[24]

二环境外交的兴起与发展

20 世纪80 年代以来，不断增加的国际环境纠纷，使环境问题由一个边缘问题逐渐上升
为全球重要问题，环境安全和环境外交逐渐成为当代国际关系中的一大主题。[25]迄今，环境
问题已经超越经济和社会范畴，向政治和外交领域延伸，有关环境问题的议题成为国家之间
交往中新的合作或冲突的焦点。[26]解决环境问题的最优路径是发达国家和发展中国家共同承
担起“共同但有区别的责任”，以国家经济利益最大化为目标，利用多边外交的国际环境制
度，开展环境外交，推动建立合理的国际机制，加强国际环境合作，处理国际间的环境纠纷
与冲突，制定和履行国际环境公约，维护国家的根本利益以及全人类和子孙后代的整体利益，
走人类共同的可持续发展之路。

（一）中国对环境外交的研究现状

我国对环境外交的研究虽然比西方国家起步晚、研究力量较薄弱，但自20 世纪90 年代
以来，学术界及有关部门对环境政治和环境外交的研究日趋深入，研究论著不断问世，成果
颇丰。[27]这些研究成果大致分为四类：一是分析环境外交的历史发展及政策演变；二是探讨
环境外交的理论；三是研究环境外交对当代国际关系的影响；四是探讨环境外交与国际组织
的关系。

研究环境外交对于促进环境外交的发展、推动国际环境保护事业的发展具有重要的作用
和意义。正如有的学者所言：我们研究环境外交与国际环境合作问题，需要正确认识和把握
过去30 年的发展历程，在此基础上进行理论创新，创新的重点应着眼于发展中国家在国际
环境保护与可持续发展进程中的优化路径，并将这一优化路径用于中国参与国际环保和实施
可持续发展的案例分析，为中国在全球环境峰会及相关国际条约的谈判过程中坚持维护国家
利益提供科学依据。[28]

（二）环境外交的含义及原则

目前，我国学术界对环境外交的定义尚无统一认识。有学者认为，广义的环境外交是指
一切环境外交主体通过外交方式调整国际环境关系的各种对外活动的总称；狭义的环境外交
是指国家通过外交部门、环境部门等代表国家的机关和个人，采用谈判等方式调整国际环境
关系的各种对外活动的总称。[29]

也有的学者从不同的角度指出，环境外交是外交活动的一个分支。它是从保护全球生态
环境出发，“以处理国际环境纠纷、制定有关国际环境公约、谋求推进环境领域的国际合作，
最终建立全球环境新秩序作为基本任务的。环境外交的基础是国际环境关系，国际环境关系
是国际关系的重要组成部分。”[30]

环境外交是“各国政府及国际组织围绕环境问题而展开的外交活动，主要涉及协调各国
关系，加强环境问题的国际合作，制定和遵守国际环境法的基本原则及有关环境问题的国际
公约和协定，处理越境环境纠纷和围绕资源产生的领土、领海争端等等。”[31]其主要内容包括：
“寻求加强国际环境合作的方式；国际环境立法谈判；国际环境条约的履行；处理国际环境
纠纷和冲突；利用环境保护问题实现特定的政治目的或其他战略意图。”[32]

尽管人们对环境外交概念的界定有不同看法，但对环境外交所包含的要素及开展环境外
交的基本原则已形成共识。环境外交的三要素是：环境外交的主体（环境外交活动的承担者
或实施者）、环境外交的调整对象（外交主体所调整的社会关系）、环境外交的基本方式（进
行外交活动的手段、途径、技巧和形式）。指导和规范国际环境外交的基本原则是：（1）国
家环境主权原则。这是国家主权在国际环境关系中的体现，坚持和维护国家主权是解决全球
性环境问题的基石。（2）国际环境合作原则。只有建立在尊重国家环境主权和公平的原则基
础上的国际合作，才能成功地保护全球自然环境。（3）可持续发展原则。这是一种全新的发
展观，是一条重要的协调环境与经济发展这两者关系的原则。（4）公有资源共享原则。这是
指在任何国家管辖以外的自然资源的权利属于整个人类，任何国家和个人不能占为己有。（ 5）
国际环境损害责任原则。这是指一个国家造成的环境污染跨越了本国管辖范围，致使有关国
家或非国家管辖区域的环境受到损害，为此加害国应负有承担赔偿责任的原则。[33]

环境外交是当代新兴的外交领域，通过环境外交活动，保护和改善人类环境，协调好人
与环境的关系，以求得人类与环境的和谐共处，促进经济、社会和环境的协调、持续发展。
[34]环境问题在当代国际政治中的提升和环境外交概念的引入，使当代国际关系的基础发生了
极大转变。如果说，军事竞争意味着冲突模式，经济竞争是一种合作－冲突并存模式，那么，
环境外交的主旋律该是一种合作－协调型的模式。[35]环境外交战略的核心是如何将人类的共
同利益与国家个体利益有机结合起来，寻找二者间的最佳结合点。[36]随着全球化浪潮的发展，
环境外交必将成为建立世界新秩序和构筑未来世界格局的重要内容。

（三）环境外交的特征

环境外交作为新兴的、独立的外交领域，具有如下特点：

（1）主体的广泛性、内容的综合性、方式的多样性。环境外交行为主体日益多元化是
环境外交发展的标志。环境外交的行为主体除国家外，还有政府间国际组织、非政府间国际
组织以及某些非政府组织、企业事业单位和个人。环境外交活动涉及人口、能源、资源、经
济发展、工农业生产、国际贸易、军事、海洋、大气、国际水道、生物多样性、沙漠化等众
多领域。环境外交综合运用各种和平外交手段，信息灵通、交往频繁。[37]

(2)环境外交代表团体的规模和人员构成的差异性。一个代表团体综合影响的大小，受
其以前参加谈判的历史、外交技巧、对实质性谈判过程的贡献以及在正式和非正式委员会中
的作用等因素的影响。环境外交谈判具有个性化、技术化和多元化等特征，如全球气候变化
谈判就是各缔约方利用多边外交的国际环境制度，积极开展环境外交的政治斗争。[38]

（3）环境谈判会议类型多样。环境外交的主要手段是谈判，环境外交广泛采用谈判、
和平协商方式来促进环境领域的相互了解、合作、支援、签订条约和解决纠纷。在环境外交
谈判中，除了双边会议外，多边会议较为常见。多边会议大体分为五类：学院式会议、主席
引导式会议、分散式多边会议、以技术专家核心小组为基础的会议、非正式会议。

（4）非正式文件的广泛使用。近年来，在多边环境会议中除了签署条约、协议、公约
和议定书等各种正式文件外，还广泛使用守则、指导方针和声明等非正式文件，以便建立具
有约束力或非约束力的机制。[39]国际环境协议中越来越多地使用限制性语言，导致出现了所
谓“硬”法律和“软”法律之间的区别。[40]例如，在1992 年6 月5 日签署的《生物多样性公
约》中，大量地使用了诸如“尽可能和在适当时”等措词。

(5)技术性和公益性。环境外交不仅取决于国际政治的发展，而且也涉及大量科学技术
问题，受到科学技术的影响。同时，环境外交有很强的公益性。当代环境外交的理论和实践
说明，强调、突出、重视全人类利益或世界各国的共同利益，是环境外交发达兴旺且持久不
衰的一个重要原因。[41]

目前，环境外交已经成为环保部门和外交部门的一项重要工作，我们应该加强对环境外
交学的研究，认真总结环境外交的经验，掌握其特点和规律，充分发挥环境外交对我国和人
类环境保护事业的积极作用。

（四）环境外交的发展趋势

当代环境外交历经30 年的发展，已经形成完整的理论体系、发展模式与国际合作方式，
取得了巨大的成就，并呈现出如下发展趋势：

第一，从事环境外交的国家和国际组织日益增多，越来越多的发展中国家进入国际环境
外交舞台。各种国际环境组织已经成为指导、规划、推动、协调、组织各种环境外交活动、
国际环境保护活动的中心和基地。

第二，已经形成环境外交理论，环境外交学正在环境外交实践中日趋成熟。环境外交学
是由外交学、国际环境法学和环境科学等相关学科交叉、渗透而形成的一门新兴学科。为适
应环境外交活动，各国日益重视环境外交的理论研究工作和学术交流活动，环境外交的理论
研究日益活跃，有关环境外交的刊物、论文和著作逐年增加，用环境外交学理论指导环境外
交实践，已成为当代环境外交发展的趋势。

第三，当代环境外交活动有比较牢固的共同基础，如以全球性环境问题和共有环境资源
问题作为共同应对的课题对象，以人类环境和共有环境资源作为共同的目标和事业，以可持
续发展、协调好人与自然关系作为共同的指导思想，以现代国际环境法作为共同的行动准则，
等等。

第四，环境外交的领域和影响逐步扩大，内容日益丰富。当代环境外交既有双边和区域
环境外交，也有全球性环境外交。环境外交影响和制约着经济、贸易的发展，而且与经济、
军事、外贸、能源、人口、科技等密切关联。环境伦理道德观点和其他环境文化，正通过环
境外交途径日益对各国的文化、意识形态乃至政治经济体制产生越来越大的影响。

第五，由于解决环境问题的艰巨性和保护环境的持久性，环境外交将是国际外交领域中
一个长期性的主题。在今后相当长的一个时期内，环境外交将成为国际关系的热点。

第六，环境外交活动越来越呈现出规模大、规格高、活动频繁的发展趋势，双边和区域
性多边环境外交活动也已基本趋于经常化。以联合国召开的三次全球环境会议为例：1972
年在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，有113 个国家的代表以及各主要国际
组织的代表共1200 多人参加。1992 年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，有
183 个国家的代表团和70 多个国际组织的代表出席会议，102 位国家元首或政府首脑亲自与
会。2002 年在南非约翰内斯堡召开的联合国可持续发展会议，有192 个国家的代表团和5000
多个非政府组织的代表出席，104 位国家元首或政府首脑亲自与会。

第七，环境外交成效显著，已在国际环境合作领域取得一系列重大突破。近年来，环境
外交逐步深化，已经在应对环境问题的认识上和实践上取得不少突破，对国际社会的发展变
化产生一系列重要的影响。

第八，环境外交的公开性和透明度日益增强，地球居民的环境知情权、参与权在环境外
交中发挥越来越大的作用。目前，许多环境外交活动都有NGO 的代表、科学技术专家甚至其
他个人参加，并且这种做法已经为国际社会所逐步认可。[42]

尽管开展环境外交、加强国际环境合作已经成为各国政府和国际组织的共同要求，但是
发达国家和发展中国家之间围绕环境问题却存在着严重分歧，主要表现在四个方面：第一，
环境问题的根源与历史责任问题；第二，环境与发展的先后问题；第三，环境与主权的关系
问题；第四，环境保护的实现途径问题。[43]

造成环境外交缺乏动力和谈判屡陷僵局的主要制约因素是：第一，在谈判过程中频繁使
用括弧以表明文件的某些部分是不能接受的；第二，环境谈判中存在意见分歧的问题太多并
且复杂；第三，环境谈判问题的复杂性和时间上的制约，很难采取“自下向上型”或一揽子
策略。专家们认为，“一揽子交易”方式不适合环境外交。[44]

环境外交面临的困境

环境外交成了人类未来的一个支撑点、一个有力的工具和手段。各国政府纷纷采取行动，
协调环境行动的步骤，但在资金、技术等关键性问题方面进展甚微。

第一，资金问题。发达国家不仅没有兑现其向发展中国家援助金额占其国民生产总值
0.7％的承诺，反而降至0.27％，大幅度减少了援助额。第二，技术转让。发达国家以技术
属于私人企业和维护知识产权问题为由，没有实现其以优惠的、减让性的条件向发展中国家
转让环保技术的承诺。第三，在履约方面。除《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定
书》因发达国家履行其承诺而取得较大进展外，其他公约的履行情况令人堪忧。第四，环境
与发展方面。由于发达国家大量从发展中国家廉价进口原材料，并且将一些污染严重的企业
转移到发展中国家，从而使得发展中国家的环境日益恶化。

（五）非政府组织的环境外交

20 世纪80 年代以来，各种非政府组织(Non-Governmental Organization，NGO)大量涌
现，其数目远远超过政府间组织。它们作为公众利益或弱势群体的代表，秉承诸如“民主”、
“社会正义”、“可持续发展”等旗帜鲜明的价值观，在各个领域开展公民运动，尤其是对全
球环境危机的关注和反应使环境NGO 成为公民社会中十分活跃的先导者。[45]

目前约有3 万个非政府组织在世界范围内开展活动，其中90％以上是20 世纪50 年代
以后发展起来的。非政府组织在许多西方国家被视为介于政府和企业之间的“第三部门”。
20 世纪90 年代中期以来，我国学术界对环境NGO 给予了越来越多的关注，认为环境
NGO 具有以下功能：促成南北方对话及各种环保协议；通过宣传工作使人类可持续发展概念
日益深入人心；积极参与全球环境保护的各项具体工作；向国际社会和舆论揭露世界各地频
频发生的破坏生态环境、违背有关协定的现象；努力揭示各国内部社会进步、政治民主、经
济平等的过程同自然生态环境改善的内在联系等等。

作为社会力量的主要代表，环境NGO 在国家、地区和国际领域一直发挥着重要的环境监
督作用。目前，在国际环境保护领域中，很多全球环境监测网都是由非政府环境组织建设的。

（1）环境NGO 的类型

在全球环境事务中，非政府组织的作用渐趋突出，它们是环境外交的重要组织者和参加
者。目前有三种类型的非政府组织参与全球环境外交。

第一类：专业性民间国际环境组织。这些国际环境组织以保护全球自然资源和生态环境
为目的，在世界范围内开展环保活动，规模和影响最大的当数世界自然保护同盟(The World
Conservation Union)及绿色和平组织(Green Peace)。

第二类：国际法学团体。这些团体是纯学术性机构，它们在对国际法规则进行研究、解
释和制定的同时，也促进了国际环境法的逐步编纂和发展，促进了国际环境法原则、规则和
制度的确定和生成。其中，国际法研究院(Institut de Droit International)和国际法协
会(International Law Association)最负盛名。

第三类：其他非政府组织。它们从各自的角度关心并从事全球环保活动，促进国际环境
法制的发展。如国际标准化组织(International Standard Organization，ISO)对国际环境
标准的研究和制定，为国际环境法律规则和制度的形成提供了科学依据，同时也为保证这些
规则、制度的执行提供了评价标准。

（2）环境NGO 在环境外交中的作用

20 世纪70 年代以来，联合国主持召开的历次世界性环境会议都有非政府组织的广泛介
入；在环境问题和环境条约的国际谈判中，NGO 都发挥了重大作用，并具体参加了《生物多
样性公约》、《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》、《防治荒漠化公约》等环境条约
的起草工作；NGO 与联合国的关系从参与经社理事会的部分会议，扩大到组织与联合国召开
的政府间会议并行的非政府组织论坛，它已成为联合国会议的一部分。

此外，非政府组织还通过召开国际会议、举行研讨会、开展环境教育合作、进行调查研
究、发表调查报告、建立网站等各种方式，促进国际环境法的制订和实施。

（3）非政府组织对环境外交的负面影响

非政府组织在国际环境外交中也有负面影响：第一，某些势力强大的非政府组织代表西
方大国或某些特定社会阶层的利益，它们片面强调环境保护，忽视经济发展和发展中国家的
要求，对发展中国家的社会利益和国家主权构成威胁，从而增强了西方的总体优势，加剧了
南北利益的不均衡，加深和激化了南北矛盾；第二，对现有的国际法律秩序构成挑战和威胁，
增加了国际环境外交的复杂因素和不可预测性。[46]

从发展前景看，环境NGO 在未来的环境外交中活动范围及其影响可能会进一步扩张，其
原因有两个：一是联合国的支持和鼓励。不少专家指出，联合国实际上是NGO 的天然盟友，
因为它们本质上都是“国际主义的”行为主体。二是冷战结束后出现的、未来一段时间还可
能进一步增强的世界“缩小和碎片化趋势”将成为刺激NGO 发展的一个原因。[47]

三中国环境外交与环境NGO

(一)中国环境外交的原则与对策选择

有学者将中国环境外交的基本原则概括为以下几点：坚持维护国家的环境权（包括环境
资源的享有权、环境资源的开发权、环境管理权、国际环境合作与对抗权）；坚持可持续发
展的原则；坚持“共同但有区别的责任”的原则；坚持消除贫困，缩小南北差距，促进世界
环境问题逐步得到解决的原则。[48]

进入21 世纪，中国的环境外交将面临着新的历史使命：在全球环境与发展事务中发挥
更加积极的作用；加强环境领域的双边和多边外交；大力促进环保产业方面的国际交流与合
作；加强国际环保科技合作。因此，中国应采取积极的对策与选择深入开展环境外交。第一，
积极参与国际环境制度谈判，避免消极被动，有选择、分步骤地接受国际环境制度和参与国
际环境合作，维护自身利益；第二，注重国际履约与国内政策的衔接，在强化国内环境法律
建设中，借鉴发达国家环境政策创新的有益经验；第三，培育环保产业，增强企业在绿色经
济时代的竞争力；第四，鼓励和引导NGO 的发展，促进公众参与。[49]

（二）中国环境NGO 的现状及发展趋势

我国学术界对环境NGO 的系统研究始于1998 年，此前，中国社会科学院、中国科学院
等学术界机构对我国环境NGO 进行了较为深入的个案研究。1998 年清华大学成立NGO 研究
中心，首开我国学术界对中国环境NGO 的系统研究。中国环境NGO 的角色定位是：进行公众
环境教育、提高公民环境意识、动员志愿者采取实际行动保护环境。近年来，中国环境NGO
积极地活跃于中国的环境保护事业和国际环境外交的舞台上。有的学者将其日益活跃的原因
归纳为五个方面：现阶段环境问题的非政治性；环境NGO 活动与政府环境目标一致；环境管
理部门的开明态度；国际援助机构的支持；从事环境教育的进入门槛较低。清华大学NGO
研究中心主任王名认为，中国环境NGO 产生于政府层面和民间层面。在政府层面，由政府发
起的非政府组织有：中国环境科学协会（1979 年）、中国野生动物保护协会（1983 年）、中
国可持续发展研究会（1992 年）、中华环保基金会（1993 年）。上述环境NGO 是政府选择的
结果，具有政府主导之特点。在民间层面，主要有自然之友（1994 年）、北京地球村环境文
化中心和绿家园志愿者。这些民间环境NGO 经费自筹，独立性较强，是社会选择的结果。作
为民间环保的后备力量，全国各高校学生环保社团约有250 个左右。[50]目前，全国性和地方
性环境NGO 数量庞大，据统计，中国约有2000 多家环境NGO，主要分为学生环保组织和民
间环保组织两类。2002 年，30 多家中国民间组织参与了南非约翰内斯堡举行的世界可持续
发展首脑会议，这是中国民间组织首次以如此大的规模参与国际事务。[51]

总体上看，由于我国体制改革，绝大多数环境GONGO 在政府体制内部资源优势减弱，除
一些规模较大的全国性环境GONGO 外，多数社会影响力小于草根NGO。目前，少数GONGO 出
现由政府选择向社会选择过渡的独立性倾向。

目前，中国环境NGO 在促进公众对政府的一些决策进行讨论和争论上造成了一定声势，
但不能作为独立主体参与和监督政府决策，其参与决策和行使社会监督的力度仍然很弱，面
临的问题是：第一，公众参与的理念还未能成为政府决策的主导思想。第二，体制障碍，NGO
缺乏监督政府的法律和制度保障，政府对NGO 的管理体现在“双重管理”和“非竞争原则”
上。第三，公众未被赋予足够的环境权益，表现在知情权受限、诉讼和索赔权缺失、实际操
作的议事权还仅限于学者层面。第四，公众对NGO 的认识局限，公众对社会监督和NGO 功能
的认识局限导致社会监督薄弱、监督的渠道和方式单一化。第五，NGO 能力限制和公信力缺
乏。中国环境NGO 发展的前景是学术界最为关心的问题，近年来，政府在信息公开、行为透
明方面的一些突破为公众参与环境监督创造了条件。今后中国环境NGO 将在公众参与中发挥
更为积极的作用，继续加强与政府的对话和交流，努力建立政府、市场和非营利组织三者互
动合作的新模式。今后，中国环境NGO 将变为“环境监护人”、“公众利益代表”，试图对政
府和企业进行倡导、影响和监督，成为我国人大、政协监督、舆论监督之外的重要的社会监
督力量。[52]




[1] 宋新宁、陈岳：《国际政治学概论》，北京：中国人民大学出版社，2000 年版，第233、239 页。
[2] 田华峰：《环境污染的国际政治经济学：经济全球化中的环保困境》，载《世界经济与政治论坛》，2001
年第3 期。
[3] 王逸舟：《西方国际政治学：历史与理论》，上海：上海人民出版社，1998 年版，第585 页。
[4] 李少军：《国际政治学概论》，上海：上海人民出版社，2002 年版，第364 页。
[5] 王逸舟：《西方国际政治学：历史与理论》，第585 页。
[6] 马杰：《经济全球化与国家经济安全》，北京：经济科学出版社，2000 年版，第116～117 页。
[7] 潘家华：《国家利益的“科学”论争与妥协》，载《世界经济与政治》，2002 年第2 期，第55 页。
[8] ［美］芭芭拉·沃德、勒内·杜博斯著，《国外公害丛书》译，范春萍责任译校：《只有一个地球》，载《国
外公害丛书》，长春：吉林人民出版社，1997 年版，第255 页。
[9] 蔡拓：《当代全球问题》，天津：天津人民出版社，1994 年版，第561 页。
[10] 王逸舟主编：《全球化时代的国际安全》，上海：上海人民出版社，1999 年版，第101～103 页。
[11] Harold and Margaret Sprout, The Ecological Perspective on Human Affairs with Special Reference to
International Politics, Princeton:Princeton University Press,1965.
[12] 王逸舟：《生态环境政治与当代国际关系》，载《浙江社会科学》，1998 年第3 期。
[13] 郇庆治：《欧洲绿党研究》，济南：山东人民出版社，2000 年版，第1 页。
[14] 王逸舟：《生态环境政治与当代国际关系》，载《浙江社会科学》，1998 年第3 期。
[15] 何忠义：《全球环境治理机制与国际秩序》，载《国际论坛》，2002 年第2 期，第27 页。
[16] 庄贵阳：《全球环境保护的国际制度架构》，载《世界知识》，2002 年第20 期，第12 页。
[17] Philippe Sands,“Enforcing Environmental Security:The Challenges of Compliance with International
Obligations,” Journal of International Affairs, Winter 1993,Vol.46,No.2,pp.367-390.
[18] 何忠义：《全球环境治理机制与国际秩序》，载《国际论坛》，2002 年第2 期，第27～28 页。
[19] 王逸舟：《当代国际政治析论》，上海：上海人民出版社，1995 年版，第338 页。
[20] 庄贵阳、陈迎：《国际环境制度与国际秩序》，载余永定、李向阳主编：《经济全球化与世界经济发展趋势》，
北京：社会科学文献出版社，2002 年版，第358 页。
[21] 庄贵阳、陈迎：《国际环境制度对世界经济的影响》，载余永定、李向阳主编：《经济全球化与世界经济发
展趋势》，北京：社会科学文献出版社，2002 年版，第359 页。
[22] 颜声毅主编：《当代国际关系》，上海：复旦大学出版社，1996 年版，第90 页。
[23] 庄贵阳：《全球环境保护的国际制度架构》，载《世界知识》，2002 年第20 期，第12～13 页。
[24] 何忠义：《全球环境治理机制与国际秩序》，载《国际论坛》，2002 年第2 期，第29 页。
[25] 蔡拓等著：《全球问题与当代国际关系》，天津：天津人民出版社，2002 年版，第114 页。
[26] 蒲俜：《当代世界中的国际组织》，北京：当代世界出版社，2002 年版，第211 页。
[27] 20 世纪90 年代以来，国内关于环境政治与环境外交的研究成果颇丰，主要代表作是：蔡守秋：《环境外
交概论》，香港：中华科技出版社，1992 年版；王之佳：《中国环境外交》，北京：中国环境科学出版社，
1999 年版；刘东国：《绿党政治》，上海：上海社会科学院出版社，2002 年版；梁守德主编：《国际政治新
论》，北京：中国社会科学出版社，1996 年版；蔡拓等著：《全球问题与当代国际关系》，天津：天津人民
出版社，2002 年版；杨曼苏主编：《当代国际关系中的热点问题》，北京：世界知识出版社，2002 年版；肖
佳灵、唐贤兴主编：《大国外交——理论·决策·挑战》，北京：时事出版社，2003 年版；王逸舟：《当代
国际政治析论》，上海：上海人民出版社，1995 年版；王逸舟：《全球政治与中国外交》，北京：世界知识
出版社；2003 年版；王逸舟：《生态环境政治与当代国际关系》，载《浙江社会科学》，1998 年第3 期；李
少军：《国际政治学概论》，上海：上海人民出版社，2002 年版。
[28] 中国社会科学院学术委员会编：《21 世纪初中国面临的重大理论和对策问题》，北京：社会科学文献出版
社，2003 年版，第346～347 页。
[29] 蔡守秋：《论环境外交的发展趋势和特点》，2003 年2 月18 日，http://www.yfzs.gov.cn。
[30] 王逸舟：《全球化时代的国际安全》，上海：上海人民出版社，1999 年版，第120～121 页。
[31] 蔡拓等著：《全球问题与当代国际关系》，天津：天津人民出版社，2002 年版，第122 页。
[32] 张海滨：《中国环境外交的演变》，载《世界经济与政治》，1998 年第11 期，第12 页。
[33] 王之佳编著：《中国环境外交》，北京：中国环境科学出版社，1999 年版，第45～46 页。
[34] 王之佳编著：《中国环境外交》，第213 页。
[35] 田文林：《当前国际政治视野中的环境问题》，载《国际政治》，2000 年第9 期，第165 页。
[36] 张海滨：《中国环境外交初探》，载梁守德主编：《国际政治新论》，北京：中国社会科学出版社，1996 年
[37] 王之佳编著：《中国环境外交》，第45～46 页。
[38] ［英］R.P.巴斯顿著，赵怀普、周启朋、刘超译：《现代外交》（第二版），北京：世界知识出版社，2002
年版，第222～226 页。
[39] ［英］R.P.巴斯顿著：《现代外交》，第227～226 页。
[40] ［英］R.P.巴斯顿著：《现代外交》，第227～229 页。
[41] 蔡守秋：《论环境外交的发展趋势和特点》，2003 年2 月18 日，http://www.yfzs.gov.cn。
[42] 蔡守秋：《论环境外交的发展趋势和特点》，2003 年2 月18 日，http://www.yfzs.gov.cn。
[43] 蔡拓等著：《全球问题与当代国际关系》，第126～127 页。
[44] ［英］R.P.巴斯顿著，赵怀普、周启朋、刘超译：《现代外交》（第二版），北京：世界知识出版社，2002
年版，第222～228 页。
[45] 付涛：《中国的环境NGO：在参与中成长》，载中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展
评论》第二卷，北京：社会科学文献出版社，2004 年版，第417 页。
[46] 何艳梅：《非政府组织与国际环境法的发展》，载《环境保护》，2002 年第12 期，第12 页。
[47] 王逸舟：《生态环境政治与国际关系》，载《浙江社会科学》，1998 年第3 期。
[48] 王之佳编著：《中国环境外交》，第228～234 页。
[49] 庄贵阳、陈迎：《国际环境制度对世界经济的影响》，载余永定、李向阳主编：《经济全球化与世界经济发
展趋势》，第392～394 页。
[50] 付涛：《中国的环境NGO：在参与中成长》，载中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展
评论》第二卷，北京：社会科学文献出版社，2004 年版，第420 页。
[51] 《环保总局将支持和引导非政府组织参与环保事业》载新华网，2004 年。
[52] 付涛：《中国的环境NGO：在参与中成长》，载中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展
评论》第二卷，第430～431 页。