国际组织的自主性行为: 两种理论视角及其比较

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作者：刘宏松

文章来源：《外交评论》2006年第3期

摘要: 20 世纪60、70 年代曾经出现过一次国际组织的研究浪潮。通过大量的案例分析, 一些学者发现了国际组织具有不受其成员国意志掌控的自主性行为这一经验现象。冷战结束后, 随着经济全球化的突飞猛进和国际组织治理任务的日益增多, 针对国际组织的自主性行为这一经验现象, 学者们运用了委托- 代理理论和社会学制度主义两种分析工具对其进行了学理解析。本文对委托- 代理模式和社会学制度主义在国际组织自主性行为的发生基础、行为动力和实践表现等问题上的主要观点进行了梳理和概述, 并对两种理论视角进行了简要的比较。文章指出, 委托- 代理模式对国际组织的行为偏好认识不足, 社会学制度主义对外部环境压力对国际组织的影响有所忽视, 在对具体问题的分析中, 需要将两种理论视角有机地结合起来, 这样才能更加全面、深刻地认识和理解国际组织自主性行为的根源和本质。

关键词: 国际组织; 自主性行为; 委托- 代理模式; 社会学制度主义

在过去的一个多世纪里, 各类政府间国际组织不断地被创立, 其在国际政治经济中的重要性也变得日益突出。在国家间相互依赖不断深化的世界政治中, 国际组织不仅在环境保护、难民管理、公共卫生、国际贸易和金融等“ 低级政治”议题上发挥着举足轻重的治理功能, 而且在化解种族冲突、开展维和行动、建立信任措施等许多“ 高级政治”议题上也承担着不可或缺的治理任务。然而, 很长一段时间以来, 国际关系理论对国际组织的专门研究却一直没有跟上国际组织本身在世界政治舞台上的发展步伐。在现实主义的理论视野中, 国际组织被视为国家尤其是大国借以推行其外交政策并为其国家利益服务的工具, 国际组织中的权力分配和决策行为仅仅是国家间权力对比的反映。新自由制度主义虽然重视国际制度的作用, 但也只是将国际组织中的制度安排定位为通过克服集体行动难题、促进国际合作来服务于成员国共同利益的工具, 而并没有将国际组织作为一个独立的行为主体来进行系统的研究。由于国家中心主义在国际关系理论中的主导地位, 各主流学派之间对国际组织的认识和争论基本上都是围绕着“国际组织是否可以作为解释世界政治的变量”而展开的, 而没有将国际组织的行为作为一个有待解释的结果性变量(Variable as Outcome)来指导其研究议程。

一、国际组织研究的两次浪潮

不过, 在主流国际关系理论之外, 将国际组织的行为而不是国家行为作为论说对象的研究也并不是完全空白。早在20世纪60、70年代, 国际关系学界就曾出现过一轮研究国际组织的浪潮, 一些学者针对国际组织中的正式契约、投票规则和等级结构等问题进行了大量的案例研究[1], 但由于这些案例研究都是采用描述性的分析路径, 并且各项研究中对不同国际组织的描述性分析也是相互孤立地进行, 后来的学者很难在统一的概念框架下对同类决策行为的趋同或趋异现象进行梳理和归纳, 因此这些分散的案例研究也就没有引发进一步的学理追问。

相比于这些对国际组织的“浅层描述”, 这一轮浪潮中唯一对以后的国际组织研究产生生产性理论影响的当属罗伯特·考克斯(Robert Cox)和哈罗德·雅各布森(Harold Jacobson), 他们完成了一项关于国际组织内部决策的比较研究。考克斯和雅各布森通过对国际劳工组织、联合国教科文组织等8个专门性国际组织的比较分析, 提出不同的国际组织表现出不同程度的自主性行为(Autonomous Behavior)。他们认为, 国际组织的自主性差异受到其功能类型( 论坛型或服务型) 的差异以及议题显要性程度(Level of Issue Salience)两大因素的影响, 其中, 议题显要性程度又由成员国在对外政策任务上程度不同的优先性所决定的。比如, 联合国安理会属于官僚机构相对弱小的论坛型国际组织, 同时又具有较高的显要性程度- - 其讨论的议题与成员国利益高度相关, 它的自主性行动能力就较低, 对组织决策结果也就难以产生独立的影响。而国际货币基金组织、世界银行等服务型的国际组织, 由于涉及议题的需要而发展出相对完善的由专家群体和遍布世界各地的联系网络所组成的官僚机构, 并且经济和发展这类议题的显要性程度较低, 成员国缺乏足够的时间和资源, 也没有足够的兴趣来监督和评价其日常行为, 因此这两大国际组织就能够获得较高的自主性影响力[2] 。换言之, 在议题显要性程度较低的服务型国际组织中, 决策的过程和结果更多地由组织本身的自主性行为所决定, 而不是如现实主学者所认为的那样, 完全由成员国的意志掌控。在现实主义理论占据主导地位的冷战年代, 这一结论虽然没有引起其他学者的充分关注, 但它却从学理上说明了国际组织的自主性行为是一个无法回避的经验现象, 从而为后来新一轮的国际组织研究提供了必要的问题来源和知识基础。

第二轮的国际组织研究浪潮出现在冷战结束以后, 学者们对国际组织研究产生兴趣与后冷战世界经济全球化进程的突飞猛进有着密切的关系。经济全球化的加速推进使市场导向的新自由主义理念在全球范围内迅速扩张。然而, 在贸易和金融自由化得到稳步发展的同时, 贫困、环境恶化、社会动荡等其他问题却变得日趋严重。于是, 众多反全球化人士将斗争的矛头对准了推动经济全球化进程的几大国际经济组织。在世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行的多次年度会议上, 反对者群集于会场之外, 对其只注重经济目标而忽视环境和社会代价的“ 单向度治理模式”大加挞伐。反全球化运动在1999 年的西雅图世贸组织会议上达到了高潮, 在这次会议上, 激进的反全球化人士将这一国际经济组织指斥为美国等发达国家借以剥削贫穷者和弱国的帝国主义工具, 较为温和的反对者也认为国际经济组织对持续上升的社会紧张和日益加剧的环境恶化难辞其咎。

反全球化论者对国际组织治理行为提出的批评很快引起了一些国际关系学者的关注。在主流国际关系理论中, 新自由制度主义被广泛应用于全球治理问题的学理分析。在新自由制度主义看来, 国际制度( 包括国际组织) 可以为其成员国带来帕累托改进(Pareto Improvement)效应, 即任何成员国都可以在特定制度安排所促进和激励的国际合作中获得高于不合作状态下的绝对收益。然而现实的情况正如反全球化论者所诟病的那样, 各个国际经济组织的治理行为不仅仅有促进成员国经济利益的一面,其附带产生的许多消极影响又或多或少地与成员国其他方面的利益不相吻合。即使在各个国际组织中最强大的成员国身上, 这一情形也一定程度地存在。比如, 在美国国内的政治辩论中, 就经常有一些保守主义分子炒作国际经济组织造成的财富再分配背离了美国利益的话题, 并且其言论还得到了许多社会群体的积极支持[3] 。显然, 按照国际关系理论中的新自由制度主义, 作为理性行为体的成员国并不会有意造就这些治理行为中的附带损害。既然如此, 这些消极影响的存在就只能归咎于国际组织在实际运行过程中的自主性行为。那么, 国际组织的自主性行为又是如何产生的呢? 成员国与具有自主性行为能力的国际组织又处于怎样的互动关系之中呢? 这些日益凸现的问题又一次引发了当代国际关系学者对国际组织的研究兴趣。在这第二轮的国际组织研究浪潮中, 学者们开始重新回顾第一代国际组织研究者所提出的经验问题, 并运用了两项在其他社会科学领域中已发展得较为成熟的分析工具, 即委托- 代理理论和社会学制度主义, 从两种不同的视角对国际组织的自主性行为进行了学理的解析。本文的下一部分将主要对两种分析模式关于国际组织自主性行为如何形成的主要观点作一概述。

二、国际组织自主性行为研究的两种理论视角

( 一) 委托- 代理模式

委托- 代理理论是经济学中研究公司治理问题时所广泛采用的分析模式。在这一模型中, 作为委托方的公司所有者和作为代理方的经理人员都是追求自身利益最大化的理性行为体, 委托方的利益是通过代理方所取得的公司经营业绩来实现的,而公司经营业绩则是由经理人的能力和努力程度、公司治理结构和市场环境等多种因素综合作用的结果。在契约签订之前, 经理人有虚夸其真实能力的积极性。在契约签订后, 公司所有者又很难清楚地甄别出经营业绩的好坏与经理人努力程度的确切关系。因此, 在委托- 代理关系的发生过程中, 如何设计出有效的机制来显示和区分经理人的真实能力, 激励其努力程度的最大发挥是委托方在契约签订和再签订时的首要考虑。在规定双方权利和义务关系的契约中, 代理方被授予契约中所规定的各项权利, 而委托方则掌握着契约规定之外的剩余控制权(Residual Rights of Control)和修订或重新签订契约的权利。

在政治科学中, 委托- 代理模式最早被应用于分析美国政治事务。在这类文献中, 委托- 代理关系被更加宽泛地界定为所有授权者需要并且能够通过契约签订的方式来影响被授权者的积极性以实现和增进其利益的情形。比如, 肯尼斯·西普索(Kenneth Shepsle)和巴瑞·维恩加思特(Barry Weingast)就运用委托- 代理模型对美国国会委员会的行为进行了分析[4](P85- 104) 。同样地, 按照这一模型, 立法者也可以被设定为作为委托方的投票人的代理方, 政府官员则可以被设定为作为委托方的立法者的代理方[5](P752- 769) 。在国内政治生活中, 委托方授权于代理方是因为委托- 代理关系的建立是符合其利益需求的。究其原因: 第一, 委托- 代理关系的建立是委托方解决承诺可信性(Credibility of Commitment)问题的需要, 代理方可以对委托方违背承诺的行为施加一定的监督和制约, 从而提高政策承诺的可信性; 第二, 委托方往往缺乏某些专业知识, 授权于具备专业知识、信息和技能的代理方, 让其制定公共政策可以提高政策制定的效率; 第三, 委托方往往缺乏时间和资源来对某个特定政策领域的最新发展动向作出及时的回应, 为提高制订和修订规则的效率, 他们会授权于各种代理行为体来实现政策的及时更新; 第四, 委托方经常会作出一些不受欢迎的决策, 此时他们就会将代理者推向前台承受由此产生的决策成本[6](P1- 22) 。尽管委托方对代理方的授权可以为其带来以上种种收益, 但委托- 代理关系建立之后, 代理方的行为也可能会在某种情况下偏离委托方的利益。因此, 委托方就会以签订、解释、终止和重新签订契约的方式来监督和影响代理方的行为, 尽量使代理方以符合自身利益的方式行事。


国际组织与其成员国之间的关系是否也表现出这样的特征呢? 在主流国际关系理论中, 国际组织并不是一个与国家一样的具有本体性地位的存在实体。但其他一些与新现实主义和新自由制度主义一样遵循理性主义研究路径的学者, 却对此提出了不同的看法。他们接受了此前国际组织研究者所发现的“国际组织并不是在任何情况下都被动地执行成员国意志和命令”的经验论断, 并认为只有在理论构建中赋予国际组织本体性地位才能对这一经验现象作出解释。由此, 他们认为经济学中的委托- 代理模式可以应用到对国际组织行为的研究中来。

采用委托- 代理模式研究国际组织的学者们认为, 国际组织是具有实体地位的执行其成员国授权任务的代理方, 其章程或宪章就是规定双方委托- 代理关系的契约文本。那么, 国家为什么会授权于国际组织来执行各种政策任务呢? 肯尼斯·阿波特(Kenneth Abbott)和邓肯·斯奈德(Duncan Snidal)认为, 这是因为国际组织所具有的集中化(Centralization)和独立性(Independence)的制度特征可以为其成员国提供各种独立行动或授权于其他行为体所无法实现的收益。这些收益包括集中化功能带来的提供成员国谈判和协调的框架性支持、规模经济效益、联合生产(Joint Production)、标准制定和协调, 以及由独立性的制度特征所带来的信息提供、中立性的议程设置、去政治化的冲洗(Laundering)、仲裁、信托等各项功能[7](P1- 32) 。利莎·马丁(Lisa Martin)对国家借助于国际机构所实施的经济制裁的研究说明, 国家授权于国际组织可以提高其政策承诺的可信性(Credibility of Policy Commitment) [8] 。安德鲁·科特尔(Andrew Cortell)和詹姆斯·戴维斯(James Davis)还指出, 通过多边国际组织来实施对外政策还有助于向国内选民展示政府所执行的政策路线的规范性价值, 从而提高国内选民对该项政策的支持力度[9](P451- 478) 。

在这些学者所发现的国家授权于国际组织的委托行为的原因之中, 国际组织保持一定程度的独立性在相当程度上决定着其有效行使代理任务。不仅阿波特和斯奈德所指出的中立性特征所带来的各项收益在这一制度特征被取消后将不复存在, 而且马丁和科特尔所指出的授权收益也以中立性的制度特征为其实现的前提。如果国际组织对成员国谈判和集体决策的框架性支持没有组织中立性的制度基础, 决策输出的正当性和可信性就必然大受削弱, 从而将很可能导致后两种授权收益的自然耗散。因此, 在委托- 代理理论视野下, 国际组织的独立性是成员国为实现其授权收益而主动设计的制度形式选择。而在独立性的制度特征下, 国际组织就不可能是由其成员国所随意操纵的“ 木偶”。成员国出于利益实现的考虑而赋予国际组织相对独立的机构和制度安排, 这就使国际组织在相对独立的制度空间下对决策结果施加自主性影响成为可能, 并且这种可能性与国际组织所获得的独立性程度有着正向的相关性。

进一步的问题就是, 国际组织产生自主性行为的动力何在呢? 换句话说, 国际组织不同于成员国利益和偏好的行为动力是什么呢? 委托- 代理模式的国际组织理论认为, 这是因为国际组织是一个实实在在的组织机构, 其内部职员关心组织的存在,希望获得更多的预算、更多的组织任务以及更多的执行机会[10](P200- 219) 。由于国际组织有其自身的机构利益, 它们在执行授权方- - 成员国所交付的授权任务的过程中就可能出现偏离甚至违背成员国利益的情况。而成员国为防止或减少由国际组织的自主性行为而产生的“ 代理损耗”(Agency Loss), 又会采用各种正式和非正式的控制机制来监督和激励国际组织的行为。正式的控制机制包括对执行理事会的批准、资金发放、撤出或减少经费预算的制裁性威胁等等。非正式的控制机制则包括组织任命、人员遴选和修改组织章程的威胁等等。在成员国获取相关信息并实施这些控制机制的过程中, 必然会投入一定的时间和资源, 从而产生了相应的监控成本。在不同的议题领域和组织任务中, 建立有效的控制机制的难易程度和监控成本的高低均会有所不同。控制机制越少、监控成本越高, 国际组织就越容易发生自主性行为并对其成员国造成“ 代理损耗”。

比如, 通过对欧共体不同机构的自主性进行检验,马克·波拉克(Mark Pollack)发现, 欧洲法院和ouzhouyihui相对于欧洲委员会而言具有更大的自主性, 他认为这是由于成员国对ouzhouyihui和欧洲委员会的控制机制相对较少而形成的[11](P99- 134) 。针对国际货币基金组织在贷款发放的条件性政策上表现出的自主性, 利莎·马丁进行了一项研究, 并进而指出, 国际货币基金组织职员的自主性和灵活性源自于他们所独有的专业知识、因工作所需而被赋予的收集和解释信息的职权以及同贷款国财政部门的个人联系中所获得的私有信息(Private Information)。这些执行机构的成员国需要花费高昂的成本才能掌握的不对称信息使它们很难对该组织职员对条件性政策的实际执行实施全面、有效地监控[12] 。

监控国际组织自主性行为的难度不仅表现在建立和实施控制机制所必须花费的时间和信息成本上, 还表现在各成员国因任务要求、政策目标和执行方式等方面的偏好不同而造成的“阻滞效应”上。由于各个成员国之间存在着不同程度的偏好异质性(Preference Heterogeneity), 在如何对国际组织实施这些控制机制的问题上常常无法形成一致的或比较趋同的认识, 有的成员国可能会受损于国际组织因其机构利益而产生的卸责行为, 而有的成员国则可能因此而受益。这就使控制机制常常难以有效地实施,使国际组织的自主性行为在委托方意愿和要求的相互竞争和相互冲撞下游刃有余地发生, 从而使“代理损耗”在已有的控制机制下难以消减和矫正。比如,从成员国偏好异质性的角度, 丹尼尔·尼尔森(DanielNielson)和迈克尔·梯尔尼(Michael Tierney)就对世界银行改革问题上各国的争执不下以及由此造成的改革僵局进行了研究, 由此得出的结论是, 国际组织的改革只有在成员国的多数投票集团在要求代理者如何行事上达成共识的情况下才会发生。并且, 国际组织“代理懈怠”(Agency Slack)的发生机会将随着执行机构投票结果碎片化取向的增大而上升[13](P1- 28) 。国际组织在成员国偏好的异质性程度较高的情况下更加容易规避和DIZHI委托方的监督和控制, 从而可以发挥出更多的行动自主性。

综上所述, 采用委托- 代理模式研究国际组织的学者对国际组织自主性行为如何形成的主要观点可以概括如下: 第一, 成员国为获得国际组织所带来的授权收益会为其作出具有相对独立性的制度安排, 这使国际组织具备了一定程度的自由裁量权; 第二, 国际组织具有自身的机构利益, 因而具有运用其自由裁量权服务于其机构利益的自主性行为动力; 第三, 尽管成员国会运用各种控制机制来控制国际组织的自主性行为, 尽量避免“代理损耗”的出现, 但由于特定情况下监控成本的高昂以及成员国之间的偏好异质性, 委托方对代理方的监控并不能完美地实现, 这就使国际组织的自主性行为即使造成了某种程度的“代理损耗”也难以受到有效地制止或控制。

( 二) 社会学制度主义

社会学制度主义的国际组织理论是社会学中的科层制理论和组织理论在国际关系领域中的应用。委托- 代理模式采用经济学方法论, 将国家和国际组织视为具有给定的物质性利益构成的行为主体。在这一模式中, 国际组织的自主性就被理解为在有效监控难以实施的情况下, 国际组织所表现出的不符合成员国偏好和利益的行为。自主性行为会产生“ 代理损耗”, 从而影响到成员国的物质性利益。而采用社会学方法论的社会学制度主义则认为, 国家和国际组织的利益构成中既有物质性因素, 也有观念性因素, 并且都是可嬗变、可建构的集合体。国际组织是具有自身科层结构和文化的独立行为体, 它们可以通过其所掌控的资金、信息和观念来影响和塑造其外部环境, 国际组织既是独立的行为主体, 更是能动的行为主体, 作为能动主体的国际组织甚至可以改变国家对其国家利益的观念性认知, 使其接受新的价值和偏好。这是社会制度主义所理解的国际组织自主性的实践形式[14]。在社会学制度主义看来, 国际组织在某一时刻的行为可能并不相悖于成员国的现时偏好, 但却已不再契合于其成员国初始的期望和目标指令。因此, 国际组织在此一特定时刻的行为也同样是一种自主性行为。也就是说, 对成员国偏好和利益的偏离并不是国际组织自主性的必要的显性实践表现。即使是国际组织在特定时刻遵照其成员国的偏好和利益行事, 也不能排除自主性行为存在的可能性。因为在初始时刻到现时时刻的这一时段中, 成员国偏好已受到国际组织自主性行为的影响和塑造。

关于国际组织如何发挥其自主性影响, 社会学制度主义认为, 物质和信息资源上的独立性为国际组织的自主性创造了行动的空间。作为采用社会学制度主义研究国际组织的代表人物, 迈克尔·巴雷特(Michael Barnett)和玛莎·费丽莫指出, 国际组织的自主性会随着它们在物质和信息资源上对其成员国的依赖性的减少而增加[15](P1- 27) 。在这一点上, 社会学制度主义与委托- 代理模式有着相同的看法。但除此之外, 社会学制度主义还特别强调国际组织发挥自主性影响的另一种更加重要的途径——— 权威(Authority) [16]。在借鉴马克思·韦伯的科层制理论的基础上, 巴雷特和费丽莫进而分析指出, 国际组织具有理性- 合法权威、道德权威和专业权威[17], 这使它们可以借助这些国际社会所普遍认可的权威性地位来制定规则和创造社会知识(Social Knowledge),这些规则和社会知识可能并不是其成员国希望出现的结果, 而只能说是国际组织所行使的自主性行为。这种形式的自主性行为包括: 第一, 为世界分门别类,创造行为体和各种行为的新类别。例如联合国高级难民委员会对难民的划分, 以及世界银行对农民、日劳动者等的划分; 第二, 确定社会化世界的意义。例如世界银行对发展含义的界定( 如乡村发展、基本需求和结构调整等) , 冷战后联合国对安全含义的重新界定等; 第三, 在全球范围内阐释和推广新的规范和原则。所有这些权利都源自于国际组织在法律- 理性和专业知识等方面的权威性地位。国际组织在建立特定的规则和规范后, 就会积极致力于在全球推广它们。例如二战后联合国对非殖民化规范的推广, 世界银行和国际货币基金组织将发达国家的市场规则推广到发展中国家等等[18](P699- 732) 。

国际组织虽然具备了发挥自主性影响的手段和途径, 但如果国际组织本身没有所要追求的目标和价值, 这些手段和途径也不会得到积极地利用。既然国际组织的自主性行为大量存在, 就必然存在着相应的行为动力。委托- 代理模式仅仅将行为动力限定于国际组织的机构利益, 而社会学制度主义则从更加广阔的视野来认识这一问题, 认为行为动力不仅来源于物质层面, 也来源于观念层面。首先,同所有类型的社会组织一样, 国际组织会积极追求组织的生存和发展, 它们会积极宣称其权威性地位、培育其权威性形象, 不断拓展其所负责的问题领域, 以此来争取获得更多的外部资源; 其次, 国际组织的职员有其独特的专业和技术背景, 他们会根据自己的专业和技术背景来理解和阐释其组织使命, 并对完成使命的最合适方式进行自我设定, 制定出他们所认为的最佳政策方案。例如, 联合国高级难民委员会的难民保护目标就受到其内部职员的法律知识背景的深刻影响。国际货币基金组织在追求经济增长和支付平衡两大目标的实际操作过程中, 也是依据其职员的经济学知识来衡量政策处方的有效性和经济改革的成效[15](P86- 138) 。最后, 国际组织有其自身的科层文化(Bureaucratic Culture), 它们会通过这一“ 文化过滤器”来有选择地解释成员国赋予的组织任务以及其他行为体( 如非政府组织) 所提出的政策建议。由于科层文化的刚性制约,国际组织往往是改变对问题和任务的认识来迁就其内部的规范和意识形态, 而不是从解决问题和完成任务的需要出发来接纳或添加新的内部文化要素。关于这一问题, 学者们已作出了一系列的案例研究来揭示国际组织中的科层文化现象及其产生的自主性影响。例如, 在对联合国设在柬埔寨的过渡性权威机构的研究中, 阿米塔夫·戈什(AmitavGhosh)发现, 对不能直接由内部规范所划定和认可的问题和任务类型, 组织内部的文化和规范使其职员常常不予解决和执行这些问题和任务[19](P412- 422) 。巴雷特也从联合国高级难民委员会的实际表现中发现, 委员会自身的话语和规范定义了职员的专业职责, 并由此塑造了这一组织对新型难民管理任务的回应和诠释方式[20](P551- 578) 。在巴雷特与费丽莫合著的《为世界设立规则: 全球政治中的国际组织》一书中, 两位作者又对联合国高级难民委员会的科层文化如何导致其在难民管理实践中违反自愿遣返原则的情况提供了更加详尽的案例说明[15](P229- 293) 。

在上述三种行为动力的推动下, 国际组织成为一个有目的的能动主体, 它们在全球事务的治理过程中往往是按照其“ 自我目的”来开展治理行动,而不是完全被动地接受成员国的命令, 也不是主动地响应全球公众的福利和利益需求。在许多情况下, 国际组织在这些行为动力的驱动下往往会导致其治理行动背离原初的治理目标, 形成一种病态的表现(Pathological Behaviors)。

三、对两种理论视角的比较

在国际关系理论中, 理性主义和社会建构主义由于在本体论上的重大分歧而难以展开真正意义上的对话与交流。作为分属这两种宏大理论体系的中层理论, 委托- 代理模式和社会学制度主义的国际组织理论也呈现出与之相似的相互独立的发展态势。在委托- 代理模式的理性主义视野下, 社会学制度主义对国际组织自主性行为的理论阐释脱离了个体理性的基本假设, 因而无法将后者提出的理论命题吸收到其分析框架之中。而在社会学制度主义学者看来, 委托- 代理模式对于国际组织自主性行为的认识建立在并非真实的基本假设之上, 这导致它们对国际组织自主性行为的发生基础和作用方式的认识过于狭隘。

然而客观地说, 两种理论视角都在描述和解释国际组织自主性行为的某些方面有其自身的优势,同时也都自觉或不自觉地在其理论框架中忽视了其他方面的要素和变量。委托- 代理模式认为国际组织是一个具有给定偏好的理性行为体, 这一固定的偏好来源于国际组织的机构利益。作为组织机构的国际组织具有哪些一成不变的利益呢? 委托- 代理模式的回答是: 争取更多的预算、更多的组织任务和更加庞大的组织规模。而对于这一固定的偏好是如何在特定的组织运作程序下形成, 不同国际组织的不同运作程序以及不同的博弈过程如何导向这一相同的固定偏好, 委托- 代理模式则没有做出进一步地学理追问。这样, 委托- 代理模式对国际组织行为偏好的先验设定就缺乏相应的理论根基而难以令人信服。无论采用委托- 代理模式研究国际组织的学者们承认与否, 国际组织的行为偏好远远超出机构利益这一独一无二的来源, 而或多或少地与社会学制度主义所提出的科层组织文化等多种内部因素有着密切的关系。委托- 代理模式在赋予国际组织本体性地位的同时, 却将国际组织视为没有自身结构和组织过程的“ 黑匣子”, 这就限制了它对国际组织自主性行为根源的深入挖掘。

社会学制度主义虽然为我们认识国际组织的自主性行为提供了更加广阔的视野, 但它对国际组织与成员国以及相关议题的非政府组织、跨国社会运动等行为体之间的互动关系却认识不足。采用社会学制度主义研究国际组织的学者们更多地强调国际组织的自主性行为对外部环境的影响和塑造,而对成员国、非政府组织等外部力量对国际组织所施加的压力则较少关注。国际组织在职员个体认知和内部科层文化的影响下所形成的病态性表现, 必然会减损其治理绩效, 从而对作为其治理受众的全球公众的福利状况产生直接或间接的消极影响。这些消极影响的存在又必然会导致全球公众对国际组织的治理行为做出负面的评价, 并促使他们产生改变国际组织的种种病态性行为, 从而实现真正的“ 全球善治”的改革意愿。全球公众的改革意愿一方面会通过国内政治过程传导到国际组织的成员国政府, 促使其成员国对国际组织提出相应的整治要求; 另一方面则会通过国际非政府组织、跨国社会运动等民间力量对国际组织施加舆论上的压力,对其所宣称的体现国际共同体价值的道义形象展开激烈的批评, 从而削弱其道义权威与合法性地位。由于成员国掌握着国际组织的预算拨款、职员晋升、修改组织章程等各种控制手段, 并且保持和加强权威性地位也直接关系着国际组织的生存和发展, 为应对来自成员国和全球民间力量的双重压力, 国际组织是否会克制或整改其科层文化驱动下的病态性作为? 在外部压力和内部行为动力的紧张关系下, 国际组织的自主性行为将会发生什么变化? 对于这些无可回避的问题, 社会学制度主义难以做出令人满意的解答。显然, 在对外部环境压力( 尤其是来自于成员国的直接压力) 的施加方式和作用条件的分析上, 委托- 代理模式具有其不可替代的学理效用。

从以上对两种理论视角的简单比较中, 我们可以发现任何单一的分析框架都存在着自身难以克服的不足之处。因此, 在对具体问题的分析中, 只有将两种理论视角有机地结合起来, 才能更加全面、深刻地认识和理解国际组织自主性行为的根源和本质。

注释：



1. 这些案例研究主要包括Lincoin Bloomfield, The United Nations and U. S. Foreign Policy, Boston: Little&Brown, 1960; Inis Claude, “Collective Legitimization as a Political Function of the United Nations”, International Organization, Vol. 20, No. 3 (Summer, 1966), pp. 367- 379; Inis Claude, The Changing United Nations, New York: Random House, 1967; Manfred Ernst, “Attitude of Diplomats and the United Nations: The Effects of Organizational Participation on the Evaluation of the Organization”, International Organization, Vol. 32,No. 4(Autumn, 1978), pp. 1037- 1044.

2. Robert Cox ,Harold Jacobson. The Autonomy of Influence: Decision Making in International Organization [M]. New Haven: Yale University Press, 1973.

3. [美]爱德华·勒克.美国政治与国际组织[M], 裘因, 等 译.北京: 新华出版社, 2001.

4. Kenneth Shepsle , BarryWeingast.The Institutional Foundations ofCommittee Power [J]. American Political ScienceReview, Vol. 81,No.1 (1987).

5. Avinash Dixit, Gene Grossman, and Elhanan Helpman. Common Agency and Coordination: General Theory and Application to Governmental Policy Making [J]. Journal of Political Economy, Vol. 105, No. 4(1997).

6. Mark Thatcher, Stone Sweet. Theory and Practice of Delegation to Non-Majoritarian Institutions [J]. West European Politics, Vol. 25, No.1(2002).

7. Kenneth Abbott , Duncan Snidal .Why States Act through Formal International Organizations [J]. Journal of Conflict Resolution, Vol. 42, No. 1(1998).

8. Lisa Martin. Coercive Cooperation, Explaining Multilateral Economic Sanctions [M]. Princeton: Princeton University Press, 1993.

9. Andrew Cortell , James Davis. How Do International In stitutions Matter?The Domestic Impact of International Rules and Norms [J]. International Studies Quarterly, Vol. 40, No. 4 (1996).

10. Mark Pollack. Learning from the Americanists: Theory and Method in the Study of Delegation [J]. West European Politics, Vol. 25, No. 1(2002).

11. Mark Pollack.Delegation,Agency and Agenda- setting in the European Community [J]. International Organization, Vol. 51, No. 1(1997).

12. Lisa Martin. Distribution, Information, and Delegation to International Organizations: The Case of IMF Conditionality [R]. http:// www.internationalor ganizations.org/martinimf.pdf

13. Daniel Nielson , Michael Tierney. Delegation to International Organizations: Agency Theory and World Bank Environmental Reform[J]. International Organization, Vol. 57, No. 2(2003).

14. 在《国际社会中的国家利益》一书中, 运用联合国教科文组织与国家科学科层制的建立、国际红十字会与《日内瓦公约》、世界银行与反贫困等三个案例, 玛莎·费丽莫(Martha Finnemore)就对这一形式的国际组织自主性进行了实证研究, 提出了国际组织“教导”国家接受新的价值和规范的学理命题。参见[美]玛莎·费丽莫:《国际社会中的国家利益》, 袁正 清译, 杭州: 浙江人民出版社, 2001 年版。

15. Michael Barnett , Martha Finnemore. Rules for the World: International Organizations in Global Politics [M]. Ithaca: Cornell University Press, 2004.

16. 在国内政治中, 权威是一种从事某种活动的合法性权利, 包括制订法律的权利及所有与国家统治有关的较次要的权利。 权威与权力的区别在于后者是一种实现强制服从的能力。“权威的概念有着一个基本的结构, 只有当那些服从于权威管理的人们不再对法律规定的合乎需要性加以评判并以此为基础决定服从与否的时候, 一个政治权威的系统才得以存在。也即是说, 政府的一项有权威性的行动就是行动的唯一理由’。在那些采取权威性表达方式来进行统治的地方, 就 有可能在对法律所要求的特别依据上不必达成基本一致的情况下实现统治。”参见[美]戴维·米勒和韦农·波格丹诺主编:《布莱克维尔政治学大百科全书》, 邓正来等译, 中国政法大学出版社, 2002 年版, 第46- 47 页。

17. 权威可以通过公开的宪法和法律程序获得——法律-理性权威, 也可以产生于某种令人信服的共同体价值观- - 道德 权威, 以及被人们所普遍接受的如何组织和管理某一领域社会的真理的掌握——专业权威。在国内社会, 政府拥有最主要的权威, 但并不能垄断所有权威, 学者、专家、宗教领袖等也都具有不同程度和不同类型的权威。在国际社会中, 虽然 没有中央权威存在, 但也存在着其他形式的权威。国际组织就具有一些被普遍认可的权威。国际组织的权威来自于其非 人格化的、中立的、无偏向性的组织方式——法律- 理性权威, 也来自于其被赋予的治理使命的价值正当性-道德权威, 或来自于高度专业性的职员构成和治理手段———专业权威。参见Michael Barnett and Martha Finnemore, Rules for the World: International Organizations in Global Politics, Ithaca, N.Y. : Cornell University Press, 2004, pp. 11- 13.

18. Michael Barnett , Martha Finnemore. The Politics, Power and Pathologies in International Organizations[J]. International Organization, Vol. 53, No.4(1999).

19. Amitav Ghosh. The Global Reservation: Notes Toward an Ethnography of international Peacekeeping [J]. Cultural Anthropology, Vol. 9, No. 3(1994).

20. Michael Barnett. The UN Security Council: Indifference and Genocide in Rwanda [J]. Cultural Anthropology, Vol. 12, No. 4(1997).