冷战后中国参与多边外交的特点分析

影音王

作者:张清敏  更新时间:2006-6-11 12:52:56  来源:《国际论坛》2006年第2期  点击率:354


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[摘要] 　适应冷战后全球化发展的要求,中国广泛参与国际机制,进一步融入国际社会,拓展全方位、多领域、多层次的多边外交。这一政策的发展,在过程上是一个理性的过程,也是观念更新的过程;在规模和程度上具有全面但明显的不平衡性;在原则上体现了中国独立自主的国家特点和发展中国家的定位和身份。

　冷战的结束,世界进入全球化时代。适应这种变化,中国广泛参与国际多边机制,进一步融入到国际社会,成为国际社会和学术界关注的热点。本文拟就中国融入国际机制,参与多边外交的特点进行一些概括和分析,希望能对冷战后中国外交的这个侧面有一个较清楚的认识。

   一、中国参与国际机制、拓展多边外交的环境

   1. 历史环境:由隔离到融入的过程。中国从闭关锁国到被动融入现代国际体系,是一个充满中华民族血与泪的过程。在相当长时间内,中国在这个体系内处于“屈辱、从属和孤立的地位。”〔1〕新中国成立后,中国人民站起来了。但受当时国际政治力量分野和冷战环境的限制,中国与国际社会的联系最初被局限于与苏联和东欧社会主义国家之间,而后随着中苏关系恶化,中国在国际体系内再次陷于孤立的状态中。多年来一直研究中国与联合国和其它国际组织关系的美籍韩国学者金淳基(Samuel Kim) 概括新中国对联合国的态度经历了从20 世纪50 —60 年代“体系的改造者”( system transforming) 到70 年代“体系的改革者”( system reforming) , 再到80 年代“体系的维持者”( system maintaining) 的演变过程。〔2〕

   这一过程中的转折发生在中国实施对外开放的1978 年。在“请进来”的同时,中国还积极“走出去”:在政治领域开始全面参加联合国及其下属的各种专门性的会议和组织。在经济领域,1980 年中国加入了世界银行和国际货币基金组织,到1992 年中国已经成为世界银行基金的最大接受国。〔3〕在安全领域,中国1980年开始参加联合国裁军会议,并提出积极和合理的建议。1986 年3 月召开的6 届全国人大4 次会议通过的《政府工作报告》首次明确指出:中国支持“联合国组织根据宪章精神所进行的各项工作,积极参加联合国及其专门机构开展的有利于世界和平与发展的活动。中国广泛参加各种国际组织,开展积极的多边外交活动,努力增进与各国在各个领域的合作。”〔4〕这标志着中国在政策层面改变了对以联合国为代表的多边国际机制态度,预示着更多的参与。20 世纪80 年代开始的这一进程,为中国在后冷战时期适应全球化,进一步融入国际社会奠定了基础。

   2. 国际环境:全球化的快速发展。后冷战时期的社会变革在广度、强度和速度三个方面赋予其全球化的特点,即世界联系更广泛,联系程度强和联系速度快。〔5〕这些特点不仅改变着国际政治、经济的格局,成为“塑造几乎每个国家国内政治与对外关系的总的国际体系”,而且改变着所有国家对外政策的环境。〔6〕具体体现在以下几个方面。

   国际组织的广泛兴起。全球化的影响是全方位和多层次的,但从对国家间关系的影响看,首先是全球化使国内问题和国际问题之间的界线越来越模糊,国际社会加强协商,共迎挑战的需要增加。国际组织在国际政治中的地位和作用突显,多边外交活跃。原有的国际组织规模在扩大,成员在增加,影响提高;新的国际组织不断出现,冲击着传统的以国家为主要行为体的国际规范。如联合国除了在政治领域发挥作用外,在经济、安全领域的作用也在不断增强。地区性组织发展迅速,影响扩大。不同地区之间跨区域对话不断增加。与此同时,国际非政府组织以超过政府间组织的速度增长,从1986 年的4649 个上升到1996 年的5472 个,〔7〕在各自的专业领域扮演着重要的角色,成为国际舞台上一支重要的力量。

   在经济领域,国家不管社会制度,发展状况,都选择了市场经济之路,国际贸易不管从地理分布还是从贸易和投资规模,都以前所未有的速度扩大和增加。伴随国际间经济交往的增加,国际性、地区性以及跨地区性的经济组织同样活跃。在关贸总协定基础上1995年成立了全球贸易机制——世界贸易组织;欧洲的一体化由共同的经济政策“外溢”到政治和安全领域;北美自由贸易区建立以来,已经取得了世人关注的发展;东亚地区内的经济合作,方兴未艾;拉丁美洲和非洲也纷纷探索自己的合作发展模式。

   在安全领域,冷战结束虽然消除了超级大国之间爆发大规模战争的可能性,国际局势总体上趋向缓和,但各种传统安全问题尚未能解决,而非传统安全问题日显突出。国际安全领域的多边合作成为冷战后多边外交的一个主要领域。如在冷战结束前少有的关于安全问题的国际多边会议和就安全问题进行磋商的地区性对话渠道,到了90 年代初期,增加到40 多个;到90年代后期,几乎每周都有两个这样的安全对话,而且越来越多的是政府层面的对话。〔8〕

  对于后冷战时期全球化的国际环境,中国“坚定不移地实行对外开放政策,适应经济全球化趋势,积极参与国际经济合作与竞争,充分利用经济全球化带来的各种有利条件和机遇,同时又要对经济全球化带来的风险保持清醒的认识,”〔9〕加入更多的国际组织,参与更多的国际机制,拓展整体外交,进一步融入国际社会,取得了世人注目的成就。

   二、中国参与国际机制,开展多边外交的状况

   冷战结束初期,中国所面临的国际环境并不乐观。西方一些国家借1989 年“六·四”风波对中国进行制裁,导致中国与西方大国关系受到影响。1992 年的**十四大再次“强调实行对外开放是改革和建设必不可少的,应当吸收和利用世界各国包括资本主义发达国家所创造的一切先进文明成果来发展社会主义,封闭只能导致落后。”〔10〕十五大报告则提出, “对外开放是一项长期的基本国策。面对经济、科技全球化趋势,我们要以更加积极的姿态走向世界,完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局,发展开放型经济,增强国际竞争力, 促进经济结构优化和国民经济素质提高。”〔11〕根据这样的思想,中国积极拓展多边外交,进一步融入国际社会。

   学界对多边外交有不同的认识。本文讨论中国融入国际体系和参与多边外交的对象,包括两个层次的内容。一是中国参与由三个以上的主权国家或其它国际关系行为体所组成或参加的固定的或临时的,全球性或地区性的国际组织、国际会议、或为缔结协定、解决共同面临的问题而进行的多边国际谈判等开展的对外关系;二是中国参与以上多边组织、会议所通过的国际公约、条约、协定、规范、规则等制度( regimes) 的活动。不管从哪一个方面看,中国对国际体系的融入都是全面、广泛和深入的。

   从参加的多边国际组织来看,改革开放前的1977年,中国加入的政府间国际组织有21 个,到冷战结束前的1989 年增加到37 个。中国参加的非政府国际组织( IN GO) 同期则由71 个增加到677 个。到1997 年,两者分别增加到52 个和1163 个。〔12〕从参加的国际条约和国际协定的角度看,表现得更为广泛和具体。截止2003 年底,中国签署了273 项多边国际条约、公约、协定或议定书。其中从新中国成立到1979 年实行对外开放,中国签署或宣布承认的有45 项,改革开放至冷战结束112 项,冷战结束以后到2003 年116 项。〔13〕这些条约和协定涉及领域内容丰富,地区广泛,从一个侧面反映了中国参与多边机制的状况。

   在众多的国际组织内,中国在联合国的活动是一个典型的代表。作为当今世界上最大的多边机构,其活动和发挥作用的领域在后冷战时期涉及政治、经济、安全、人权及其它社会生活的各个方面。更为重要的是,作为一个国际组织,其通过的众多决议或公约被看作是当今国际社会活动的规范。中国重视联合国的作用,积极参与联合国在各个方面和各个领域的工作,支持其发挥其应有的作用。江**主席在联合国千年首脑会议上表示, “我们要坚决维护联合国宪章的宗旨和原则,继续发挥联合国及其安理会在处理国际事务、维护世界和平方面的积极作用,确保全体会员国平等参与国际事务的权利。”〔14〕中国倡议举行联合国安理会五个常任理事国首脑会晤,并在会晤后发表的文件中根据中国的要求加入了五个常任理事国承诺捍卫《联合国宪章》的宗旨和原则、维护联合国权威和加强联合国作用等内容。

   从参加国际组织及其活动的范围看,中国不仅参与了联合国及其下属的安理会、维和、裁军、人权、国际法院等国际安全与政治机制,国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等国际经济机制;而且还积极参与了众多的区域性或跨区域性的多边机制,前者如亚太经合组织,10 + 3 机制,后者诸如亚欧会议,以及东亚—拉丁美洲论坛等。因而中国参与国际多边机制的多边外交呈现全方位和多层次的特点。从地区来看,大致可以划为两个大的方面:一是地区性的,二是跨区域性的。从议题看,前者主要以安全议题开始,逐步扩大到其它各个领域;后者则是从政治、经济领域的对话和合作开始,逐步扩展到安全、文化等其它领域。在这个过程中,中国逐步扭转了过去消极和被动参加的模式,成为多边外交机制的主动参与者和倡导者,不仅积极参与原有的多边机制,而且还积极推动建立或促成新的多边机制的产生和会议的召开。特别是在国际组织和多边场合,中国改变了以往被动接受原有规则的局面,提出了许多事关全球问题和世界发展前景的有益和建设性的主张:包括建立国际政治经济新秩序的主张;关于维护世界多样性的主张;关于国际政治民主化的主张;关于建立以互信、互利、平等、协作为内容的综合安全观;用均衡的观点处理人权问题的主张;以及建立一个和谐世界的观点与主张,等等。这些既反映了中国在国际社会中状况的改变和地位的提高,也反映了中国在当今国际体系机制建设过程中作用的增加。

   三、中国参与国际机制,拓展多边外交的特点

   多边外交是由众多双边外交组成的,相对双边外交而言,多边外交具有活动空间广泛、参与行为体多、对话和合作形式多样等特点。多边外交与双边外交之间互相补充,互相协调,互相促进。首先它们是互相补充的,多边外交场合为双边外交提供了平台,可以弥补双边外交的缺陷。如在冷战结束初期美国对华制裁和中美不能实现首脑互访的情况下,两国领导人在联合国、APEC 等多边场合多次见面,就共同关心的问题交换意见;又如中日关系近年来由于历史问题停滞不前,领导人不能实现互访,但两国领导人在亚太经合组织和10 + 3 框架下多次见面和磋商。多边外交与双边外交又是互相促进的,多边外交议题常常是双边外交领域磋商的话题,双边外交又可为多边外交场合的合作创造条件,双边外交的成功常常是多边外交成功的基础。后冷战时期,中国领导人广泛参加多边外交活动,并利用多边外交的平台,开展高密度、快节奏的双边高层外交,推动中国同有关国家双边关系的发展。概括来看,后冷战时期中国参与多边外交、融入国际体系的过程有以下特点。

   1. 理性的过程。西方研究中国参与国际组织活动的学者不少引用金淳基的“最大化和最小化”来概括中国参与多边外交,融入国际体系的政策,即谋求最大的利益,承担最小的责任。〔15〕“中国在这方面并不特别”,兰普顿认为, “美国也是经常把多边合作看作是追求利益的手段,而决非为了损害利益。”〔16〕他认为中国加入国际组织目标有四个:“获得国际上的承认和提高国际地位;阻止对中国根本利益不利,以及侵犯中国内政和主权的决定;在限制其它国际行为体的行为方面发挥重要的作用;尽量扩大促进中国现代化的国际资源流入。”〔17〕这反映了中国融入国际体系的多边外交是一个理性过程。


   首先,作为总体外交一部分的多边外交是为了更好地适应全球化,为经济建设创造良好的环境。正如摩尔(Moor) 所说, “中国人非常善于接受全球化,把它当作实现现代化的手段——不是目的,而是手段。”〔18〕中国经济基础薄弱的客观现实要求中国通过融入国际体系,加强国际经济合作,获取中国经济建设所必需的资金、技术和市场。中国融入国际体系拓展多边外交的结果使中国从各种国际组织获取外援、引进先进技术和外国资本,带动了中国经济多年来的快速、持续和稳定增长。因此,发展多边外交,融入国际体系,是中国改变自己,影响世界,走向世界大国的必经之路。

   第二,通过融入国际社会为世界和平承担责任,做出贡献。冷战结