从《气候安全法案》看美国气候政策走向

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从《气候安全法案》看美国气候政策走向


作者：王瑞彬　　日期：2008-10-22  
    《气候安全法案》（又称《利伯曼-沃纳气候安全法案》，文中简称《气候法案》）是美国迄今为止最为完备的一部应对气候变化的联邦法案。这一旨在构建美国温室气体减排制度的法案虽尚未得到国会批准，但其在下届国会获得通过并成为正式法律的前景乐观，已成为美国未来气
候立法及政策制定的基础，将对美温室气体减排及相关经济、政治生活发挥巨大影响。

一、《气候法案》基本背景
   
    2006年底，美民主党赢得国会中期选举，气候变化及环境保护等相关立法活动开始加强。2007年8月，参议员利伯曼与沃纳首次发布《气候法案》纲要。10月，该法案经参议院环境与公共事务小组委员会投票通过。法案内容包含《早期气候行动》、《限量排放温室气体》、《温室气体排放交易市场》、《减排与适应气候变化的国际伙伴计划》等十七部分，其核心是建立温室气体“限量排放与交易”制度,全面勾勒出未来美国气候政策的基本面貌。

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2008年5月，法案送交参议院全体会议讨论，终以48票赞成，36票反对遭到否决。这是2003年参议院启动关于气候变化问题的立法工作以来赞成票数首次超过反对票数，且接近2/3多数票，此结果对美国气候政策走向具有标志性的积极意义。

二、《气候法案》的政策导向分析

    （一）确定将通过建立以市场机制为基础的“限量排放与交易”体系作为温室气体减排路径。

    布什政府对待气候变化问题较为消极。国际上，美至今游离于京都机制以外；在国内，联邦层次的气候立法及相关行动面临重重阻力。根本原因在于美国内不同利益集团诉求及偏好差异难以调和，对减排路径的选择无法定案。作为争论的结果，《气候法案》终于明确将以经济激励手段作为应对温室气体减排的优先选项，建立并发展基于市场机制的“限量排放与交易”体系为其核心任务。该制度以2005年排放水平为基准线，2012年至2050年每年减少2%，最终约减排71%。强大的行政管制力量作为辅助手段，为其发挥市场机制效率，实现成本收益均衡的基础和保障。《气候法案》对联邦环境管理权力分配加以重新规划，尤其是强化了联邦环保总署的中心地位。由于“排放许可证”的管理权、分配权及拍卖权等归其管理，客观上增强了其干预国民经济的能力。该制度针对生产活动的上游。对于市场机制难以发挥效应的部分，如林业和农业等，《气候法案》则设计了特定的倾斜政策。相对而言，另一重要经济手段——利用碳税矫正效应以解决环境问题外部性的路径则遭到排斥。通过传统行政管制直接约束排放源的方法也未采纳。可以预见，未来的美国气候政策将会是以经济激励手段为主，以行政管制为辅，二者互为支持，相互补益的“混合型路径”。

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（二）首次将气候变化问题提升至国家安全层面，拟建立整合经济、贸易、技术、能源等政策的综合性气候战略。

    《气候法案》认为全球气候变化所具有的安全意涵包括相互联系、相互作用的两个层次：其一，它会加剧各国对能源及资源的争夺与冲突，破坏全球政治与经济稳定；其二，它直接对美经济利益及国家安全形成威胁。基于此，《气候法案》所要调整的关系并不限于局部或区域性的环境管理及能源安全等范畴。围绕建立“限量排放与交易”体系，联邦政府将通过多面向、多层次、相互联结的政策行动对既往环境管理机制进行根本性变革，并将深刻影响美国的经济与贸易形态。

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1、在行政资源的配置方面，《气候法案》确立并空前强化了联邦环保总署在美国气候政策及相关活动中的中枢地位，被赋予“联邦温室气体登记系统”（Federal Greenhouse Gas Registry）、“排放许可证账户”（Emission Allowance Account）等重要政策工具的设计、运作及相关标准制定之责。以其为中心，农业部、财政部、能源部、内政部、商务部、国务院等联邦机构部门作为支持系统在各自管辖领域参与其事。此外，跨部门的特定机构，如“碳市场效率委员会”（Carbon Market Efficiency Board）、“科学顾问委员会”（Science Advisory Board）“气候变化技术委员会”（Climate Change Technology Board）等亦得以设立，发挥咨询、协调、评估及监督等作用。

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2、在处理与既有相关法律、法规网络的关系方面，《气候法案》通过三种途径与其实现对接。一是，与现行相关法律、法规直接衔接，与其互为补充。如《清洁空气法》、《安全饮用水法案》、《能源政策及资源保护法》、《2005年能源政策法》、《皮特曼-罗伯森野生动物恢复法》、《北美湿地保护法》等专门法律、法规都成为《气候法案》发挥功能的有机组成部分。二是，针对该领域将可能出现的新问题做出原则规定，为进一步出台新规细则奠定基础；三是，补充、完善或修改现行法规。例如，为适应《气候法案》关于提高能源效率的要求，对《能源政策与保护法案》、《能源保护与生产法案》等有关条款提出具体的修正建议。

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3、《气候法案》对产业及行业覆盖相当宽泛，涉及美全部温室气体排放设施的86%。对清洁能源、零碳及低碳技术的政策鼓励与强制规定推动等煤电业、制造业、运输业、矿业、炼油业、天然气业、废旧物资处理业等国民经济基础设施的产业方向、行业标准等做出重大调整，由此将带动美实现产业大幅转型与升级。在此意义上，《气候法案》也是重大的经济发展战略框架。
4、综合运用财政、金融等工具为美企业等实体向低碳经济过渡服务。为维持碳市场及价格平稳，《气候法案》设计了关于排放额度交易的银行和借贷服务方案。除借助“气候变化信贷公司”等机构的力量外，基金在未来美国气候政策中将发挥关键作用，成为实施增强能力建设的诸多项目、计划的基础。根据《气候法案》，拟在财政部下成立的基金包括“能源援助基金”、“适应基金”、“气候变化与国家安全基金”、“气候安全法案管理基金”等七大专项基金。各基金的目的、适用领域、资金来源、使用方式等都做出明确界定。

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（三）以国内立法活动为契机为应对参与并主导应对气候变化的国际行动布局。

    《气候法案》虽然是国内法，但其有关条文清晰地反映出美气候政策的国际意图。该法案着意将京都机制下的发展中国家集团区别对待，反复强调最不发达国家在应对气候变化的影响方面最为脆弱，重申将在资金和技术等方面协助其减少温室气体排放，以适应气候变化。中、印等国家发展中大国对于资金与技术支持与转让等方面优惠要求遭到排斥。
为推动“限量排放与交易”体系的建立与顺利运转，《气候法案》设计了其国内交易体系及补偿机制与其他国家及国际碳交易市场相互联系的通道。尽管《气候法案》对可抵偿的排放额度作了比例和行业等方面的限定，但就远期而言，美碳交易潜力极为可观，其融入现有国际碳市场影响深刻。欧洲、加拿大、日本作为美重要的贸易和投资伙伴已经或即将建立此类“限量排放与交易”的强制性减排体系。《气候法案》是对这一制度的强力支持。《联合国气候变化框架公约》附件一国家占据国际贸易和投资能力的大部分，因而势必主导国际气候变化机制取向。

三、前景与影响

    《气候法案》经过修订，有望在下届国会获得通过。参院赞成票已接近2/3多数，美国内舆论要求改变现行政策的呼声很高，民主、共和两党总统候选人亦明确表达支持立场。因此，该法案在下届国会获得通过的前景较为乐观。但需要指出的是，在正式完成立法之前，《气候法案》仍将会经历若干修订。各利益集团会继续对《气候法案》施压，行业与企业的减排指标及履行模式等会有所调整。尤其是在当前严峻的金融和经济形势下，其实施力度或将有所降低，某些配套金融措施亦会延宕。而且，《气候法案》的反对力量亦会借机反制，如共和党右翼抨击其实施成本将会高达6万亿美元，且会导致油价上涨等，从而增加消费者负担。此类观点在民众中不乏呼应。

    《气候法案》一旦获得通过，将对美国在国际气候谈判中的地位及国际碳交易市场带来一定影响和冲击。美在国际气候谈判中的基本立场虽不会发生根本性变化，但其参与并主导国际气候谈判的地位将更为有利，姿态将较以往更为积极。原因在于，美国家气候行动将获得法律支持，消除了布什政府时期联邦与地方在气候领域政策及行动背反等尴尬局面；美在气候领域的负面国际形象将获得改观；与欧盟、澳大利亚、加拿大等在应对气候变化路径方面的分歧得以缩小，发达国家集团的协作空间拓展。对中、印等为代表的新兴经济体而言，压力非但不会减弱，反而会有所加大。

    国际碳交易市场现有格局乃至运行规则会受到较大冲击。《气候法案》为美实体进入清洁发展机制打开大门，作为国际碳交易市场的重要组成部分，机制的地位和功能将面临较大转变。而且，随美国因素消长而改变的国际气候谈判态势将直接决定清洁发展机制的前景。此外，全球各交易市场之间的竞合频度与烈度也将趋于上升，未来碳交易市场的不确定因素显著增加。