试论冷战后美国国家安全战略的调整

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试论冷战后美国国家安全战略的调整
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<br>作者：赵怀普
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<br>【内容提要】冷战结束后，随着国际安全环境的改变，美国开始酝酿其国家安全战略的大调整。20世纪90年代是调整的第一个阶段，在此阶段完成了对冷战后美国安全环境的评估，确定了美国国家安全战略调整的方向。进入21世纪，随着美国国内以及国际政治的变化，美国新国家安全战略逐渐形成。在以“先发制人”战略为核心的美国新国家安全战略中，打击“恐怖分子和无赖国家”和防止崛起大国挑战美国霸权两个目标被巧妙地统一在一起，“先发制人”既是目的、也是手段。\r<br>
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<br>根据现实主义理论，在国际政治无政府状态下，国家安全至高无上，国家生存是各国追求的首要目标。由此出发，各国大都制定其国家安全战略，即在界定其安全利益和对未来安全环境做出判断的基础上，形成总的国家安全指导原则和构建国家安全态势[1]。二战结束、冷战开始以后，美国把苏联视为对其国家安全最主要的威胁，并据此制定了第一个国家安全战略——遏制战略。遏制战略具有两个突出特点：一，对苏遏制不是寻求击败苏联，而是防止其进一步扩张，尤其是在欧洲的扩张。二，始终以“明确的”苏联国家行为体的威胁为主要对象。在整个冷战时期，虽然美国所参与的两场战争即朝鲜战争和越南战争都发生在亚洲，但其全球战略的重心始终在欧洲，主要对手始终是苏联。苏联解体、冷战结束以后，世界政治发生剧变，遏制战略赖以存在的基础已消失。面对变化了的安全环境，美国开始酝酿其国家安全战略的大调整。\r<br>
<br>美国酝酿国家安全战略大调整\r<br>
<br>冷战终结对世界产生重大而深远的影响，导致国际政治地图重绘、新的安全挑战大量涌现，使得国际安全环境充满了复杂性和不确定性。这一情况构成了冷战后美国国家安全战略调整的基本背景，也决定了其调整过程的复杂性。大体上，美国国家安全战略调整经历了两个阶段：20世纪90年代是第一个阶段，布什上台是第二阶段。\r<br>
<br>冷战结束以后，美国对其安全环境重新进行了评估，认为21世纪初叶美国将面对一个不确定的安全环境，既充满机遇，又包含挑战。从积极的方面来说，在2015年之前将不会出现像冷战时期苏联那样能够在全球范围内挑战美国军事能力的“全球匹敌的竞争对手”。因此美国将这一时期视为一个“战略间歇期”，认为应充分加以利用，以确保美国对世界的领导地位。消极的方面是，美国可能面临大量的安全上的挑战，包括地区性危险、大规模杀伤性武器以及相关技术的扩散的威胁、各种跨国威胁和恐怖主义等非常规进攻手段的威胁等。除此之外，到了2015年还有可能出现一个地区性大国或全球匹敌的竞争对手。俄罗斯和中国被看作有潜力成为这样的竞争对手。\r<br>
<br>根据上述评估，美国认为其国家安全战略调整必须考虑两个因素，即全球性竞争对手消失后日益突出的地区性危险对美国国家安全的威胁，以及非敌非友但有潜力成为美国战略竞争对手的俄罗斯和中国的威胁。但实际上，美国在整个90年代对谁是其最主要的威胁却并不清楚。它起初把大规模杀伤性武器作为主要威胁，后又转向“无赖国家”，认为一旦它们掌握了大规模杀伤性武器，将对美国构成更加严重的威胁。需要指出的是，尽管美国最为关注地区性危险所构成的威胁，并强调要同时应付两个“大规模的地区冲突”（一场是指在中东由伊拉克、伊朗或利比亚所挑起的战争，另一场是指在东北亚由朝鲜挑起的战争），这显示美国对其安全战略做了某种修改，但是对于这种地区性冲突的威胁是否是战略性的，以及在未来国家安全战略中应占怎样的地位，却并不明确。在对俄中两国的威胁的认识方面，美国先是把拥有巨大核武库的俄罗斯放在第一位，把中国放在第二位，但到了90年代末又颠倒位置，把中国视为主要的潜在威胁和对手。尽管如此，美国对于中俄两国的威胁在其国家安全战略中应占怎样的地位，也同样不明确。简言之，在整个90年代美国尚未形成新的国家安全战略。\r<br>
<br>这里有必要对克林顿政府时期提出的“接触”战略做一分析。有学者认为接触战略是冷战后形成的第一个美国国家安全战略，也是美国历史上见诸文件的第二个国家安全战略[2]。 其依据是美国1997年《四年防务评估报告》中对此做了明确的阐述。 接触战略的核心在于，通过对俄罗斯和中国等崛起大国的接触，把它们融入美国所领导的国际体系，以确保美国的利益不受挑战。也就是说，使用非强制性方法（理智的谈判与妥协承认和消除对方的不满）来改善崛起大国行为中不满足于现状的因素，以此避免代价高昂的武装冲突。上述《报告》中对俄中两国作了如下分析：“俄罗斯的未来将在很大程度上依赖它发展经济的能力，反过来又依赖于稳定的政治环境。俄罗斯在建设新的民主制度方面已取得了进步。美国已做出了广泛的努力，在许多事情上是成功的，以及与俄罗斯建立在政治、经济和军事领域的伙伴关系。俄罗斯与北约的协议将帮助它融入一个更大的欧洲安全建制中。这些协议也许戏剧化地转变俄罗斯的态度，并构成一个不同的安全蓝图。中国有潜力成为亚洲的军事大国，美国将继续与中国接触，在我们利益交织的领域寻求增进合作，影响它使之对地区的稳定做出积极的贡献，并作为一个国际社会负责任的成员。”[3] 然而接触战略的内容不只是有胡萝卜，也包含了大棒，即美国要始终保持对俄罗斯和中国的军事优势，进行必要的威慑。因为只有“当既有大国在试图满足新崛起大国时，强大到足以在退让中搀杂着可信的威胁，大棒和胡萝卜并用，接触才最可能获得成功”[4]。一言以敝之，接触战略就是使用利益诱导和威慑两手，来影响新兴大国的行为，使之与现存的国际秩序相容，并确保和平与稳定。\r<br>
<br>尽管接触战略有其明确的内容，但它还称不上真正的美国国家安全战略。理由有三：其一，90年代国际政治的复杂性和国际安全环境的不确定性客观上对形成新的美国国家安全战略造成了困难。事实上，这一时期美国并没有十分明确的外交战略，老布什发明了“世界新秩序”一词，但他没有拿出相应的战略；克林顿制订了大量的政策，但没有拿出将这些政策联系在一起的思想体系。通常，国家安全战略位于一国战略框架的最高层次，它一旦形成将指导作为执行战略的外交战略和国防战略。90年代美国没有明确的外交战略的事实，从反面说明其国家安全战略的缺乏。其二，接触战略在美国国内具有很大的争议性，因而缺乏一项成熟战略所必须具备的国内政治基础。应该说，接触战略主要是针对俄罗斯和中国的。它一经提出就遭到广泛批评，批评者质疑该战略对俄中两国适用的有效性，认为它是一种理想主义的产物。这种反对意见反映出现实主义在美国战略界依然具有强大的影响。实际上，自二战后美国成为一个超级大国以来，现实主义始终主导着美国对外战略和国家安全战略的基本方向。冷战的结束不仅未使这一状况发生改变，反而使之得到进一步加强，美国试图凭借其占优势的实力地位，实现其建立世界霸权的梦想。接触战略提出后很快便遭抛弃，就说明了其脆弱性。最后，接触战略缺乏实践性。在接触战略下，美国与俄罗斯和中国的关系并未得到实质性改善。相反，双边关系不时出现紧张。美俄在北约东扩、前南地区冲突（特别是科索沃战争）等问题上矛盾突出。对华关系方面，1995年美国允许李登辉“访美”导致中美关系倒退，并引发1996年中美两国在台湾海峡军事对峙的危机，及至1999年以美国为首的北约轰炸中国驻南联盟大使馆，更使两国关系滑落至冰点。\r<br>
<br>总之，在90年代，美国国家安全战略虽然进行了某些调整或修改，但新的国家安全战略还没有真正形成。其主要原因在于美国对谁是其最主要威胁模糊不清，以及缺乏对非敌非友的俄罗斯和中国的明确和成熟的政策，而这在很大程度上又是由于俄中两国各自的前途都不确定所造成的。\r<br>
<br>美国新国家安全战略的形成
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<br>以2001年布什上台为标志，美国国家安全战略调整进入了一个新阶段。九一一事件的发生加速了调整进程。\r<br>
<br>美国国家安全战略调整之进入新阶段，是同国际政治以及美国国内政治的变化密切相关的。在国际政治方面，到了90年代末，世界主要力量之间的实力对比出现新变化。首先是美国的“一超”优势地位得到进一步加强。90年代美国经济的快速增长使得美国对其自身实力变得更加自信。实力优势为美国奉行进攻性的国家安全战略提供了物质动力。换句话说，美国要充分利用其目前所拥有的各种优势，把它们转化为长远的战略优势，以确保美国的“绝对安全”和对国际事务的主导权。其次是俄中两国实力差距拉大及其对美国的意义。在90年代，俄罗斯国力持续衰落，它已无力再同美国抗衡（科索沃战争就说明了这一点），这使得美国对俄罗斯的威胁的担忧大大降低。加之普京上台后为谋求恢复俄经济，奉行“西进”战略，更为美俄改善关系提供了条件。与俄罗斯实力下降形成对比的是，中国经济在90年代快速增长，综合国力显著上升。美国日益把中国视为潜在的威胁和战略竞争对手。根据国际力量对比的新变化，美国确定了其在后冷战时期全球战略的目标：扩大现有的绝对优势，保持美国在全球利益的安全，对可能出现的挑战国进行防范和遏制。其主要着眼点是强化美国在国际体系中的绝对优势地位，追求“绝对安全”。从国内政治来看，2000年美国总统选举的结果造成倾向于所谓“新保守主义”的共和党上台，从而使美国决定性地转变了国家安全的理念。这为美国制定并奉行进攻性的国家安全战略打下了政治基础。需要指出的是，美国在历史上追求的都是相对安全，而不是绝对安全。现在首次把追求“绝对安全”突出到重要的战略目标来争取，标志着新现实主义将主导美国国家安全战略调整的方向。\r<br>
<br>实际上，在九一一事件发生前，上述国家安全的新理念就已经在布什政府中占据了主导地位。其突出表现之一就是加速推进国家导弹防御计划。九一一事件发生后，美国安全威胁的轻重缓急的顺序发生了改变，恐怖主义被认定为当前最大的现实威胁，反恐和防止大规模杀伤性武器的扩散成为第一要务。这一事态发展加快了美国国家安全战略调整的步伐，但它并没有从根本上改变其调整的方向。九一一后不久公布的2001年《四年防务评估报告》为后来正式出笼的美国新国家安全战略定下了基调。该评估报告对美国未来安全环境做出判断，认为美国面临的仍然是一个充满危险的世界，在这个世界中，美国受到地区震荡、“无赖国家”对美国的盟国或朋友发起侵略、破产国家所引发的地区震荡、恐怖主义组织对美国的攻击等各种威胁。但最关切的仍是美国可能会受到崛起的新兴大国的挑战，认为2025年以后的某个时间，一个不满的国家终能把自己建设成在军事上与美国接近同等级的力量[5]。因此，必须把防止在长远的未来一个崛起的大国挑战美国的霸权地位看作是最大的威胁，并以此为核心勾画出美国面向21世纪的新的国家安全战略[6]。\r<br>
<br>2002年9月17日，布什总统签署了其第一份《国家安全战略报告》，这标志着冷战后美国新国家安全战略的正式形成。《报告》全面系统地总结了布什政府执政以来特别是九一一事件以来美国国家安全战略的变化。《报告》认为，九一一以后，“恐怖分子和无赖国家”构成了对美国安全最大的威胁，而“威慑”、“遏制”战略已无法应付这一威胁，因此美国在必要时将对这种威胁采取“先发制人”战略，即在“恐怖分子所构成的威胁还没有完全形成前”予以摧毁。“先发制人”被提升到美国国家安全战略的高度，反映后者的一个突出特点，即它以“飘忽不定”的恐怖分子和“无赖国家”作为主要现实对手，以“先发制人”的军事打击为中心。这与冷战时期以“明确的”全球性竞争者苏联为主要对手、以“威慑”和“遏制”为中心的国家安全战略大为不同。为适应新安全战略的需要，美国也对其国防战略进行修正，着重加强针对威胁源的能力建设，即要以对手拥有的能力为前提，确定美国应该拥有的能力。为此，布什政府一方面加紧推进国家导弹防御计划，同时大力加强国防建设，以提高美军的战力。美国2003年的国防预算高达3930亿美元，占全球军费总支出的36.3%，超过了位于其后的15～20个最大的国防支出国的军费总和。不仅如此，美国还有意降低核门槛，强调必要时使用核武器。简言之，美国把“先发制人”作为美军转型、前沿部署和研发武器装备的指针，力图对威胁美国的对手首先发动攻击，掌控主动权。“先发制人”战略因此成为美国新国家安全战略的核心。\r<br>
<br>必须强调指出，“先发制人”战略并不意味着它完全取代了“遏制”和“威慑”战略。布什总统2002年6月1日在西点军校讲话中表示，“遏制”和“威慑”战略虽对恐怖分子不起作用，但对其他对手仍起作用。布什的国家安全事务助理赖斯也认为，“美国家安全战略并不放弃遏制和威慑，而将继续适当地采用这两种手段”[7]。 可见，尽管美国把“恐怖分子和无赖国家”看作主要现实对手，并把反恐和防扩散作为当前第一要务，但它并没有忽略对长期潜在威胁的防范。上述《国家安全战略报告》中依然宣称，美国决心维持压倒性的军事优势以打消敌国超越美国的念头。布什在2002年6月表示，“美国拥有也愿意保持超越挑战的军事力量，这样，就会使其他地区破坏稳定的军备竞赛毫无意义，而且这也会把竞争者局限于贸易和其他对和平的追求上。” [8]
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<br>不放弃对长期潜在威胁的防范、阻止崛起大国对美国的挑战反映出美国新国家安全战略的另一个特点，即它是以新现实主义为基础的。根据新现实主义，即使在经济全球化日益发展的条件下，实力仍然是国际关系中最根本的因素；虽然大国之间利益的相互依赖已经达到了相当高的程度，但这并不会改变国际关系的基本逻辑；随着实力的消长，大国之间争夺霸权的斗争是必然的。由此出发，美国无法不去设想今后（可能是长远的未来，例如2025年以后）受到一个新的霸权的挑战，因此必须充分利用自己目前在军事、经济、科技上的优势，并把它们转变成长远的战略优势，以确保美国的利益和霸权地位不受挑战。换言之，在新现实主义的战略思维下，美国必定会更加重视新崛起大国所带来的挑战，而不是把“恐怖分子和无赖国家”看作长远的最主要的对手，尽管按照新现实主义美国对于“恐怖分子和无赖国家”引发的威胁也给予重视。在政策层面，美国致力于追求军事上的绝对优势（部署国家导弹防御系统的真实意图就是获取在核军备中攻防兼备的绝对优势）和“绝对安全”，根本上也着眼于防止长期战略竞争对手出现，而不在于对付“恐怖分子和无赖国家”。总之，九一一以后，虽然美国加强了对非传统安全观的重视，但这并不意味着它就放弃了传统的安全观。事实上，传统安全观在美国仍受重视，在新国家安全战略中美国仍将崛起大国向美国霸权提出挑战视为广义安全概念下的潜在威胁。\r<br>
<br>准确地理解美国的新国家安全战略，应认识到打击现实威胁和防止长期潜在威胁构成了其两个基本内容。或者说，反恐和防止崛起大国挑战美国霸权两个目标被巧妙地统一在“先发制人”的战略之下。在这一战略下，美国通过反恐战争直接打击“恐怖分子和无赖国家”，以消除对美国的主要现实威胁，同时通过连续不断的反恐战争对崛起大国进行威慑、遏制。因此，“先发制人”既是目的（打击“恐怖分子和无赖国家”），也是手段（威慑、遏制崛起大国）。或者说它具有双重目标，其实际含义是“先发制人+威慑”。“先发制人”战略具有明显的进攻性，也使得美国在处理与其对手关系时手段更加多样化。当然，除了“先发制人”战略本身对崛起大国构成相当威慑外，美国还采取其他威慑和遏制手段，如发展导弹防御计划等。\r<br>
<br>美国国家安全战略调整与中美关系\r<br>
<br>布什政府执政以后就把中国作为主要潜在对手加以防范，这一点在2001年《四年防务评估报告》中就明显地反映了出来。美国对可能来自中国的威胁的关注大大提高，而对俄罗斯的威胁的关注程度则在下降。从海外军事部署的态势来看，美国关注亚太更甚于关注欧洲，尤其把东亚地区视为最大的和首要的挑战来源地。九一一事件以后，美国出于反恐的需要调整并改善了同中国的关系，但它并未因此而放松对中国的防范。2002年以来，美国多次表现出对中国的忧虑。7月美中安全评估委员会提交国会的报告《美中经济关系对国家安全的影响》中提出了40多项建议，其中许多建议含蓄地假定中国是美国经济和军事优势的威胁。8月公布的2002年度《国防报告》对九一一以后美国所处的安全环境进行了重新评估，其中对亚洲的关注程度明显超过欧洲，表明美国全球军事战略重心已加速向亚洲转移。2002年美国国防部提出的《中国军力报告》甚至认为，“先发制人”理论不只限于用来对付“邪恶轴心”国家，一旦需要还可用在包括台湾海峡在内的地区冲突上，动用武力的选择甚至包括首先使用核武器。\r<br>
<br>前述《国家安全战略报告》中有关美国与中国关系的论述，调门虽有所缓和，但仍明显反映出布什政府在对华政策上的矛盾心态。一方面，《报告》承认“美国与中国的关系是美国促进一个稳定、和平与繁荣的亚太地区战略的重要组成部分”，并称“美国欢迎一个强大、和平与繁荣的中国之出现”，美国寻求与一个变化中的中国的建设性关系；另一方面，又重复“中国威胁论”，说中国的军事现代化“能够威胁中国在亚太地区的邻国”，在政治上“中国走在过时的道路上”。《报告》暗示，由于中国根本性质尚未确定下来，因此随着今后的发展，中国有可能成为美国的威胁。这些论述再次表明，在美国新国家安全战略中，威慑与遏制战略并没有完全被“先发制人”战略所取代，而是与之并存。《报告》在强调以“先发制人”为中心的同时，仍然认为“美国的军事力量必须威慑对美国、美国的盟友和朋友的利益构成威胁的事物”。就中美关系而言，我们也不能不对美国有可能以“先发制人”战略来遏制中国（特别是在台湾问题）保持警惕。\r<br>
<br>综合上述分析，可以认为，九一一以后美国对华政策并未发生实质性改变，美国对中国仍以非敌非友相待。在具体政策上，合作加防范、接触加遏制的两面性没有改变。需要指出的是，一种在决策层中颇有影响的观点认为，只要中国日益崛起，无论其是否实行市场经济和西方式民主，将来都会是美国的强大对手，因此美国的战略目标应是阻止中国强大[9]。 这些情况说明，即使在合作是两国关系主流的时候，美国对中国的遏制也不会减弱。对此我们必须有清楚的认识。应当把中美关系放在美国全球战略中来考量，而不是依据一时一事的变化来定位。克林顿提出“建设性的战略伙伴关系”当然有积极意义，但不可否认的是这种“伙伴关系”有其脆弱性和可变性。布什上台之初改变为“竞争对手”关系有其消极意义，但确实说出了美国的心里话。九一一后布什又改变为“建设性的合作关系”，说明美国对华政策有调整，但这种调整只能说是策略性的，而实质并未改变。我们期望中美关系能够保持相对稳定的局面，并愿为此做出不懈的努力，但对于其中严峻的一面，也必须充分估计，做到心中有数。\r<br>
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咸鱼の依旧

美国何时才能放弃四大航母之一的台湾~~就算他调整对了~~~