国际法视角下的六方会谈

liubaoqishutong

和平解决国际争端是国际法的一项基本原则。由于国际争端的起因往往比较复杂、经常涉及重大的利益、且国际上并不存在超国家的权力与裁决机构，因此争端的解决非常复杂。联合国宪章明确要求争端各方通过“谈判(negotiation)、询问、调停 (mediation)、调解(conciliation)、仲裁(arbitration)、司法解决(judicialsettlement)、求助于地区机构或安排或他们选择的其他和平手段”来解决争端。但是即便如此，由于争端往往涉及国际关系的深层矛盾、反映国家间复杂的权力与利益冲突、受到不同的目标和动机驱使，所以选择能够切实有效的方法本身也是非常困难的。国际法学者一般将和平解决的方法分为这样几类：1．政治解决方法，包括谈判、协商、斡旋、调停、调查、和解；2．法律的解决方法，包括仲裁和司法解决；3．组织的解决方法，包括普遍性国际组织和地区性国际组织的解决。除此之外，还有公断以及当事国选择的其他和平方法等。一般而言，根据争端产生的性质，选择能够最适当的方法本身，可能是真正实现和平解决的一个主要的前提条件。\r<br>    对于朝核危机这样的国际冲突应通过何种方式进行解决的问题，曾经一度成为争论的焦点。美国主张使用武力通过战争方式予以解决，一些国家要求提交联合国，朝鲜主张通过美朝双边谈判解决，而以中国为首的一些国家积极主张和平解决，并最终促成了六方会谈的举行，使危机得以缓和。但六方会谈虽然进行了三轮谈判与磋商，并未取得实质性进展。特别是朝鲜宣布“无限期延长参加会谈”的行为，使战争的阴影再次浮现。如何和平解决争端的问题，已经不仅是一个政治问题，同时它还涉及技术性的问题。也就是说，六方会谈既然是公认的、最合理的解决途径，那么它应该如何从程序、技巧、策略上进行完善，以能提出打破僵局的创建、保持良好的谈判势头、缩小中心问题的分歧，并最终化解冲突。这实际上涉及到了对六方会谈本身法律地位与功能的评估，为此，就有必要对六方会谈“机制化”的主张和六方会谈“无用论”存在的某些误区做出解释，明确其性质、运作方式和决策原则并作以客观的分析，以便正确认识各国行为国际法的依据的同时，认识六方会谈这一争端解决方式的程序性问题。\r<br>    一、六方会谈的性质：一种国际调停行为\r<br>    从法律上界定六方会谈的性质是重要的，因为这是思考政策行为的基本依据。从六方会谈作为和平解决争端的性质看，它本质上是一种国际调停行为。\r<br>    兰般而言，调停不同于斡旋，斡旋中的第三者不参加会谈；调停不同于调解，调解的本质在于促进当事方之间的沟通和澄清相对立的立场，而非一定要提出实质性的解决方案；调停不同于仲裁，仲裁是以司法为基础的，而调停谋求直接或间接地促成一个临时或永久性的可被当事方共同或广泛接受的解决方案。调停目的是要改变四个成分：概念、方式、目标和行为。调停的作用在于，“如果得到双方的信赖，他可以缓和尖锐的争论，并提出一个关于重大问题的调节机制。对于当事方来说，调停旨在促进冲突各方在感性和态度上的接近，谋求他们参加谈判并对谈判承担义务。在这样的过程中，调停技巧也是非常主要的。它大致分为程序性和方式性两类：程序类，包括提出会议次数、议程的建立、议题的先后次序和引入与新的文本相关的提议；方式类，注重促进亲善、拟出问题、勾画出调停结果的大致轮廓，并谋求使各方愿意从初始谈判进入实质性交流，直至协商达成解决方案。解决方案的倡议就其内容而言，又可以分为框架性、综合性、渐进性和补偿性等几类。框架建议旨在建立总体基础；其他几类策略旨在建立共同点。不过，与综合性建议不同，渐进性建议主要针对特别的争端领域；补偿性策略的独特之处在于其核心命题是利益的分配是不均衡的。\r<br>    从以上对调停的分析看，六方会谈显然是一种通过调停解决国际争端的方式，但又并非是一般的方式。按照1899年和1907年所制订的《海牙和平解决国际争端公约》，调停制度还包括以下要点：1．争端当事国在诉诸武力之前，在情况许可的范围内，应请求友好国家进行调停；其他国家可以不待请求主动出面调停，当事国家不得视为不友好的行为；2．斡旋与调停只具有劝告的性质，没有法律约束力；争端当事国没有请求调停的义务，第三方也没有进行调停的义务；3．调停人提出的解决争端的方法为争端当事国一方宣布不予接受，调停即告终止；不论调停的结果如何，调停人不负任何法律责任。从《公约》看，六方会谈同四方会谈不同，它是在美朝即将发生战争前夕中国进行北京三方会谈的斡旋行动的继续，这同1996年韩美提议举行半岛问题磋商的匹方会谈的国际情势和法理依据是不同的。从三方会谈的破裂到六方会谈的成型，调停行动也发生了微，妙的变化，值得思考的变化，这主要体现在：
<br>    1．调停并没有“义务”性规定，谁参加的问题首先取决于当事方的政治判断。这涉及六方会谈中各国参与的正当性问题，即“是调停者还是当事者”蛇问题。朝鲜和美国是直接当事国，这是不争的事实：三方会谈中，中国从法律地位上说是明确的斡旋者：六方会谈时，中国的定位从法律的角度看，首先它是间接的当事者，因为中朝之间有军事同盟条约的存在；其次是调停者，中国不是核问题的直接当事者：韩国是半岛国家和事务的直接当事国，并非核问题的直接当事国，但它是美国的同盟国。日本既非半岛事务、也非核问题的直接当事国，但它是美国的同盟国；俄罗斯既非半岛事务直接的当事国，也非核问题的直接当事国，还非任何一国的同盟国。从这样的法律地位看，这就是当初为什么美日等国商讨进行“五方会谈”的原因。但值得指出的是调停并非只有一个，调停的主体可能是多重的，渠道也可能是多重的。也就是说，虽然是同盟国，如果不是直接的当事方仍然可以进行调停。\r<br>    2．这样就涉及到实际运作中“谁是调停者”的问题。中国被公认对朝鲜有其他国无法比的影响力，可以劝说朝鲜改变政策。美日同盟关系紧密，日本是美国朝鲜政策中不得不考虑的问题。韩国地位比较微妙，它既对美协调，又对中俄协调，还有既定的南北缓和政策。但是如果战争一旦发生，它是首当其冲的受害国，所以，它的政策既依靠同美国的同盟，又依靠大国的调解，化解危机，在战争与和解的利害权衡间，对它来说首取的是和平解决。因此，韩国实际充当了对美日的说服和劝导工作，也依靠中俄对朝示好，并且没有放弃独自的缓和政策。俄罗斯的加入从政治上讲有其必然性；从加入的程序上看，它又是日本加人问题上朝鲜反对、大国寻求心理平衡的结果。因此，从法的地位看，它是介于真正的调停者和不具有切实作用的调停者之间，这还因为四方会谈的当事者谈判与协商并没有俄参加，它参与的合法的、正当性的地位并没有得到承认。\r<br>    二、六方会谈的运作：一种多边会议、谈判\r<br>    由此，从会谈过程看，就产生第三个问题：“谁调停谁”。从三次会谈的经过看，中国作为首要的、起决定性影响的调停者地位是被公认和赞赏的。俄罗斯同中国采取同样的立场既对朝、也对美进行说服，也是重要的调停者之一。朝鲜、美国作为当事方是被调停者是非常明确的。而日韩的地位和作用就很值得研究了。日、美、韩在六方会谈的立场总体上是—致的，三者通过双边安保会谈和三边高层会谈 (TCOG)一直保持政策的协调。这就产生了这样的问题：六方会谈上，中俄调停的是美朝还是朝鲜与美、日、韩。如果调停的是后者就相应地产生另一层相关问题：L日朝参加进来是促进会谈，还是使会谈复杂化；2．要求美朝直接对话，主张问题的解决“主要取决于美朝”是否是合理的；3．朝鲜主张美朝直接对话同六方会谈上朝鲜与美、日、韩三者的对立，对于朝鲜以及对于六方会谈的影响到底是什么； 4．从安全保障问题形式上的争论看，美国主张“5+ 1”(5国+朝鲜)，中俄主张的“(1+1)+4”(美+朝)+中、俄、日、韩，韩国主张的“4+2”(中、美、俄、日+朝韩)以及朝鲜主张的“1+1”各种方案争执的政治动因背后，隐含着对六方会谈实际法地位的评价问题。\r<br>    从实际运作及其产生的问题看，六方会谈并非一般的调停，它实际演化为一个多边会谈、多边会议乃至多边谈判性质的解决形式。由于核问题的复杂，由于参加国都同核问题以及半岛问题有政治意义上的利害联系，且诸问题联系非常密切，所以由直接、间接关系国共同参与的调停，实际在技术上超越了简单的核开发的检查、撤废，它涉及了整个朝鲜半岛的相关问题解决的出路问题，说到底是先解决核问题再解决与核问题相关问题，还是先解决相关问题再从根本上实现无核化的问题，前者一般被称为“入口论”，后者一般被称为“出口论”。这样，六方会谈从一开始就存在这样的问题，即调停方案的提出是由6个国家分别提出的，中国作为主办国不仅要调解美朝的政策目标差，还要同日、韩、俄进行政策调解，而并非是中、俄、日、韩先提出方案，然后再调整美、朝政策目标。因此，这就出现第一次会谈上日本将“绑架问题”作为先决条件的一幕。美国支持日本加入会谈并允许日本提出这样的问题本身，也说明美国并非把核问题简单当作美朝双方的问题、六方会谈也并非只是调停美朝争端的问题、还并非是如1994年《美朝框架协议》那样美国单方面且只是单方面做出承诺的问题。实际上，美国的政策使六方会谈超越了调停的界限，意在共同承担、共同解决、均等承受风险。\r<br>    这样，会谈从一开始就面临着一个困境：是六方会谈(形式)的原则问题优先，还是核问题解决的调停原则优先。对此，各个国家的认识是有差异的，从对安全保障形式的争执看，各个国家的理解存在很大的分歧。因此，尽管核危机形势是那样的严峻，但是六方会谈上各方对朝核问题并没有采取实质性渐进的妥协，尽管无核化原则得到多数国家的认可，但是问题并没有转向先通过“让步”换取对朝鲜到底有没有核武器的检查，而后再从有与没有进行谈判。朝鲜可能没有核武器而在打“核牌”，也可能真有核武器。但最近在韩美会谈上，赖斯对朝鲜宣布有核武器一事，同韩国一致的认识是“不承认会谈破裂”，认为“朝鲜发表拥有核武器声明是为了提升自己的协商分量”，在新六方会谈之前一定要坚持如下三原则：绝不接受六方会谈过程的崩溃；遵守朝鲜半岛无核化原则；警戒朝鲜核物质扩散的危险性。”也就是说，美国参与会谈的倾向之一是：即便没有也当其有，即便有也当其没有。实质是有与没有并不重要，关键是“核讹诈”也好、核威慑也好，它背后的问题远远大于表面的问题。核问题是最严峻的问题，但可能并非是首先应该做出“让步”的问题，凭借军事打击为后盾，可能换取地区其它国家在问题上的妥协和对朝鲜半岛问题上的妥协是最终美朝解决核问题必要的步骤。所以，前三次会谈并没有以“有核与无核”为先决条件，而是绕开了这样的问题在谈“政治解决朝鲜问题，还是军事解决朝鲜问题”、“美国单方面解决朝鲜问题，还是共同解决朝鲜问题”。既然是会谈，当然是政治、多边地解决，但是政治就必然涉及权力、利益以及多少的问题，多边就涉及合作、分担、责任的问题。由此，各国方案的目标就实质涉及恢复原状、保持均势、“冷和平”，还是至少设立一个促进统一的原则性框架问题。最终是对谁有利、谁受益、谁承担责任的问题。至此，从内在逻辑上核危机—六方会谈—朝鲜半岛格局有机地联系于一起。调停超越了核问题，超越了美朝战争危机问题。\r<br>    三、六方会谈的原则：协商一致\r<br>    核问题的复杂性超越了国际原子能机构 (1AEA)技术性检查的范围，它也客观上使六方会谈不能成为IAEA机能的另一种延续，所以期待六方会谈成为类似IAEA一样机制并不符合现实。但六方会谈超越了调停本身的法的规范，两把悬剑——核武器和战争促使多国进行和平努力，然而它并没有至少现在没有扩散为地区性和平机制的动力，它被界定在核问题与朝鲜半岛未来秩序之间的微妙位置。而其自身实质功能上由调停双方动武逐步演变为多边会议形式，并最终成为中国提出的多边政治会议形式。1953年8月中国政府在和平解决朝鲜半岛问题的政治会议声明中建议，政治会议应采取由朝鲜停战双方在其他有关国家参加之下共同协商的形式，而不采取朝鲜停战双方单独谈判的形式。中国主张的协商方式具有不同于一般外交谈判的特点：协商不受谈判双方的限制，可以扩大协商的成员；会议的表决程序和决议以及议事规则的确定，都按照协商一致的原则处理。朝鲜半岛问题的复杂程度，决定了问题解决只能通过协商解决。\r<br>    协商由于更富有灵活性，更能体现和解精神，因此，目前也成为一种重要的解决国际争端的方式。但是，协商一致并非是真正的全体一致，它是不通过投票而达成协议的方式，其程序大致包括：L在做出决定之前，当事方进行充分的协商，以取得最广泛的同意；2．各方在协商的基础上对议案的基本点已经表示同意，而在非基本点纵有不同意见也不做具体反对，即可认为获得协商一致，做出决定；3．协商一致的事实须经直接参加协商的龛议主席确定，而不经过投票；4．案文或决议通过后，当事方可以发表解释性的立场声明，但不构成对案文或决议的反对或保留。\r<br>    按照协商—致原则进行决策的优点很突出：1．它体现了国家主权平等原则，使小国有参与权、代表权，可克服多数表决、加权表决以及否决制的弊端；2．协商一致的决策方式对大国有利，因为冗长的决策过程给他们提供了通过游说、支持草案建议和建立拥护集团以推进和保护自身政策的机会；对小国也有利，因为二流国家或小国也增加了保护其立场的机会，如果想使会议继续而防止过早破裂或者推迟决定，采取协商一致方式可能是一个比较适当的政治想象，尔后，国家可能会选择以不同的方式对某个文本的意思做出解释，并且，如果可能的话，会以相当不同的方式执行它；3．协商一致促进了安全上的多元化和多样化，要求各国通过合作来协调不同的安全利益，增进相互信任，并为这样的要求提供更大的可能性。\r<br>    但是，协商最大和最根本的弊端也非常明显：1．它延迟了决策过程，使决策协调和妥协变得冗长；2．协议在最低的共同基础上达成，所以存在过于笼统和不合理的限制；3．能否执行以及执行的方式会出现不同。因此，有人称通常所说的“一揽子”协议可能仅仅是“—个政治错觉”。这客观上也要求寻求新的谈判技巧和设法保持会议的动力。为此，如发展中国家之间的贸易普惠制(GSTP)中就附加了协商不一致时的表决程序；蒙特利尔议定书引入了快速默许接受程序。\r<br>    四、第四轮六方会谈运作机制的特点\r<br>    缔造和平的过程是—个不断迁就和适应这些不同的目标及其轻重缓急次序的过程。朝鲜回归会谈“只是—个起点，而不是终点”，对于所有国家来说，仍然需要尊重“迁就原则”和“概化承诺原则”(gert- eralized commitment)——立足长远利益，避免短期利益最大化——继续举行协商。\r<br>    但是，经过三次会谈后，会谈机制的弊病也显现出来，这具体表现在：1．时间过短，制约了会谈的议题以及会谈的成效。迫于时间压力，调停者或协商者可能会感到时间在耗尽，而当事方也可能因可供选择的建议、方案及其利益、后果不容易量化、或不可估价而失去兴趣，使会谈陷入立场与原则无休止的“神学论争”；2．会谈的形式问题。欲求“—揽子”解决的动机，事实上增大了协调的成本，或产生相互抵消的效果，使谈判的结果变得较不确定和较少约束。即便达成协议，协议的水平、可操作性仍然很低；3．调停、协商者的技巧与策略问题。理论上讲，作为调停、协商者所采取策略有这样几个要求：(1)不应该将它看作是威胁——奖励模式的，应该主要运用政治与外交资产；(2)不应该急于求成，不应该企图以超越预期的超前建议来打破僵局；(3)同时还需要考虑各国的谈判风格和谈判偏好。否则，结果可能会适得其反。因此，调停、协商者如何从判断问题的复杂性，如何适时适度地引导当事国做出相互妥协、让步成为关键，为此，需要有长期协商的心理准备和政策预案。\r<br>    从前三轮显现出的问题看，第4轮会谈在运作机制方面表现出以下几个显著的特点：1．不设定时间限制。从会谈启动之时，各国均表示此次会谈“不取得成果绝不罢休”。这有利于各国政策的调整，使谈判者有时间就政策优先问题做出决断，并缓解了急迫的心理压力；2．采用了中间休会、回国讨论的形式。尽管许多人认为这是六方在共同文件的协商上出现了困境的结果，但如果考虑到会谈的重要性、问题的复杂性，不能不说采用这样的形式是可取的。这有利于保持良好的谈判势头，有利于形成一个能够付诸实施的、切实可行的共同政策形成，更重要的是有利于使高度的政治判断进入具体的决策进程，成为为打破僵局而采取的一种必要的尝试，是会谈灵活性的一个具体表现；3．双边会谈、代表团高层协商成为主要的形式，全体会议成为真正的政策协调的场所。这有利于使许多问题在各自的双边会谈中达成共识，继而通过代表团间的协商，保持会谈持续的势头，进而使全体会议集中于实质性问题的讨论，避免许多节外生枝的问题使全体会议陷入僵局，从而提高了会谈的效率。另外，许多双边性的安排，糊rJ是美、朝间双边的协商—致，也可能为会谈的成功摸索出新的思路。因此，以双边为主的会谈形式，客观上还有利于寻找到解决问题的具体途径，形成共同的政策。\r<br>    第四轮六方会谈所采取的灵活形式到目前为止已经初见成效，这表现在：l重申了朝鲜半岛无核化的目标；2．就形成切实可行的共同文件达成意向上的一致；3．充分肯定了六方会谈机制的有用性，肯定了六方会谈是当前最有效的解决途径；4。营造了良好的气氛，保持了良好的谈判势头，显现了以和平手段解决问题的决心等等。这些成效为第二阶段的会谈创造了条件，但从内在的运作方式看，仍然需要针对会谈的具体状况进行不断完善，客观上要求思考和研究以下几个具体问题：1．双边会议与全体会议问题领域的界限；2．集中协商与休会制度的频率；3．共同文件的渐进性安排以及后续保障政策的制定；4．各国高度政治判断影响会谈的途径等等。\r<br>    总之，六方会谈仍然是—个需要逐步摸索、逐步完善、逐步充实的解决问题的机制，这既是朝核问题复杂性决定的，也是由各国不断调整的国家和地区战略决定的，还是由旨在将六方会谈建设成整个地区安全与和平的有效机制的目标所决定的。\r<br>
<br>
<br>
<br>
<br>