王明高：贪官资金外逃及惩治机制研究

入主中原

● 王明高   

    「内容提要」资金外逃是一种不正常的、非法的资金流动。无论对资金外逃给出何种定义，要想准确测算其规模都是相当困难的，尤其在中国，要作出准确的统计更加困难，但综合各种统计数据，可以勾勒出资金外逃的大致规模和趋势。预防和惩治腐败，必须阻止腐败贪官在外逃前将其在国内收敛的腐败资金逃往国外，从经济上采取相应的对策措施，建立和完善中国惩治贪官资金外逃机制。
    「关键词」资金外逃/贪官资金外逃/测算/惩治机制
     
    资金外逃（Capital Flight），在国际上又称为资本逃避、资本非法转移等，是衡量一国经济增长稳定状况、反映一国金融体系潜在危机程度的重要指标。
    资金外逃一词最早是在1970年代末和1980年代初，拉美国家发生大规模资金外流现象之后才出现的。世界银行专家针对1980年代的拉美债务危机，将资金外逃界定为“债务国的居民将其财富转移到国外的任何行为”；经济学家托尼尔（Tonell，1992）则认为，资金外逃是“生产资源由贫穷国家向富裕国家的流失”；经济学家杜利（M.Dooley ，1986）特别强调，异常的动机是判断资金合法流动与非法外逃的标准，他指出资金外逃是“居民希望获得不受本国当局控制的金融资产和收益的愿望所推动的资本流出”；经济学家伊格。沃尔特（IngoWalter）认为，资金外逃是私人对一种隐含的社会契约（即政府与私人达成的一种默契）的违背，这种违背可能是非法的，比如逃避当局的外汇控制，也可能是不道德的。
    综上所述，资金外逃的定义应包含三个基本要素：（1）资金外逃是资金跨国界的一种流动；（2）资金外逃行为往往有异常的动机；（3）资金外逃行为往往与一国现有的法律、法规相违背。本文拟通过对中国资金外逃性质与方式的分析，以及对中国资金外逃规模的测算，以期对中国惩治贪官资金外逃机制的建立与完善有所裨益。
     
    一、贪官资金外逃的性质与方式
     
    资金外逃是一种不正常的资金流动，属于特殊的货币替代。即居民对本币币值的稳定失去信心，或由于本币的资产收益率相对较低时发生的较大规模的货币兑换，或担心资金在一国（或地区）境内的安全，从而使本币在价值贮藏、交易媒介和汇价货币等方面的主权国家货币的职能全部或部分地被外币取代。资金外逃是货币替代的具体表现形式之一，是一国居民对本币币值失去信心并将资金转移到国外的结果。
    资金外逃是一种非法的资金外流，往往带有跨国“洗钱”的性质。过去，“洗钱”一词一直与黑社会联系在一起，但近些年来，一种新的“洗钱”活动，即腐败公职人员“洗钱”在世界范围内日益频繁。他们通过各种途径给自己贪污受贿的黑钱披上合法的外衣；之后，他们不仅可以公开挥霍和享受这些非法所得，还可以用来投资和进行再增值，其发展速度已经超过了传统的“洗钱”。在经济全球化、资金流动国际化的情况下，跨国“洗钱”已成为资金外逃的重要方式之一。
    资金外逃属于“地下金融”，但并不都是通过秘密渠道实现的，相反，大规模的资金外逃多通过正规（官方）途径、混在某些国际收支账目中逃出（比如没有贸易背景的进口付汇）。对中国而言，资金外逃的方式主要有以下几种：
    （一）虚瞒进、出口额。同世界上所有发生资金外逃的国家一样，中国资金外逃的一种方式，便是利用贸易渠道，少报出口，多报进口，以达到逃汇、套汇、骗汇等目的。由于低报出口会损失出口退税收入，所以在中国资金外逃中高报进口方式更为常见。通过高报进口，国外卖方账面利润大幅度增长，如果是在正常的国家，资金外逃的操纵者要为虚高的账面利润支付高额税收；但如果国外“卖方”是离岸公司，在这些号称“税收天堂”的离岸金融中心，其税率接近于零，除了注册费和年费外几乎没有营业税和增值税，资金外逃的操纵者无需为虚高的账面利润“买单”。对于一些心怀叵测的国有企业、集体企业经理和有关官员而言，借助离岸公司的信息不公开性，能够方便地将自己管理的国有企业、集体企业资产化公为私。据国家外汇管理局官员透露，近些年由虚瞒进、出口而给国家造成的损失达上百亿美元。
    （二）假造进、出口贸易订单。中国的资金外逃，主要是以进、出口骗税的形式表现出来。在中国，政府为了鼓励出口实行“出口退税”优惠政策，使得不法分子有更大的空子可钻。广东、福建等沿海地区的不法分子，在以虚报出口把款项合法汇出国后，再凭假造的出口贸易单证从国库骗出巨额“退税”，通过地下钱庄洗到国外，使国家蒙受二次损失。如果说，走私逃税所造成的损失，还只是一种账面上的损失的话，那么，这种从国库里骗走的出口退税，则是一种实实在在的资产流失。2001年发生在广东潮汕的“千亿元骗税案”，就是不法分子以政商勾结、内外勾结的方式，在潮阳、普宁等地向工商管理部门出具虚假证明，申请注册成立虚假公司，以签订假购销合同的手段，为他人虚开或为自己虚开增值税专用发票，骗取出口退税。取得退税款后，再将现钞通过地下钱庄购买外汇，支付给境外商人，开始另一个循环。
    （三）虚报外商直接投资。较为典型的做法是：中、外方合谋，以高报外方实物投资价值或中方替外方垫付投资资金的方式，通过设立合资企业向境外转移境内资产或权益。同时，由于一些社会中介机构为外商投资企业虚假验资，产生外商直接投资的低价高报。这些虚增投资最终都会以利润汇回或清盘形式要求换汇汇出，从而形成迂回的资金外逃。虚报外商直接投资并不是一种新的方法，据1995年联合国贸发会议（UNCTAD）的专家估计，在中国所吸收的外商直接投资中，约有20％是先投到国外再迂回（round-tripping）投入中国的国内资金。如果将中国每年的资金外逃额与引进外资的数额作一对比，会发现每年吸收的外资不少被抵消了。
    （四）利用金融工具和手段作案。发生在世界各国的资金外逃案件，大都与财政金融部门密切相关。中国金融管理不规范是资金外逃的重要原因，许多银行官员或职员与不法分子串通，利用现金支票、转汇等各种金融工具或手段，把国家资金秘密地合法转移出去。一些银行的业务员利用信贷审批权，索贿受贿，有的贪污幅度竟达贷款额的40％。有的金融机构和外汇管理部门，内部进行违法违规操作，如放宽真实性审核标准，给无单证或单证不全的客户售汇，为客户违规划汇资金，乱放外汇贷款，滥开信用证等等，给国家资产造成重大损失。
    中国银行的众多腐败案件表明，银行决定是否借贷不是建立在商业信贷的基础上，而是出于政治考虑。一方面，银行必须贷款给一些毫无生机且根本没有还贷能力的国有企业，使它们能够继续支撑下去，以免破产造成失业，影响社会稳定。但另一方面，这些贷款落入厂长、经理手里后，有的竟变成了私有财产，任其挥霍。由此形成生产就是浪费，资金不断被掏空的怪圈。这些问题，最后都反映在银行的坏账和呆账上。根据美国信用等级评定公司Standard Poor's的估计，中国呆账占银行贷款总额的比例已经高达50％。资金外逃又使得银行无法追回的坏账急速攀升，如不采取对策，严重的资金外逃会引发大规模金融危机。
    （五）外资、合资企业虚假筹资和逃税。如果说，国有企业的贪官是通过利用体制转轨、国有或集体企业内部监控机制不健全，以及利用企业改制、兼并、破产、重组、拍卖的机会，秘密将国有资产转移出去，达到化公为私目的的话，那么，许多外资和合资企业则是通过转让定价、在特区建立公司、钻税法漏洞等手段来达到转移利润、逃避税收的目的。外资和合资企业的各种逃税行为，每年给国家造成的损失逾1200亿元人民币。许多外企到中国投资后，即向银行筹借大量资金，甚至不乏一些实力雄厚的著名跨国公司，其真正原因不是因为缺少资金，而是为了避税。根据国内现行税法规定，利息支出是在税前扣除，企业如果负债，可以利用税前列支利息，先行分取企业利润而达到少交或免交企业所得税的目的。这方面的漏洞为外资企业避税提供了诱因和机会。
     
    二、中国资金外逃的测算
     
    基于资金外逃活动的特性，对资金外逃无论采用何种定义，要想准确测算出资金外逃的规模，都是相当困难的，即使是一些对资金流动不施加任何限制、有关数据的准确性相对较高的发达国家，其资金外逃额也难以准确计量。所以对于像我国这样对资金流动施加控制、国际收支统计数据不完备或者误差较大的发展中国家来讲，测算就更为困难。有些资金外流是以隐蔽或者变相方式进行的，只能部分反映在国际收支平衡表中；有些形式的资金外逃，如走私收入或出口低报和进口高报所获得的收入，在国际收支统计中根本不能直接反映出来，因为这类活动所伴随的交易收入，从未在官方的国际收支平衡表中出现过，所以必须找到一种合理有效的测算方法对中国资金外逃规模进行测算。
    在我国，要做出准确统计更加困难。目前的估算存在两种极端：一方面，官方极力缩小外逃资金的数额，另一方面，学者们又极力夸大资金外逃的数额。当然，不同的资料来源和不同的数据处理方法，会得出不同的测算结果。但综合各种统计数据，可以勾勒出资金外逃的大致规模和趋势。
    虽然我们不能低估资金外逃对国家经济增长和社会发展造成的危害，但也不可因一些孤立的数据而担忧。资金外逃是伴随着一个国家进出口贸易和海内外投资的发展，以及国家金融管制自由化衍生出来的一种现象。它并非中国特有，而是一些发展中国家，特别是经济转型国家或新兴市场国家中发生的一种普遍现象。个别发达国家经营的离岸经济中心（offshore finance centre ），对此起着推波助澜的作用，它们像黑洞一样，强力抽吸着发展中国家流失的资金。因此，任何一种测算方法如果仅仅局限于中国的数字，就不可能展现全貌。只有用同一种测算方法来比较世界各国的情形，才能反映出中国资金外逃的大致规模和趋势。
    有鉴于此，本文选取英国学者施奈德（Benu Schneider）在2000年用“世界银行剩余法”（residual of the "sources and uses of funds"），对世界111个国家从1988—1994年7年间所作外逃资金规模的统计。施奈德的数据较齐全，与同时期各国国内政治经济变迁和国际政治局势的发展较为吻合，比较接近实际，可信度较高。英国国际发展署在编撰其《全球化白皮书》时，也引用了施耐德的统计。根据施奈德的测算，中国1988—1994年资金外逃统计见表1：（略）
    施耐德的统计数字反映出几个特点：
    1.它确切地反映出中国在1988—1994年这7年间“放——收——放”的剧烈波动过程，特别是1989年前后和1992—1994年中国经济特殊发展时期的影响。这个统计跟同时期中国进出口的增长幅度以及引进外资的规模和趋势是一致的。
    然而，有些国内学者的研究，却显示出中国的资金外逃，在1990—1992年这3年间呈现急速增长的态势，这是经不起推敲的。须知，1989年以后三年，中国经济进入“治理经济环境，整顿经济秩序”年代，国有企业的重组、兼并、破产和拍卖，加之银行、金融制度的改革没有开始，引进外资的规模很小，中国外汇管制资金项目没有开放，国内企业对外投资几乎空白。贪官从何贪污、窃取国有资产，又以何方式逃逸出去？这显然与中国改革开放的现实情况不符，其有效性值得怀疑。
    2.施耐德的统计显示，1992年中国改革开放进入一个新阶段，国有企业和银行金融制度开始改革，为资金外逃敞开了方便之门，使之达到253.46亿美元的高峰。随后两年，虽有回落，但其绝对规模在全球范围内仍属惊人：1994年，世界外逃资金约1224亿美元，中国的外逃资金竟达242亿美元，独拔头筹，占了其中约1/5，令人触目惊心。从1988—1994年这7年间，中国外逃资金累计达981.20亿美元，而这只是静态估计。如果加上10％的利息，这个时期外逃资金给国民经济带来的损失约1100亿美元。
    3.为了说明资金外逃的渠道和方法，施奈德还根据1999年度的世界银行年报《国际贸易统计》（International Trade Statistics），估算出各国资金外逃占其当年对外贸易出口的比例。
    中国1994年资金外逃约占当年对外贸易出口额的17％。而据中国对外贸易部的统计，1994年中国出口额为1210亿美元。这说明，1994年前，中国资金外逃主要还是通过高报进口、低报出口的方式进行的。
    从表2可知，1997—2000年4年间，中国外逃资金约1469亿美元。相关部门的测算结果表明，1990年代，中国的资金外逃超过了1980年代世界上15个债务最重的国家资金外逃的平均水平。资金大量外逃使中国成为继委内瑞拉、墨西哥、阿根廷之后世界第四大资金外逃国；资金外逃占GDP 的比重仅小于俄罗斯，大于墨西哥、韩国等国家。考虑到中国外汇管制相对较严，以进出口伪报形式逃匿的资金以及其他隐性外逃资金，可能远远大于墨西哥和韩国。
     
    三、构建中国惩治贪官资金外逃机制
     
    （一）完善反洗钱机制
    1.中国反洗钱的现状与缺陷
    我国反洗钱立法与国际反洗钱立法尚有一定差距，但基本上跟上了发展的需要。我国反洗钱的法律框架已初步形成。目前，中国初步形成以刑法为核心、以行政法规为准则、以部门规章为规范的反洗钱法律框架。刑法是中国反洗钱领域效力最高、与国际规范联系最为密切的部分。在刑法对反洗钱犯罪作出规定后，中国行政法规方面也做出了相应规定，主要是国务院制定的《个人存款账户实名制规定》。将法律法规落实到实际反洗钱工作中的有关部门规章，主要包括国家外汇管理局《关于居民、非居民个人大额外币现钞存取有关问题的通知》、《关于提高境内居民因私兑换标准的通知》、国家外汇管理局与海关总署《关于对携带外汇进出境管理的规定》等一系列涉及或与反洗钱相关的规定。从反洗钱的组织机构看，中国人民银行、公安部等部门正致力于推动反洗钱工作机构的建立、反洗钱法规的完善，并积极开展反洗钱国际合作。这表明中国反洗钱工作正进入一个新的阶段。
    中国反洗钱立法和措施的缺陷。由于起步较晚，中国反洗钱法律法规仍存在薄弱环节和缺陷，主要表现在：（1）反洗钱法律位阶问题。中国在反洗钱法律层次上，至今只能依照《刑法》第191条的规定，其他法律形式（包括中国人民银行制定的规定和管理办法）在法律层次上明显偏低，属于部门规章。（2）现有的反洗钱法律法规不严密，不成体系，互相不能很好地衔接。（3）现行刑法条文对洗钱上游犯罪范围的规定，按照国际规定要求（如我国签署的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等）明显偏窄，仅有走私犯罪、贩毒犯罪、恐怖主义犯罪和黑社会性质的组织犯罪4种。（4）相关法律法规可操作性不强。（5）反洗钱国际合作有待于进一步加强。
    2.完善中国反洗钱立法
    （1）制定单独的反洗钱法。中国反洗钱立法宗旨和立法目的应该是：打击洗钱犯罪，防范毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪等严重犯罪的违法所得及所产生的收益流入经济领域，维持金融市场和金融秩序的稳定，保障政治、经济和社会秩序，依据有关法律和国际公约，制定中国的反洗钱法。
    （2）完善反洗钱法律体系。如前所述，中国现行的反洗钱法律法规，还不足以有效遏制洗钱犯罪活动。因而必须在现有法规的基础上，结合实际，建立全面的反洗钱法律体系。
    （3）增加相关罪名。为了更有效地打击洗钱犯罪，对洗钱行为的全过程均予以刑事犯罪化，有必要增立“获取、持有、使用非法收益罪”①。
    （4）加大对洗钱罪的处罚力度。应将洗钱犯罪的法定最高刑期规定为无期徒刑。对单位犯洗钱罪的处罚不能一概而论。
    3.完善中国反洗钱措施
    （1）完善金融机构反洗钱内控制度。国际组织和有关国家为打击洗钱犯罪，均建立了金融机构反洗钱机制。2003年1月，中国人民银行颁布的三个反洗钱办法和规定，使金融机构形成了以“了解客户制度”、可疑交易报告制度、保存记录制度和大额交易报告制度为基础的反洗钱内控体系。
    （2）完善反洗钱的柜台监管制度。首先，健全银行账户实名制，完善客户身份核实程序。其次，加强中国人民银行、金融企业同工商行政管理、税务、公安等执法部门的联系，确保银行账户申请人身份资料的真实有效，并及时了解账户开立单位的变化情况。再次，对单位账户，增加对有权进行账户操作人员的身份核实手续；定期询问、核实公司结构、所有者权益、公司董事和股东的构成、公司经营活动的性质变化等情况；提交个人书面签名。
    （3）完善交易记录与记录保存制度。交易记录应包括与交易相适应的该交易涉及各方的身份记录；对该交易的描述，旨在有效核实交易的目的及交易方式；被用作交易的账户细节；交易总额。
    （4）整顿、规范金融秩序。《金融机构反洗钱规定》第7条规定：“中国人民银行是金融机构反洗钱工作的监督管理机关。”明确规定了中国人民银行设立金融机构反洗钱工作领导小组的六项职责②，这为打击和预防洗钱犯罪提供了法律保障。
    4.加强反洗钱工作的国际合作
    （1）中国在制定反洗钱法律时，应借鉴国际组织和有关国家反洗钱的立法经验，加强国际间的司法协助与合作。一是对犯罪分子进行引渡，使犯罪分子难以在境外找到栖身之地。二是加强洗钱犯罪证据方面的协助，如接受外国法院的委托，协助调查、搜查、扣押和送达等。三是对犯罪收益予以没收。对于暂难以定性的资金和物品，可采取冻结或扣押等临时性措施。
    （2）中国应尽快加入反洗钱国际组织，争取在反洗钱领域占据主动。中国目前尚未加入任何反洗钱国际性和区域性组织，致使中国在反洗钱领域处于被动，不利于与他国合作打击跨国洗钱犯罪。金融行业行动特别工作组（FATF）是国际性的反洗钱组织，在该领域具有相当高的权威性和影响力，其制定的40条建议，已成为反洗钱方面的国际标准。亚太反洗钱小组（APG ）是亚洲和太平洋地区最有影响的区域性反洗钱组织，共22个成员。中国应尽快加入上述组织，以协调打击国内外跨国洗钱犯罪，维护国家利益。
    （3）金融监管部门要加强金融监管的国际合作。这是中国人民银行应对金融全球化现实的需要。一方面，中国人民银行应通过完善金融实名制、督促银行体系早日实现全国甚至全球联网等举措，对中资银行国内外机构之间的资金往来及其业务实施特别的监测措施，及时发现异常的资金流动，确保各中资银行总行有效地控制海外机构，定期收到境外机构足够的信息并认真核对。另一方面，中国人民银行应与某些国家重点的金融监管部门建立紧密联系并交换信息，在保守国家秘密的前提下，做到信息共享。同时，中国人民银行应会同其他国家的中央银行，共同做好我国境内外资银行的监管工作。
    （二）建立民法追缴贪官外逃赃款机制
    中国自古惯用严刑，在国人的思维里，似乎不施刑罚则难以儆效尤、平民愤。在对待外逃贪官问题上，国人首先想到并且希望做到的，就是用刑法严惩。当然，贪官外逃给国家声誉造成损失，给经济发展和社会稳定带来危害，对其严惩在理论上并无不妥。但通过对很多发展中国家，特别是我国打击外逃贪官实践的研究，发现通过刑法来打击外逃贪官，收效甚微。客观理性地分析，刑法在打击国内腐败犯罪方面，有民法不可替代的优越性，但在打击国际腐败犯罪，如打击贪官外逃方面，却有着难以逾越的局限性：
    （1）各国意识形态不同，使利用刑事法打击外逃贪官面临重重关卡。各国由于政治、宗教、文化和自然等因素的影响，意识形态千差万别，对同一事件的看法，可能迥然不同。在引渡问题上，国际引渡有三条规则，一是“政治犯不予引渡”的原则。但在何为政治犯这个基本问题上，不同国家有不同的看法，外逃贪官往往钻这个空子。一些西方国家也经常以此为借口拒绝引渡。又如，中国在判决走私、贿赂、贪污等重大犯罪案件的罪犯时，经常大量适用死刑，而很多国家判决标准不一，甚至有些国家已经废除死刑，这也是他们在是否“引渡”问题上难下决心的原因；二是“双重归罪”原则。两个国家对同一罪行可能得出不同结论，被请求国可能以有关罪行在该国不构成犯罪为由拒绝引渡；三是“同一原则”。请求国在引渡之后，只能依照引渡时的理由进行审理，不能擅自改变指控，也不能将嫌犯转引渡给第三国。另外，一些贪官在被要求引渡后提出诉讼，而诉讼案的审理有可能旷日持久，使罪犯迟迟不能绳之以法。
    （2）国家主权原则是利用刑事法打击外逃贪官的又一障碍。没有任何国家愿意在自己的领土上实施他国刑法。在国际法上，国家没有引渡的义务，除非条约另有规定。一国是否接受他国的引渡请求，在没有条约义务的情况下，由被请求国自行决定。而且，可引渡的犯罪还必须是请求引渡国和被请求引渡国都认为是犯罪的行为。这也正是那些贪官逃往与中国制度差异很大的国家，如美国、加拿大、澳大利亚等西方国家的原因。
    （3）刑事法特别注重证据，而外逃贪官的犯罪证据往往难以确定。原因有三：一是腐败犯罪最大的特点在于它侵犯的客体是国家财产，而不是像强奸罪那样有直接的、具体的受害个人，可以直接提起诉讼，所以取证十分不易。二是由于外逃贪官损害的是公共利益，涉案人往往都是腐败行为的受益者，为逃避刑法制裁和保护既得利益，涉案人容易形成攻守同盟。三是一些腐败犯罪带有跨国性，许多国有企业领导人或金融企业工作人员，就是利用职务之便和专业技能不留痕迹地将国有资产转移出去的，外逃贪官实施的犯罪行为和产生的犯罪结果可能涉及几个国家，取证的难度很大。
    （4）国际刑警组织在利用刑事法惩处跨国犯罪的过程中发挥的作用有限。国际刑警组织在各国并无执法权，其基本职能只是交换情报、通报通缉要犯而已。各国警察当局对别的国家发出的红色通缉令是否愿意协助执行还取决于诸多因素，如意识形态的不同导致对案件性质认知的差异、对证据认可的差异等，且国际刑警组织办案程序旷日持久，司法效率受到极大损害。
    留在国内的贪官虽然破坏了社会的公平与正义，但其腐败所得仍然在国内消费或者投资，其危害要大大小于那些外逃贪官。外逃贪官腐败所得的资金大量逃往国外，削弱了我国国内建设的物质基础，限制了技术进步和经济增长速度，影响了我国宏观经济的稳定和政府运用货币政策的能力，无疑会对我国的经济产生极大的负面影响。因此，打击外逃贪官，追缴外逃资金是重中之重。以民法为武器，先用民法追缴外逃贪官的腐败所得，再用刑事程序引渡外逃贪官，则可大大减少外逃贪官带来的损失。
    由于民法的复杂性，一直以来我国很少有人认为可以利用它来打击腐败。然而，民法在国际反腐败斗争中的巨大潜力，将会使其发挥越来越重要的作用，成为除刑法之外惩治腐败的又一利器。
    首先，民事程序更为简便、有效。相对于刑事案件，民事案件从立案审查、交换证据到开庭审理都较为简便、灵活，在当事人不到庭的情况下亦可作出缺席判决，可以兼顾法律的公平和效率。
    其次，民事审判对举证责任的要求相对比较宽松。刑事案件的举证责任十分严格，证据链要求缜密，不能有丝毫的漏洞。刑事诉讼对证据要求的严格在保障人权方面确实起到了很大的作用，但它同时也使许多犯罪行为逃脱了法律的制裁。在民事诉讼中，举证责任相对宽松，易于确定违法者的民事责任。
    再次，民法的适用范围广泛。由于意识形态及政治因素等的影响，各国的刑法差异较大。各国刑法对行为是否构成犯罪的认定、量刑的标准、刑罚的手段等各不相同。但民法的基本原则在全世界是大致相同的，相对于刑法，民法在惩治腐败的国际合作中，适用范围更为广泛。
    最后，民事判决更容易得到执行。这不仅解决了因刑事程序的缺陷和国际刑警组织的局限所不能解决的执行难问题，而且在外逃贪官因种种原因无法引渡的情况下，通过民事程序也可较为顺利地追缴贪官外逃所携走的巨额赃款，挽回国家的经济损失，使外逃贪官无法从腐败中获得收益。
    西方国家在法律实践中，对公职人员贪渎行为的惩处，除了刑事惩处外，往往并科以民事赔偿，而我国仅从刑事处罚的角度，只规定了国家工作人员在行使职权时致国家财产、人民利益损害的责任，这样不利于保护国家和人民的利益，不利于有效制止贪污腐败行为。
    在衡平法系的国家，国家可以提起诉讼，没收腐败官员贪污所得的所有资产，特别是在腐败官员已经挥霍了这些贪污盗窃来的资产后，国家也可以提出诉讼请求，以腐败官员违反“受托义务”为名，要求获得赔偿。一些国家还鼓励和支持那些因为腐败行为受到损害的个人或组织向腐败官员提出赔偿请求，撤销那些因贿赂而签订的合同，宣布其无效。这种针对腐败行为的民事赔偿制度的确立，大大遏制了腐败行为的发生。如果腐败官员意识到日后可能会受到国家的起诉，并会受到赔偿与原来受贿所得数额相等或加倍的处罚，他们就不得不三思而后行。这种“二次支付”的成本，将会抵消原来因贿赂导致的价格扭曲因素的作用。如英国现正试用这种方法打击政府官员的贪污腐败。又如菲律宾前总统马科斯腐败案，马斯科夫妇逃亡到美国的夏威夷后，政府不仅追究马科斯的刑事责任，还要求其承担民事赔偿责任，依法剥夺了他许多财产权利，甚至在马科斯客死他乡多年后，其遗孀伊梅尔达还不断遭到腐败指控。
    欧盟国家在利用民法反腐方面做出了有益的尝试。欧盟理事会为此制定了包括《反腐败民法公约》在内的一系列反腐公约。《反腐败民法公约》是一项独特的民法公约，其主要精神是通过民事程序来为腐败受害者提供赔偿，把国家直接作为腐败的受害者，通过起诉要求腐败行为人赔偿。利用民法方式反腐，获得了国际社会的普遍认同，符合国际潮流，值得我们借鉴。
    （三）积极灵活地寻求国际合作解决贪官外逃赃款的处理问题
    《联合国反腐败公约》规定了两种形式的资产追回机制。第53条规定的直接追回机制为：资产流出国在其资产因腐败犯罪被转移到国外时，可以通过直接在资产流入国提起民事诉讼，主张对该财产的合法所有权。第54条规定的间接追回机制为：资产流出国在其资产因腐败犯罪被转移到国外时，可以向资产流入国发出令状（没收令、冻结令或扣押令），要求资产流入国没收、冻结或扣押腐败犯罪所转移的资产，资产流入国发现本国有因腐败犯罪转移来的资产时，应当根据资产流出国发出的令状或者根据本国的法律将这些财产没收、冻结或扣押，最终返还给资产流出国。为了积极追缴外逃贪官的腐败所得，根据《联合国反腐败公约》精神，中国应从以下方面进行完善：
    1.建立联合侦查机构，进行跨国联合侦查。《联合国反腐败公约》第49条规定，“缔约国应当考虑缔结双边或多边协定或者安排，以便有关主管机关可以据以就涉及一国或者多国侦查、起诉或者审判程序事由的事宜建立联合侦查机构”，也“可以在个案基础上商定进行这类联合侦查。”中国已加入国际刑警组织，可以在国际刑警组织的帮助下，与相关国家直接进行谈判、协商，针对具体的案例，与相关国家建立联合侦查机构，提高工作效率，节约侦查追捕的成本。
    2.加强证据收集方面的国际合作。《联合国反腐败公约》第46条第4款规定，“缔约国主管机关如果认为与刑事事项有关的资料可能有助于另一国主管机关进行或者顺利完成调查和刑事诉讼程序，或者可以促成其根据本公约提出请求，则在不影响本国法律的情况下，可以无须事先请求而向该另一国主管机关提供这类资料。”第46条第10款规定，“在满足特定情况的前提下，在一缔约国内被羁押或者服刑的人，可以被‘移送’到另一缔约国‘进行辨认、作证或者提供其他协助’。”
    3.建立刑事缺席审判制度并完善相关的法律法规。根据《联合国反腐败公约》的要求，缔约国（特别是资产流出国）应当建立刑事缺席审判程序，以便在腐败分子因各种原因特别是因外逃而无法出席审判时，法院能不经定罪而直接作出没收财产的裁判。但在中国，根据六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，法院只有在作出判决时才能决定没收赃款赃物，而由于中国没有刑事缺席审判制度，法院只有在被告人在案的情况下，才能开庭审判并作出判决，这必然导致在腐败分子因潜逃、死亡等原因无法出席法庭审判时，中国将无法作出没收其犯罪所得的生效裁判。这就给利用公约申请资产流入国追回资产造成了严重阻碍。为避免这种现象的发生，中国应建立刑事缺席审判制度，以便在被追诉人不在案的情况下，也能依法对其起诉、审判，并在证据确凿的情况下，依法对其作出判决，包括没收犯罪所得的裁判。冻结、扣押适用条件的缺位，导致中国的搜查令和扣押令在国外很难得到执行。
    根据《联合国反腐败公约》关于资产追回机制的有关规定，资产流出国的法院或主管机关可以向资产流入国发出冻结令或者扣押令，资产流入国在接到冻结令或扣押令时应当予以执行，但执行的前提是“该冻结令或者扣押令必须提供合理的根据，使被请求国相信有充足理由采取这种行动。”然而在中国，由于针对财产的冻结和扣押措施并不被认为是强制措施，因而立法对冻结和扣押的规定非常粗疏，没有规定冻结和扣押的适用条件。这种立法上的疏漏，导致中国司法实践中冻结和扣押措施的适用比较混乱，冻结和扣押的条件依附于逮捕甚至是立案的条件，公安司法机关在没有合理根据的情况下，也可以随意签发冻结令和扣押令。这种状况的存在很可能导致中国法院和有关主管机关签发的冻结令和扣押令，因无法达到公约规定的有“合理的根据”的要求而被资产流入国拒绝执行，从而给中国的资产追回工作造成障碍。为解决这一问题，中国在立法时应扩充强制措施的种类，将针对财产的冻结和扣押措施也纳入强制措施体系之中，并为其设定严格的适用条件，从而使中国关于冻结和扣押的规定符合公约的要求，以便为中国追回外逃资产消除障碍。当然，也可考虑向腐败赃款逃往国的有权法院提起民事诉讼，在该国通过民法手段直接追缴外逃赃款。
    4.承认并履行补偿合理追缴费用法律制度的规定。我国应在缔结条约时明确提出“补偿”问题。这与国际法的根本宗旨和基本精神并不违背，对请求国的合理支出进行补偿，体现了公平互利原则。需要注意的是，在缔结条约时，应明确规定“合理费用”的范围，如扣押、冻结、没收时所发生的费用等。还应规范补偿程序，可采用预先支付一定费用的方式，鼓励请求方积极地进行追缴。
    5.建立“收益分享”制度。按“贡献”划分层次，或在与外国缔结的条约中，规定“收益分享”的要求。借鉴美国关于“收益分享”制度的规定，制定“分享协议”，解决我国外逃资金追缴难的问题。“分享”制度的确立，是适应新形势所作的必要调整，将有助于打击外逃贪官的嚣张气焰，追回赃款，调动各国合作的积极性。另外，“分享”制度“应当注意将这种分享与向犯罪受害人履行的民事返还以及补偿协助方为执行具体的合作行为而支付的费用区别开来”。
    6.建立专门的基金组织。为解决追缴外逃资金必需的前期经费问题，可以建立一个专门的基金组织。该组织的资金来源可以由有追缴外逃资金责任并与之相关的国家机关、企业、集体、个人捐助，更多的可以从我国协助他国在追缴赃款所得的共享利益中划拨。该基金组织主要为本国和他国在国际司法协助中，对外逃贪官的资金追缴提供资金支持；奖励在追缴中表现突出的有关机关和个人，从而实现“将分享的资金转换为开展有关国际司法合作的资源”。对外逃贪官难以制裁的现实问题，决定了我国必须清醒地认识到，只有加强国际合作，在互惠互信的基础上提高追缴效率，才能加大对外逃贪官的打击和震慑力度。
    7.通过民法对国家进行补偿。把“国家”作为腐败的受害者，而不是像以前那样，把国家看作是滋生和制造腐败的病灶、温床甚至同谋。从法律的角度而言，腐败官员以种种偷龙转凤、瞒天过海方式贪污盗窃来的钱财无疑属于国家财产。而从技术角度来看，他们收受的贿赂则是替国家托管的。同时，民法也应该清楚的规定，只有经过了国家的裁量，通过腐败手段获得的合同才是可执行的。这可以让国家为自己的利益和公众利益做出决定：是否要受一个被腐败污染了的合同约束。在国家这方面，为了防止对这种合同的任意处置，国家应该授权给一个更高级的法院，该法院应该有权调查授予合同的情形，如果腐败的产生是由于授予合同中的一个因素所致，法院就应该有权宣布合同无效。在这样的情势下，如果投标人意识到这种合同背后的风险，那么，就有可能减少腐败行为。
    8.通过民法对公民个人进行补偿。法律应赋予公民对贪官行为的诉讼权，这是因为，贪官的行为对公民个人或者机关、团体造成了损害，对这种损害国家负有潜在的责任。如果可以证明政府在行政管理方面确实存在疏忽和过失，那么，那些因腐败的政府采购行为而遭受损失的人，就具有获得赔偿的诉讼请求权利。欧洲委员会《反腐败民法公约》规定，对因为腐败的公共官员行为而受到伤害者，国家应该承担责任、提供补偿。但这并不意味着国家希望公民都去告政府的各个部门，事实上，为了避免他们去起诉国家，国家应该鼓励公民去起诉那些贪官，也就是违法者。国家可以非常简单地证明，造成损失的责任在于行贿或受贿（或者双方）的个人或者实体。例如，如果政府官员在公共采购中玩弄花招，落标者则可因其私人利益受到腐败伤害而对具体的违法者提起诉讼。
     
    四、结论
     
    资金是外逃贪官在国外的主要生活来源，贪官外逃带走巨额资金，给国家经济造成巨大损失，严重破坏了社会秩序。因此，阻止腐败贪官外逃前将其在国内收敛的腐败资金逃往国外，预防与惩治贪官外逃，必须从经济上采取相应的对策措施。
    创新反洗钱机制。日益猖獗的洗钱犯罪严重威胁国家安全、危及全球经济发展。为有效打击洗钱犯罪，各国及国际社会纷纷制订相关法律和制度予以惩治，而我国反洗钱现状与国际社会相比仍存在较大差距，处于较为滞后的局面。故应当完善反洗钱立法，具体包括建构多层次的反洗钱法律体系、制定单独的反洗钱法、提升反洗钱法律地位、扩大反洗钱犯罪的范围、增加相关罪名扩大洗钱罪外延、加大对洗钱罪的处罚力度；进一步完善中国反洗钱措施，具体措施有建立健全国家反洗钱联席会议制度、建立和完善中国金融机构反洗钱工作制度、完善反洗钱的柜台监管制度，全面实行金融交易审查、大额交易报告与可疑交易报告制度，建立健全交易记录与记录保存制度和建立健全中国反洗钱的金融监管制度；加强反洗钱工作的国际合作，包括在反洗钱法律规范方面与国际接轨，尽快加入反洗钱的国际组织和加强反洗钱国际信息交流与共享等。
    建立民法追缴外逃赃款机制。由于各主权国家意识形态不同、贪官犯罪证据难以确定、国际刑警组织作用有限等原因，使得刑事程序在国际反腐败合作中具有不可逾越的局限性。比较而言，民法适用范围广泛、民事程序更为简便和有效、举证责任较宽松。西方国家已将对腐败官员科以民事赔偿运用到法律实践中。因此，除了追究贪官刑事责任，我国也应通过建立联合侦查机构加强证据收集方面的国际合作，建立刑事缺席审判制度并完善相关法律法规，承认并履行补偿合理追缴费用法律制度的规定，建立“收益分享”制度、建立专门基金，以及利用民法对国家及公民个人进行补偿等手段和措施，追究贪官的民事责任，从而更好地保护国家和人民利益，有效打击贪官携款外逃。
     
    注释：
    ①增设该罪的法律依据为《联合国禁毒公约》第3条第1款（c ）项（一）目，对“在收取财产时，明知财产得自按本款（a ）项确定的犯罪或参与此种犯罪而获取、占有或使用该财产”的行为规定为犯罪。
    ②这六项职责具体是：担负统一监管、协调金融机构反洗钱工作；研究和制定金融机构的反洗钱战略、规划和政策；制定反洗钱工作制度；制定大额和可疑人民币资金交易报告制度；建立支付交易监测系统；对支付交易进行监测等。
     
    「参考文献」
    [1]Michael Dooley ，1986."Country Specific Risk Premiums ，CapitalFlight and Net Investment Income Payments in Selected Developing Countries."IMF Department Memorandum.1986，17.
    [2]The World Bank ，1985.World Development Report.Washington D.C.，World Bank.
    [3]Tonell.A，1992."The Tragedy of Commons and Economics Growth：Why Does Capital Flow from Poor to Rich Countries？"Journal of PoliticalEconomy ，100（6）：1208—1231.
    [4]崔蕾，2005：“论完善我国反洗钱配套制度”，《经济论坛》，2005，12：84—85.
    [5]黄风，2002：“关于追缴犯罪所得的国际司法合作问题研究”，《政治与法律》，2002，5：20.
    [6]梅育新，2004：“外逃资金热涌离岸金融天堂：我国亟待围堵资本外逃出口”，《发展》，2004，12：78.
    [7]邵沙平，1998：《跨国洗钱的法律控制》，武汉：武汉大学出版社。
    [8]苏薇、金红希，2004：“费用补偿和收益‘分享’之我见——从〈联合国反腐败公约〉谈我国外逃贪官赃款的追缴问题”，《沈阳大学学报》，2004，6.
    [9]王明高等，2004：《中国新世纪惩治腐败对策研究》，长沙：湖南人民出版社。
    [10]王绰中，2002：“外企避税大陆年损300亿人民币”，台湾：《中国时报》，2002-06-30.
    [11]刑毓静，2001：“当前学术界对中国资本外逃测算的比较与评论”，www.china/review.com
    [12]徐萍，2005：“关于反洗钱立法的思考”，《东北师范大学报》（哲学社会科学版），2005，4：43—44.
    [13]张红地，2003：“论我国反洗钱犯罪立法及措施的完善”，中国社会科学院金融研究论坛，2003-11-05.
    [14]甄进兴，2000：《洗钱犯罪与对策》，北京：东方出版社。
     
    「标题注释」本文系国家社科基金后期资助重大委托项目《中国惩治和预防腐败重大对策研究》（立项号：05PHQ008）的阶段成果。
    「作者简介」王明高，中南大学管理科学与工程博士研究生。