（原创）再论不干涉内政原则：从日本教科书事件及参拜靖国神社

杀猪的 · 发表于 2005-8-10 16:08:40

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 这是一篇老文章了，是我才入法律门时写的，的今天看来难免有些汗颜，但确信仍旧有参考价值\r 
 
 再论不干涉内政原则
 从日本教科书事件及参拜靖国神社谈起\r 
 王光华\r 
 
 近来一段时间，日本教科书事件再次引起人们的关注。针对日本右翼分子泡制美化侵略、掩盖历史真相的教科书的企图，2月22日中国外交部发言人就日本教科书问题明确表态。要求日本“立即采取有效措施，阻止任何否认和美化侵略历史的教科书出台，切实维护中日关系大局” 。３月２日，中国外交部副部长王毅又约见日本驻华使馆临时代办野本佳夫，就日本教科书问题再次表明中方的严正立场。要求日本政府履行在中日联合声明、中日联合宣言中就历史问题所作的郑重表态，承担起应尽的责任和义务，妥善处理这次教科书问题，阻止否认和美化侵略历史的教科书出版。\r 然而，日本方面有些人在《产经新闻》上声称：中国外交部发言人要求日本政府阻止那种教科书出笼是“干涉日本内政” 。歪曲历史事实的教科书也终获通过。\r 这一事件既非偶然，也不是孤立的。小泉纯一郎上台伊始即宣布要以首相身份正式参拜靖国神社，5月17日，中国政府照会日本方面。就小泉纯一郎表明参拜靖国神社的讲话表明严正立场。\r 这两个事件有着相同的背景，即：战后日本的侵略历史没有得到完全清算，日本国内为“大日本帝国”招魂的右翼势力在一定条件下有所抬头。这一动向不能不引起中国政府和人民的高度警惕。\r 除却纯政治性的宣示与表态，日本教科书事件及参拜靖国神社事件的国际法层面也值得进一步研究，问题在于，这两个事件是不是日本的“内政”，中国的表态是否构成“干涉”？日本在这两个问题上是否负有一定的国际义务？兹对不干涉内政原则本身及对这一问题是否适用详析如下。\r 
 一、不干涉内政原则的历史发展\r 
 不干涉内政原则被称为国际法的基本原则，它与国家主权、国家独立有着直接的联系，以至于被称为同一问题的不同方面，作为一个一般性原则，各国对此均无异议。“毫无疑义，干涉通常是为国际法所禁止的，干涉的禁止是每一个国家的主权、领土完整和政治独立的必然结果。” 然而正是因为它是一个基本或一般性的原则，对其具体#盖内容的阐释就存在着较大的空间，随着国际实践的发展，其内#与外延也在不断变化之中。\r 第一次以法律文本正式提出这一原则的是1793年法兰西宪法，在“法兰西共和国与外国的关系”项下，第一百一十九条规定：“FaGuo人民决不干涉别国的政治，他们也不容许别国干涉自己的政治。”\r 1823年12月2日，美国总统门罗向国会致送了一篇咨文，这篇咨文所体现出来的观点及政策后来被称为“门罗主义”。其主要内容为：
 （一）南北美洲国家不得被视为任何欧洲国家将来殖民的对象；\r （二）美国既未干涉也永不干涉欧洲列强的战争；\r （三）美国也不能允许欧洲同盟各国将他们的政治制度扩展到美洲的任何部分，或试图干涉南美各共和国的独立。\r “门罗主义”在实质在于，在拒绝欧洲国家干涉美洲事务的同
 时，又为美国干涉拉美各国的内部事务大开方便之门。\r 世界上第一个普遍政治性国际组织——国际联盟的基本文件《国际联盟盟约》第十五条第（八）款规定：“如争执各方任何一方对于争议自行声明并为行政院所承认，按诸国际法纯属该方国内管辖之事件，则行政院应据情报告，而不做解决该争议之建议。”
 《联合国宪章》第二条第七款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”
 但严格说来，《国际联盟盟约》和《联合国宪章》只是在形式上限制国际联盟和联合国组织本身的活动，而不是一般地禁止国与国之间的相互干涉内政，虽则它们也包括了这种精神。\r 1946年12月6日联合国大会通过的《国家权利义务宣言》将不干涉原则确定为国家义务，其第三条规定：“各国对任何他国之内政外交，有不加干涉之义务。”至此可以认为，不干涉原则在国际法上基本原则的地位基本确立。\r 1954年以来中华人民共和国倡导的和平共处五项原则中的一项就是互不干涉内政原则。\r 第一次专门以不干涉内政原则为主题的国际文件是联合国大会1965年12月21日《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》，在这之前，许多双边、多边、及区域性的会议及其宣言已经对此多有提及，1965年《宣言》对这些宣言作了一个详尽地列举。从这个意义上，这个宣言是对以往国际习惯法因素的总结。1965年《宣言》是以一百零九票对零票、一票弃权而通过的，它所代表的意见具有相当的权威性。\r 1981年12月9日，联合国大会又通过了一个不干涉宣言，其全称是《不容干涉和干预别国内政宣言》，更加详细地列举了禁止干涉他国内政的各种具体内容。\r 在中华人民共和国的外交实践中，不干涉原则是一贯倡导与遵守的。1972年《中日联合声明》、1978年《中日和平友好条约》与1998年《中日联合宣言》也都包含了这一原则。\r 
 二、干涉行为的主体
 
 在国际法角度上，干涉行为或者是单独的国家，或者是国家的集合体（未必全都以国际组织的名义）所做出。虽然在某些情况下不能排除一个国家的个人或法人、或者跨国公司对其它或任何一个国家内政的介入与干涉，但这些非国际法实体的行为终究要归责于某个或某些国家，成为不干涉原则规制的对象；抑或在相关背景下，国家不实施外交保护，就只是被“干涉”国家属地管辖权的问题。后一情况下“干涉”一词不具有国际法上不干涉原则中“干涉”的含义。因为在国际法上，不干涉原则的规制对象是国家与国际组织，即传统意义上的国际法主体。\r 根据不干涉原则，一切干涉行为都在禁止之列，不论做出干涉行为的是单个的国家还是国家集体，1965年《宣言》第七条即表明：“本宣言中所称之国家，系兼指个别国家或国家集团而言。”1970年《国际法原则宣言》也规定：“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。”1981年《不干涉宣言》也做了同样的表述，因此，《奥本海国际法》第八版、第九版所给出的“干涉”定义是不完善的，因为它们都以“一个国家”为主体。
 由于近年来国际法学界关于“人道主义干涉”的讨论尤为热烈，笔者无意对此做进一步的论述，只想明确一点，即在“人道主义干涉”的问题上，单个国家与国家集体在作为干涉主体的地位上有着显著的区别。根据《奥本海国际法》第九版，“如果一个国家对它的国民施行虐待或加以****到了否定他们的基本人权和使人类良心震惊的程度，就不是单独与该国家有关的事项，而甚至为了人类利益的干涉也是法律上允许的。然而，个别国家进行干涉可能而且曾经是为了自私目的而滥用的事实有削弱这种干涉作为合法实践的倾向。这种反对意见不适用于集体干涉，而国际社会在全球和区域的基础上对保护人权的不断卷入减少了各国保留或行使单独人道主义干涉权利的需要。”
 也就是说，集体安全体制是可以对在一国发生的严重人权问题有所作为的，这种“干涉”是国际法所允许的，并非不干涉原则中的那种“干涉”，在此情况下，为避免理解上的分歧，采取“干预”一词也许更为恰当。无论如何，单个的国家是无权对他国人权问题直接介入的。但这里有一个前提，就是“集体干涉”必须符合联合国集体安全体制，根据《宪章》第五十一条，除联合国直接控制下的维持和平行动之外，“在安理会采取必要办法，以维持国际和平与安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利”。但“应当立即向安理会报告”，而且“此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平与安全”。也就是说，集体行为正当与合法性的判断以安理会的决定为准。不合于这一体制的集体干涉与单独干涉一样，都是不合于国际法的。至于安理会是否可能滥用权力，那是另外一个问题。\r 需要强调的一点是，上述单独干涉与集体干预的区别是仅就人权问题而言。在其它问题上，要看具体情况下相关国家之间的条约关系。\r 
 三、“内政”的含义
 
 法律文本中的词语往往有其独特的含义而区别于其在日常生活及其它领域中的运用。不干涉内政原则中的“内政”亦复如此。“内政”的对应词是“外交”。而不干涉内政原则中的“内政”是将外交也包括在内的一个含义广泛的概念。从这个意义上，为避免混淆起见，“不干涉内政原则”写做“不干涉原则”也许更为合适一些，但作为一种约定俗成，前者已经为人们所接受，并无更改必要，同时，出于对国家主权的强调与尊重，前者也比后者有着较强的语气与表现力。\r 曹建明编《国际公法学》中将干涉内政定义为“干涉他国主权范围内的事务”，又进一步解释为“也就是国家在宪法中所规定的事项，以及与国家行使主权相联系的一切对内对外活动，就是国家的内政或在本质上属于国内管辖的事项。” 这个定义是很不严格的，而且存在逻辑上的混乱，显然这是对《奥本海国际法》关于对内独立和属地最高权内容与《联合国宪章》关于不干涉原则表述的组合物，在对“内政”的理解上未免太简单化。\r 在涉及不干涉原则的具体文本中“内政”有多种提法，1793年FaGuo宪法中用的是“别国的政治”；《国际联盟盟约》中是“按诸国际法纯属该方国内管辖之事件”；《联合国宪章》中是“在本质上属于任何国家国内管辖之事件”；1965年《不干涉宣言》与1970年《国际法原则宣言》中归结起来有：（一）国家人格及政治地位、民族自决；（二）政治、经济及文化要素及发展、民族特性的保持；（三）选择其政治、经济、社会及文化制度之不可移让之权利。\r 到了1981年《不干涉宣言》又进一步具体化和推而广之，除前面已经提到的以外，还包括：（一）新闻和大众传播媒介系统的发展；（二）人权与基本自由。但从措辞中看，这两点也是大大限制了的，前者是在“国际新闻秩序”之下，并要“在宪法权限内，对于可被解释为干预其他国家内政或有害于促进各国和各民族之间和平、合作和友好关系的虚伪或歪曲新闻传播，进行斗争”；后者用的是“避免利用和歪曲”人权问题，并“致力于消除大规模公然违反各国民族和人民权利的情事，特别是消除种族隔离和一切形式的种族主义和种族歧视”。当然，权利与义务一致性原则是符合现代法治的精神的，大规模公然侵犯人权也应当受到世界人民的谴责。但正常与公平的“国际新闻秩序”如何建立是个问题，人权问题只要有国际介入，也难保不被“利用与歪曲”。关于哪些事项属于“国内管辖之事件”只能是一个相对的问题。\r 根据梁西先生的说法，所谓内政，“一般是指国家不受国际法约束而能独立处理的那些事项，如一个国家的政体、内部组织、法律主体间的关系、对外政策等。” 河西直也认为：“只要国际法上没有规定和限制，国家对其国内问题，可以自由地、排他地实行统治（国内管辖权），而其它国家对此不得介入或加以强制（不干涉义务）。”但同时他也认为“作为不干涉原则适用标准的国内问题范围是可变的”。\r 显而易见，“内政”的含义在不同的情况下是有差别的，因为国际法的进步、国际和平的维持，尤其在当今世界全球化背景下，各国之间的政治、经济、文化联系越来越紧密，主权的可分性渐获承认，有些原来被认为属于国内管辖的事项，由于国家间就这些事项订立了条约，规定了相互的权利和义务，关于这些事项，有关国家就承担了国际义务，不能完全自由处理。完全归于一国而与它国无涉的事项范围在缩小。因此史塔克认为：“今日说主权是国家保有在国际法所规定的范围下之剩余权力，可能更为正确。” 不同的国家参加不同的国际组织不同，加入与签订的国际条约各异，具体情况下国家的权利义务地位也不一样，因此在特定情况下判定是否违反了不干涉内政原则，要综合当时的情况，看当事国有无条约义务及一般性义务而定，同时必须明确的一点是，国家在某些事项上权力的交出是出于国家本身的自主同意的。\r 对国民的教育问题，如果没有相关的条约限制，就仍然是国内管辖事项，但涉及到日本教科书问题，在1972年《中华人民共和国政府和日本国政府联合声明》中有间接的表述：“日本方面痛感日本国过去由于战争给中国人民造成的重大损害的责任，表示深刻的反省。”1998年《中日关于建立致力于和平与发展的友好合作伙伴关系的联合宣言》中也提到：“双方认为，正视过去以及正确认识历史，是发展中日关系的重要基础。日方表示，遵守1972年的中日联合声明和1995年8月15日内阁总理大臣的谈话，痛感由于过去对中国的侵略给中国人民带来巨大灾难和损害的责任，对此表示深刻反省。中方希望日本汲取历史教训，坚持和平发展道路。在此基础上，两国发展长久友好关系。”尽管同样的措辞没有出现在1978年《中华人民共和国和日本国和平友好条约》中，但该条约序言中说：“中华人民共和国和日本国满意地回顾了自一九七二年九月二十九日中华人民共和国政府和日本国政府在北京发表联合声明以来，两国政府和两国人民之间的友好关系在新的基础上获得很大的发展；确认上述联合声明是两国间和平友好关系的基础，联合声明所表明的各项原则应予严格遵守……”。\r 根据《维也纳条约法公约》，“称‘条约’者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称为何。” 因此，无论是《联合声明》还是《条约》，只要有缔约方达成国际协定的合意，均为国际法上“条约”的概念，如果说1972年宣言是否构成条约还有疑问，那么1978年条约对该宣言的援引与确认至少在相关原则上形成了国际义务，这是没有问题的，况且，1998年宣言是以两国最高元首的名义庄严做出，对相关原则的重申与加强表明：日本对以往历史进行深刻反省已经不仅仅是一种政治表态，而是承担了一定的国际义务。修改教科书，拒不承认过去的侵略罪行，显然是与此义务相悖的。教科书事件也就不完全是日本的内政。\r 
 四、干涉行为的必要特征
 
 在国际实践中，各国使用“干涉”一词往往很随意，相互批评与指摘的语句应该与严格的国际法规则与术语区分开来。然而，定义是困难的，现有国际法文件中虽然无数次提及不干涉原则，但对“干涉”一词的界定应当说还是相当欠缺。学者们给出的的定义为我们提供了许多路径，然而这些定义还都不能说是完善的。\r 《奥本海国际法》第八版中是这样定义的：“干涉是指一个国家为了维持或变更事物的实际情况而对另一个国家事务的专横干预。” 而到了第九版中，这一定义又改为：“干涉是指一个国家对另一个国家的事务的强制或专断的干预，旨在对该另一个国家强加某种行为或后果。” 表面看这两个定义基本相同，但后者比前者增加了几个表明程度的词语。也就是说，一种行为，如果是干涉，必须是“强制”、“专断”、“强加”的，或者胁迫的，是对对方国家自由意志的否定，在实际上剥夺了被干涉国家对有关事项的控制权，否则就谈不上干涉。如果涉及武力的威胁与使用，其专断性是显而易见的，《联合国宪章》的宗旨与原则也已将禁止会员国在国际关系上使用威胁或武力确定为国际法基本原则之一。\r 但批评、抗议本身，或者施加一定压力，甚至采取某种“制裁”措施，虽然这种措施可能至少间接和部分的目的不仅在于表明不愉快，而且要说服其它国家进行或者停止进行某特定行为，但是，这种压力如果没有达到专断的程度，就不等于干涉。只能是一种单纯的干预。相应的，建设、斡旋或调停等也不是干涉。\r 这里又引出一个问题，在不涉及武力的威胁与使用情况下，判断某一行为是否达到“干涉”的程度究竟应当采取行为标准还是结果标准？即，某一行为可能在做出后被干预国并未在内政行使上有所改变，也可能迫于压力而在行使主权权利上做出了屈服。后一情况下程度显然已经达到，但屈服的结果是充分而非必要条件，关键在前者，国际社会中许多关于干涉内政的指责与辩解也都集中于这一点。鉴于国际社会中事实上存在国家实力的悬殊，同一行为在不同的国家之间做出时其性质不可一概而论，必须结合当时的实际情况来判定，对此以下几个标准可资参考：
 （一）当对某一行为是否构成干涉的程度发生争议时，在实力悬殊的对应国之间，对小国与弱国采取限制的解释，对大国及较强支配力的国家采取扩张的解释；\r （二）在实力相当的对应国之间，采同等情况下善意第三国的标准；\r （三）被干预国虽然未做出主权权力上的屈服，但由于这种抗拒而蒙受了较大利益上的损失，可认为行为已经达到干涉的程度。\r 
 五、“国际关切事项”概念的引入
 
 在很多情况下，为了完成联合国的目的起见，对认定某事项是否是国内管辖事项往往暂作悬搁，一个新的概念“国际关切事项”（matters of international concern）的概念得以引入。这是为了联合国实践中为使相关问题列入议事日程作为程序上、技术上的概念而提出来的。作为当今世界上最大的普遍性国际组织，联合国应在政治、经济、社会、文化及其它一切领域以实现广泛的国际协作作为目标，为完成这种目的，也有必要把本来属于国内管辖事项的事件当作具有国际性质而使联合国的介入成为正当。这一概念在西班牙问题、南非问题及安哥拉问题上多次提及。在“国际关切事项”上之所以排除“国内问题不介入原则”，是因为行使这种措施是根据对国际和平存在危机的论断，联合国的这种预警功能是维持国际和平与安全所必须的。\r 然而确实有一些事项，尽管有引起国际社会广泛关切的必要，却没有被联合国组织所“关切”到。相关国家可以采取各种措施表达这种关切，或者提请联合国组织注意，类似的行为一般也不会构成干涉。\r 
 六、结论\r 
 从上面对不干涉原则的分析可以看出，在日本教科书事件问题上，日本是承担了一定的国际义务的，尽管在一般意义上对国民的教育制度、方式及内容属于一国内政，但这种权力的滥用违反了日本承担的国际义务，中国完全有权利采取相应的措施。中国一贯主张不干涉内政原则，但不干涉内政原则在这里是不适用的。\r 
 
 主要参考书目及网站：\r 
 1、中华人民共和国外交部主页：<a href="http://www.fmprc.gov.cn" target="_blank">http://www.fmprc.gov.cn</a>；\r 2、人民网：<a href="http://www.peopledaily.com.cn" target="_blank">http://www.peopledaily.com.cn</a>；\r 3、《奥本海国际法》第八版，劳特派特修订，商务印书馆1971年版；第九版，詹宁斯、瓦茨修订，法律出版社1995年版；\r 4、《国际法资料选编》法律出版社1982年版；\r 5、《现代国际法》丘宏达主编，三民书局民国72年版；\r 6、《国际法》梁西著，武汉大学1993年版；\r 7、《中国大百科全书?法学》\r 8、《国际法律大辞典》余先予主编

lbhlhlj · 发表于 2005-8-14 12:59:11

您叫王**啊？

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