从“进攻”到“防御”——美国公共外交战略的角色变迁

xue er · 发表于 2005-12-31 19:26:07

从“进攻”到“防御”——美国公共外交战略的角色变迁
 
 文章来源：《美国研究》2003年第3期\r 
 
 〔内容提要〕公共外交是指一国政府对国外民众的外交形式，即“通过情报信息和交流项目\r 引导国外民众和舆论制造者，以提高美国国家利益和战略目标的行动。”第二次世界大战后，
 它一直是美国对外政策和国家安全战略中的常设工具：冷战期间成为进攻性的战略武器，为
 赢得冷战立下汗马功劳；冷战结束以后一度被打入冷宫，“9·11”事件后重新得宠，旨在解
 决“世界为何仇恨美国”的问题，实施对象重点放在阿拉伯与穆斯林世界，具有很强的防御
 性和应急性。但布什政府将“先发制人”与公共外交战略并重，发动“反恐”战争，将美国\r 面临的挑战简单归结为与世界的沟通问题，兼之公共外交战略在操作上的文化差异，因而刚
 出茅庐即遇挫折实属情理之中。如何把危机公共外交转变为平时状态的公共外交战略，是今\r 后美国政府面对的重大挑战。\r 
 关键词：美国外交/战略/公共外交
 
 　　“9·11”事件后，布什政府在制定“先发制人”对外战略的同时，还出台了一套公共外
 交战略。然而，在研究当今美国对外战略主题时，学界比较多地重视前者，而忽视了后者。\r 公共外交是美国“反恐”斗争中不可或缺的重要方面，从范围看，它更着眼于全球；从时间
 跨度看，它是美国长期对外战略的需要。第二次世界大战以来，公共外交在美国历任政府的\r 对外战略中几度沉浮，也有过辉煌的历史，至里根政府时期达到顶峰。冷战时期，公共外交
 战略成为美国政府对外战略中的进攻性武器；当前的美国公共外交则具有相当的防御性与应\r 急性，肩?拧胺纯帧倍氛?痛蛟烀拦??倚蜗蟮闹厝危?搿跋确⒅迫恕闭铰圆⒅匚?拦?胺碶
 恐”战争的两大战略支柱。\r 
 一冷战期间的公共外交：具有进攻性的战略武器
 
 　　第二次世界大战以来，公共外交【注释】有关公共外交的定义，请参见唐小松、王义桅：\r 《美国公共外交研究的兴起及其对美国对外政策的反思》，《世界经济与政治》2003年第4期。\r 【注尾】一直是美国对外政策和国家安全战略中的常设工具。1942年开播的“美国之音”\r （VOA），成为美国在第二次世界大战中的有力“战争利器”，它标志着美国对外宣传攻势的开
 始。随后，其他战时宣传和心理行动（psychological operation）也接踵而至。20世纪50
 年代早期，为适应冷战的需要，针对苏联集团的“自由欧洲之声”（Radio Free Europe）应
 运而生。同时，与国际广播事务配套的教育与文化交流项目（education & culture exchange
 program）也不断增加，成为公共外交的第二个组成部分。【注释】See Frank A. Nincovich,
 The Diplomacy of Ideas: U.S. Foreign Policy and Cultural Relations, 1938-1950
 (Cambridge: Cambridge University Press, 1981), p. 41.【注尾】公共外交的第三个组成\r 部分是“政治行动”（political action），其初衷是为FaGuo和意大利等西欧非共产主义工会\r 提供资助，影响这些国家的个人和组织的观点和行为，被称作与整个西欧共产主义和苏联影
 响抗衡的关键因素。【注释】William E. Daugherty and Morris Janowitz, eds., A
 Psychological Warfare Casebook (Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press,
 1958), p.319.【注尾】\r 
 从“进攻”到“防御”：美国公共外交战略的角色变迁\r 　　但因国际环境和对外政策\r 要求各异，美国公共外交在各届政府中的轻重缓急各有不同定位。在冷战早期，公共外交被
 看作一种直截了当的心理战形式。在第二次世界大战经验的影响下，美国决策者往往把公共\r 外交视为与苏联和国际共产主义运动开展广泛斗争的工具。因此，公共外交项目是一种堪与\r 外交、军事和经济权力相提并论的独立国家安全战略。在这种思维主导下，杜鲁门政府创立\r 了一个心理战略部（Psychological Strategy Board），并发展为一种反东方的国家战略和心\r 理战争行动计划。它为1953年艾森豪威尔建立一个独立于国务院的美国新闻署（USIA）起了\r 铺垫作用。新闻署的设立具有重大意义，一方面它担?琶拦?酝馑鸭?畔⒑涂?剐??疃痋
 的使命，另一方面它促成了50年代中央情报局和军方使政治行动和非传统战争制度化。【注
 释】Joshua Muravchik, Exporting Democracy: Fulfilling America?s Destiny (Washington,
 D.C.: AEI Press, 1991), p.9.【注尾】\r 
 　　这一时期，公共外交活动在美国政府内没有政治上的争议，而是体现了美国精英层一种\r 广泛的共识：公共外交是一种合法的、重要的对外政策工具和严肃的学术研究主题。公共外
 交的实践也夹杂着朴素的理想主义和不切实际的期望。在僵硬的联盟体系和两极对峙时期，\r 它为美国提供了一种“进攻性战略”（offensive strategy）选择。不过，公共外交实际上是
 一把双刃剑的观点也引起了美国政府内官员的关注。譬如，许多官员认为，1956年苏联镇压\r 匈牙利革命，是受到自由“欧洲之声”宣传的鼓励。此后，西方国家官方智囊在其对外声明
 中采取了一种收敛姿态。【注释】Jarol B. Manheim, Strategic Public Diplomacy and
 American Foreign Policy: The Evolution of Influence (New York: Oxford University
 Press, 1994), p.47.【注尾】\r 
 　　70年代，随着美国对越南战争介入的加深，美国可以赢得世界民众的“人心和思想”之
 战的观点受到来自政府内外的广泛质疑和道德谴责。紧接着越南战争及其在美国国内引发的
 文化革命，传统项目和冷战公共外交的前提面临着来自政策精英层的严重挑战。1971年，参\r 议院指责中央情报局资助的自由欧洲电台是一种违法的秘密行动，新闻署政治行动的合法性\r 前提开始动摇。70年代前半期，在尼克松和基辛格执掌的对外政策中，“地缘政治”战略盛
 极一时，公共外交在美国对外战略中无足轻重，找不到应有的位置。对他们而言，东西方在\r 意识形态领域的冲突只能使美国的大战略更为复杂，这一大战略要求通过限制核武器、承认\r 欧洲的现状和增加商贸往来，减轻美国与苏联的紧张关系。【注释】Walter Isaacson,
 Kissinger: A Biography (New York: Touchstone Books, 1992), p.664.【注尾】\r 
 　　卡特上台以后，公共外交的重要性受到美国政府更多的关注。随着苏联签署赫尔辛基法\r 案（1975年签订的泛欧洲安全协定）中的人权条款，苏东集团内部出现了大量不同政见活动，\r 世界许多国家的人权状况成为国际社会关注的焦点。对此，卡特政府把人权作为美国外交政
 策的核心关切点，并着手为公共外交恢复名誉，其中一个举措是重组美国新闻署。然而，卡\r 特政府在这一领域的工作前后矛盾，内部存在严重分歧。卡特过多关注人权政策的做法招致
 了国内外的批评。批评者认为，卡特政府似乎批评美国的友好国家胜过对苏联的指责。因此，
 在一定程度上说，它实际上从尼克松政府与苏联意识形态斗争的立场上撤退了。【注释】Jeane
 Kirkpatrick, “Dictatorships and Double Standards,” Commentary, November. 1979, pp
 ?34-45.【注尾】\r 
 　　卡特政府对美国新闻署的重组体现了美国对外政策目标中的主次轻重观念开始改变。教
 育与文化项目从国务??频叫鹿遗频墓?市畔⑹穑↖CA），尽管新设的国际信息署被赋予向
 世界讲述美国的故事、把世界信息传达给美国人的任务，但它从未真正履行过这一使命。这
 表明，公共外交已成为美国政府漠不关心的一个对外项目，甚至与外交政策保持距离，对美
 国社会、文化和政府至关重要的公共外项目和资源也流于一种平常用途，也就是说，它不再
 是美国全球政策的战略武器。【注释】Kenneth L. Adelman, “Speaking of America: Public
 Diplomacy in Our Times, ” Foreign Affairs, Spring 1981, pp.913-936.【注尾】\r 
 　　里根上台后，美国政府以一种前所未有的姿态投入意识形态战争，里根及其保守主义外\r 交班子被称为“冷战的原教旨主义”，突出**意识形态的主导作用和在各条战线上对苏采取\r “进攻性”的“推回”战略。【注释】陈东晓：《保守主义理念与里根政府的对外军事干预政
 策》，《美国研究》2003年第2期。【注尾】配合里根对苏进攻性战略的意识形态斗争工具即
 是公共外交。由于里根对公共外交的极度青睐，他因此被冠以“伟大的交际者”之名，在他
 任内，公共外交自罗斯福政府以来第一次在椭圆形办公室安全着陆。【注释】Jeffrey B. Tulis,
 The Rhetorical Presidency (Chicago: University of Chicago Press, 1987), p?45.
 【注尾】里根政府及其保守主义外交班子着手做的大量事务可归结为对官僚文化的根本革命。\r 最具实际意义的举措是，它一上台就增加对美国新闻署和国际广播部的预算，并雄心勃勃地\r 发起对国外广播事务的技术现代化。新政府的一项迫切重任是加强华盛顿高层对自由欧洲之\r 声的监管。1981年，这一目标得到了实现。当年，国会通过一项修正案，重新将自由欧洲之\r 声电台的功能扩展至国际广播部。【注释】Ibid, p.49.【注尾】\r 
 　　里根政府对公共外交大张旗鼓的改革，其用意显然不是短期的，而是“为它提供一项长
 期的使命。”【注释】Gifford D. Malone, Political Advocacy and Cultural Communication:
 Organizing the Nation?s Public Diplomacy (Lanham, Md.: University Press of America,
 1988), pp.63-64.【注尾】1982年中期出台的第45号国家安全决策指令（NSDD）强调，“国
 际广播是美国国家安全政策的一项重要工具”，改进美国广播节目和技术质量是“最优先”的
 要求。它要求美国之音“采取措施加强现有机制，使节目内容与当前美国对外政策和国家安
 全政策目标联系起来”，确保电台的评论和分析“同当前美国政府政策立场的宣传相结合。”\r 此外，它首次要求美国国际广播公司——特别是自由欧洲之声——与政府保持正常的技术协
 作和共同策划。它特别强调美国国际广播在危机和战争中的作用，建议有关公司注意现有的
 局势，连成一体，为战争和军事突发计划付出努力。【注释】National Security Decision
 Directive 45, “United States International Broadcasting,” July 15, 1982, See
 Christopher Simpson, National Security Directives of the Reagan and Bush
 ****istration (Boulder, Colo.: Westview, 1995), pp.155-157.【注尾】由此可以看出，\r 里根政府有意恢复冷战早期的公共外交战略。\r 
 　　1984年上半年出台的国家安全决策指令第130号文件清楚地表明了这种长远战略思想：\r “公共外交是改变全球长期基本政治和意识形态倾向的核心战略工具，并最终影响其他国家\r 政府的行为。” 【注释】National Security Decision Directive 130, “U.S. International
 Information Policy,” Mar. 6, 1984. See Christopher Simpson, op.cit., pp.393-397.
 【注尾】为了消除政府内有些官员对公共外交的偏见，文件明确指出，公共外交项目应该被\r 理解为“美国国家政策的战略工具，而不只是美国外交的策略手段”，不能为了与个别国家改
 进政府间关系的需要而断送它。它还强调国防部在信息时代的潜在作为，呼吁在美国军事组\r 织内部恢复心理战（PSYOP）。为确保公共外交成为美国对外长期战略思想服务，1983年国家\r 安全局建立了一个处理公共外交机制的机构——跨部门特别筹划组，对“公共外交进行全面\r 筹划、指导、协调和监控”。另外，一个受*****领导的国际广播委员会负责广播事务的\r 现代化和相关活动。【注释】Frank R. Barnett and Carnes Lord, eds., Political Warfare
 and Psychological Operations: Rethinking the U.S. Approach (Washington, D.C.:
 National Defense University Press, 1988).【注尾】\r 
 　　里根政府精心建立的机制尽管在实践中并未完善，却为公共外交提供了制度化框架，为
 里根政府的国家安全战略开启了良好的开端。里根政府的公共外交目标是向共产主义国家开
 展全方位的进攻。其主要活动包括：其一，拓展美国之音和自由欧洲之声，加大对苏联和东
 欧的宣传力度。其二，创设一个针对卡斯特罗古巴的电台，从内部瓦解其共产主义体制。这
 种考虑主要源于美国对古巴在中美洲和加勒比海地区发动革命及苏联把古巴作为军事前沿阵\r 地的担心。里根政府的战略算盘是，为古巴海外流亡政府提供更好的信息，增加卡斯特罗政
 权的国内困难，限制它对苏联全球利益的支持。【注释】Carness Lord, “The Past and Future
 of Public Diplomacy,” Orbis, Winter 1998, vol. 42, Issue 1, p.49.【注尾】\r 
 　　里根政府公共外交战略的重要实践对象莫过于波兰这一冷战战场。波兰“团结工会”运
 动的兴起是自1968年“布拉格之春”以来东欧共产主义大厦首次产生裂缝的标志。波兰危机\r 发生于1980年夏，在此后的18个月里，危机不断升级，直到被波兰政府的**部队镇压。\r 从这一事件的即时影响看，国际广播特别是欧洲之声起到了独特的作用。【注释】Ibid, p.51.
 【注尾】1980年的调查显示，危机期间，2/3的波兰成年人收听欧洲之声，而在1981年，约\r 1100万（占波兰人口的42％）波兰人平均每天收听一次欧洲之声，1700万人至少每周收听
 一次。尽管1981年后电台受到干扰，只有80％的效果，但在此后几年中这一数字并没有太
 大的改变。【注释】Board for International Broadcasting Annual Reports for 1982, 1983,
 and 1986, Washington, 1986.【注尾】尽管很难精确地评估波兰危机在多大程度上受到了美
 国广播宣传的鼓动，但西方一些分析人士认为，自由欧洲之声和其他媒体对波兰的渗透是苏\r 联决定放弃军事干预这一国家的主要因素。【注释】Alex R. Alexiev, “The Soviet Campaign
 against INF: Tactics, and Means,” Orbis, Summer 1985, p.319.【注尾】\r 
 　　现代民意测验和公众调查方法充分显示，公共外交项目具有重要的实际效果，而且确实
 在冷战期间产生了此类作用。美国政府一些官员认为，美国的公共外交，特别是里根的长远
 战略设计，在向共产主义国家的民众提供现实选择方面发挥了关键的战略性影响。他们把苏\r 联的最终解体归咎于美国此类战略的贡献。【注释】John H. Esterline, How We Won the Cold
 War (University Press of America, Lanham, MD 1997), p.23.【注尾】\r 
 二“9·11”事件后的公共外交：战略防御倾向加重
 
 　　冷战结束以后，公共外交在美国对外战略中的地位一度降到冰点。从克林顿政府开始，
 美国政府许多官员存在一种把公共外交打入冷宫的迹象，认为冷战已经结束，公共外交不应\r 是美国对外战略中的一个要素，这一倾向直接导致美国新闻署的取缔，归并于国务院名下。\r 特别是布什政府上台初期，美国政府内更是对公共外交较少关注，既没有整合各部门开展国
 际广播和信息项目，也没有及时任命负责公共外交的副国务卿一职，这表明，布什政府并不
 打算把公共外交视为重点发展对象。【注释】见唐小松、王义桅：《试析美国公共外交及其局
 限》，《现代国际关系》2003年第5期。【注尾】\r

xue er · 发表于 2005-12-31 19:26:21

“9·11”恐怖事件的发生让华盛顿重新意识到公共外交的重要。它开始改变冷战结束十
 多年来美国官僚层对公共外交和对外宣传事务的僵化认识，重新考虑公共外交的战略地位。\r 正如众议院国际关系委员会主席亨利·海德（Henry Hyde）所说，“外国公众的看法影响到我
 们的国内事务。”布什总统在一次讲话中也表达了紧迫感：“我们必须更好地让别人了解我们。”\r 【注释】R.S. Zaharna, “The Unintended Consequences of Crisis Public Diplomacy:
 American Public Diplomacy in the Arab World, ” at <a href="http://www.foreignpolicy" target="_blank">http://www.foreignpolicy</a>?\r infocus.org/v8n0diplomacy_body.htm.【注尾】布什政府对公共外交的重新认识是迫于一种\r 新的美国信任危机，即美国正面临全球特别是在穆斯林世界的严重“形象危机”。民意测验表
 明，外国民众对美国的傲慢自大、任性、伪善，不愿参与跨文化对话的印象非常深刻。反美\r 情绪并非局限于中东国家，西欧、东亚和其他地区的民众也在不断指责美国的贸易政策、环
 境政策及单边主义行为。也就是说，美国的形象危机不只是地区问题，而是一个全球问题。\r 【注释】Melvin L. Sharpe, “America?s International Image Problem,” USA Today
 Magazine, July2002, Vol.131, Issue 2686, p.26.【注尾】
 
 　　“形象问题”已成了美国国家安全的重要组成部分，它与“对外政策”是不可分的，二
 者互为一体。改变世界范围的敌意是一项长期任务，它需要美国以一种新的手段、方式和投\r 入，建立公共外交在美国对外政策中的核心地位。这种担忧促使了美国政府内许多政治专家\r 开始考虑技巧性地经营公共外交。【注释】Peter G. Peterson, “Public Diplomacy and the
 War on Terrorism,” Foreign Affairs, Sep/Oct 2002, Vol.81, Issue5, p.74.【注尾】\r 
 　　从这一意义上说，布什政府重新取道公共外交，体现了一种新战略范式（New Paradigm）\r 的变化。【注释】Peter G. Peterson, “Public Diplomacy and the War on Terrorism,” p.78.
 【注尾】面对恐怖主义的多线战争，布什政府认识到，在继承传统公共外交的同时，还必须
 对它进行新的改造。“9·11”事件发生后不久，布什政府立即采取了一些重要举措，首先是\r 国务院任命夏洛特·比尔斯（Charlotte Beers）为主管公共外交和公共事务的副国务卿。比
 尔斯上任后，布什政府迅疾建立了针对中东地区的“萨瓦”（Sawa）广播网络，与半岛电视台
 和其他穆斯林世界卫星广播网点竞争。另外，还成立了一些部门和机构，如创立美—阿（富
 汗）妇女联合会（U.S.?Afghan Women?s Council），并在国务院建立“联合信息中心”\r (Coalition Information Center)，旨在联合伦敦和伊斯兰堡，更有效地协作反恐。【注释】\r Karen De Young, “US and Britain Step up War for Public Opinion,” Washington Post,
 November 1, 2001.【注尾】\r 
 　　2002年2月，布什政府又设立了两个向恐怖主义发动信息战的永久性部门。一是白宫的
 “全球外交办公室”（Office of Global Diplomacy），它表明一个临时的战时信息交流室已
 成为一个长期战略性机构，目的在于把美国形象的积极面传播于世，对抗各地的“反美主义”，
 有从长计议的打算。用布什的话说，“把美国的外交政策通告全球民众，无论在和平还是战争
 时期都是国家安全的关键组成部分。”【注释】Elizabeth, Becker and James Dao, “Bush Will
 Keep the Wartime Operation Promoting America,” New York Times, February 20, 2002.
 【注尾】第二个部门是五角大楼的“战略影响办公室”（Office of Strategic Influence），
 力图“协调不同信息活动，支持美国的海外军事行动。”这是对政府内担心美国在海外特别是\r 伊斯兰国家的反恐战争正失去公众支持人士的直接回应。它也体现了五角大楼“软”“硬”两
 路出击的思路。但该部门设立不久，就被指责为过于露骨地张扬武力逻辑而被迫取缔。【注释】\r Cited in Maureen Dowd, “Office of Strategic Mendacity,” New York Times, February
 20, 2002.【注尾】\r 
 　　此外，布什政府内还达成了一项广泛的共识, 即改造旧式的公共外交模式，增加公共外
 交项目，提高预算。在比尔斯的动议下，2002年6月，参议院外交委员会提交了一份“自由\r 促进法案”（Freedom Promotion Act），提出每年投资4.97亿美元用于公共外交，要求国务
 院审查和修订“具有连贯性、凝聚力的战略”，遏止反美宣传，更好地训练媒体业大使。该法\r 案建议两年内拿出2.45亿美元用于改进交流项目，把广播工作室建立在美各驻外使馆，发展
 电视项目。它特别重视对阿拉伯和穆斯林世界，向针对这一地区的电视频道提供专款1.35
 亿美元。【注释】Ira Teinowitz, “Congress Will Support War of Ideas,” Advertising
 Age, June 17, 2002, Vol.73, Issue 24, p.33.【注尾】多年来一直主张削减预算开支并对\r 公共外交价值持怀疑态度的国会也行动起来，在“9·11”恐怖事件发生后，海外反美情绪不
 断高涨的情况下，国会以积极的态度推动美国的海外形象建设。2002年7月22日，国会通\r 过了一项可使公共外交官僚体系复苏的法案：批准为国际传媒项目增加2.55亿美元的预算。\r 如亨利·海德所言：“该法案的措施尽管来得太迟，却代表美国政府努力向世界讲述美国故事
 的开始，是改变世界憎恨美国的第一步。”【注释】Sharma Amol, “Congress Pushing for
 Renewal of Overseas Image?Building”, Congressional Quarterly, Oct. 8, 2002, Vol.60,
 Issue 32, p.21.【注尾】\r 
 　　2002年7月30日，外交委员会出台的一份报告，为改进政府的公共外交提出了一系列
 建议。它指出：“美国公共外交需要新思维和目前仍不存在的决策结构，” 必须弄清楚“美国\r 为什么要进行‘反恐’战争及支持这场战争如何有利于美国和其他国家的利益。” 报告指出，\r “向世界其他国家提供关于美国对外政策更强烈、更具针对性的信息不仅是美国形象的增效
 器，而且是美国对外政策的战略支柱。”报告建议，解释美国在阿富汗或巴以冲突中的立场与
 美国政策本身一样重要。【注释】Ibid, p.87.【注尾】\r 　　另外，布什政府还有两项重大计划：一是发展内在的公共外交战略与协调机制（PDCS）。\r 美国遭受恐怖袭击后不久，布什政府就有一种构想，即在实施它的跨部门协调机构之前把公\r 共外交纳入政策决策过程。2002年上半年，布什总统又发布总统令，为这一机制的施行出台\r 了一个基本蓝图：（1）加强美国政府与国外民众交流的政策与战略；（2）为美国政府的民间\r 和军事公共外交资产创设有效的协调机构；（3）要求所有地区和国家安全委员会政策协调委
 员会必须评估国外舆论的潜在意义，发展与对外政策相符的交流战略；（4）统筹公共外交资
 源、训练、项目、预算和技术；（5）特别关注与非政府组织、国际机构、媒体和盟友的关系。\r 
 　　公共外交战略与协调机制类似于国家安全委员会，它的设立有助于理顺信息战略，使公
 共外交从边缘地带上升至外交决策的中心。事实上，早在20世纪60年代，被肯尼迪总统任\r 命为美国新闻署主任的默罗（Murrow）在“猪湾事件”发生后就指出，美国新闻署应该处于\r “起飞状态”，而不应只是“处于坠毁时的着陆状态”。他呼吁在外交政策制定者中应包括公
 共外交官员。【注释】Peter G. Peterson, op.cit., p.81.【注尾】布什政府设立这一机构
 也就是想把公共外交看成是外交政策的一个方面，而不是事后推销外交政策的工具。\r 
 　　第二个优先选择是增加常备的双向对话，取代传统的单向大众传播方式。在这方面，布\r 什政府也采取了一些步骤，如与沙特阿拉伯王储阿布杜拉的会晤中增加了对国外媒体的公开
 性。目前，布什政府正进一步考虑建立一个包含国外媒体和政府高层官员在内的首脑会议。\r 这有两个目标。从短期看，公共外交可影响舆论，发动民众对美国利益和政策的支持。短期\r 目标的重心是针对具体事务。而长期任务是，以公共外交推进与政治、文化和社会有关问题
 的解决。其最理想的定位是把二者融合到一个全局性的公共外交战略。这包括寻找美国与各
 国开展对话的共同立场。【注释】Ibid, p.84.【注尾】但直到现在，这一揽子计划仍停留在
 筹划之中。【注释】Gerald L. Campbell, “A Strategic Fifth Column of Light,” Washington
 Times, July 7, 2003.【注尾】\r 
 　　总之，“9·11”事件后，公共外交临危授命，开展公共外交已转变为美国的一项“民心\r 工程”，担?糯蛟烀拦??倚蜗蟮氖姑??哂型炀取⒅厮苊拦?蜗蟮慕羝刃浴?r 三美国公共外交的未来：问题与挑战
 　　公共外交是美国“反恐”战争的重要手段，是美国在新的国际环境下对外政策的战略工
 具。布什政府也试图下定决心，以强有力的手段打造新时期美国需要的有效公共外交。然而，
 布什政府的第一轮公共外交却不断受挫。2003年3月，布什在一次记者招待会上谈到美国对
 阿拉伯和穆斯林世界的公共外交努力时说，“我们的工作没有做好，没有把我们的信息发送出
 去。”【注释】R.S. Zaharna, “American Public Diplomacy in the Arab and Muslim World:
 A Strategic Communication Analysis,” at
 <a href="http://www.fpif.org/papers/communication.html" target="_blank">http://www.fpif.org/papers/communication.html</a>. 【注尾】布什的这一番话实际上宣告了
 美国第一轮公共外交所遭遇的挫折。布什政府的公共外交战略刚出茅庐即遭受挫折并非偶然，\r 它有两个必然因素，一是布什政府缺乏政治意愿，导致整体战略观念的丧失，尤其是美国说\r 一套做一套的一贯对外政策使公共外交的有效性大打折扣。二是开展公共外交时忽视了跨文\r 化因素。\r 
 　　从公共外交的内在本质看，它要求“推销真相”（sell the truth），也就是说，外界听
 到的应该是表述者的真实用意，这也是50年代美国官员提出公共外交概念以来一再强调的。\r 在当今开放的国际社会中，政府很难控制信息的传播，一旦政府歪曲真相，其效果可能适得
 其反，并引起外界对政府的更大怀疑。【注释】Mark Leonard, Public Diplomacy (London:
 Foreign Policy Centre, 2002), p.27. 【注尾】布什政府内许多官员认为，美国当前公共
 外交效果不佳的原因在于信息传达不够。【注释】前众议院议长金里奇为此撰文猛烈抨击国务
 院游手好闲，不能胜任公共外交工作需要，应对其彻底改革。Newt Gingrich, “Rogue State
 Department，” Foreign Affairs, July/August 2003.【注尾】这种说法并非问题的关键。\r 事实上，“9·11”事件后，布什政府通过各种手段向国外民众发送的信息非常可观。美国没
 有真正做到的是它未能令人信服地发送信息。中央情报局国家情报委员会前副主席兼中东问\r 题分析家格雷厄姆·富勒（Graham Fuller）在一次就公关外交问题会见美国两党顾问委员会\r 时说：“如果我们的基本政策被人看出了破绽，那么再好的包装和宣传，其效果也会大打折扣。”\r 【注释】Graham Fuller, “Hearing To Examine U.S. Understanding of Arab Social and
 Political Thought,” Testimony before the Committee on Government Reform,
 Subcommittee on National Security, Veterans Affairs and International Relations,
 Washington, D.C., October 8, 2002, <a href="http://www.state.gov/r/adcompd/rls/14230.htm" target="_blank">http://www.state.gov/r/adcompd/rls/14230.htm</a>.
 【注尾】可谓一语道破。一个国家就是一个品牌，主管公共外交事务的副国务卿比尔斯承认，\r 美国是很好的“品牌”，但很难在穆斯林和世界其他地方推销。在外界质疑公共外交的信息内
 容之时，比尔斯指出，她的工作范围只负责打造美国的形象品牌。也就是说，美国公共外交
 官员并不是外交决策的参与者。比尔斯的话语不无道理，公共外交刚有起色，2002年9月，
 以武力开道的“先发制人”战略便主导了布什政府的思维。【注释】Donna OgleS*y, “A County
 as a Brand,” Atlantic Monthly, July/August 2003, p.59.【注尾】“先发制人”实际上
 就是以一种霸权姿态赢得反恐联盟。【注释】John Lewis Caddis, “A Great Strategy,”
 Foreign Policy, November/December 2002, p.69.【注尾】\r 
 　　第一轮公共外交无功而返表明，国外公众不可能在咄咄逼人的强权政策下心甘情愿地接
 受美国的公共外交。不少中东人认为，美国开展公共外交的言论与其外交政策行为存在强烈\r 反差，“先发制人”战略与公共外交主旨背道而驰。除非美国的对象感到美国真正把他们作为\r 个体的人对待，而不是潜在的恐怖主义，否则布什政府的公共外交信息战略不可能为美国赢
 得人心。当前，美国政府的行为表明，它已把“胁迫”看成高于一切的东西，公共外交也不\r 可避免地被国际社会理解为美国施加权力的手段，把利益摆在首位的单边主义政策将妨碍美
 国与国外民众的交流。这两种战略的内在矛盾势必使公共外交陷入泥潭，如同“戴在铁手套
 里的软拳头”，有劲使不出。【注释】David Loh, “Diplomacy by Other Means, ” Foreign
 Policy, September/October 2002, p.71.【注尾】\r 
 　　美国第一阶段公共外交的失利还有一个与其政策相关的问题，那就是美国公共外交忽视
 了文化差异，推销公共外交的方式粗俗而急躁，没有传统公共外交那种“润物细无声”的效\r 果。从2001年11月到2002年12月间的多项研究表明，尽管布什政府的公共外交机器不停\r 地在运转，但阿拉伯和穆斯林世界对美国的公共外交无动于衷，对美国的支持率在不断下降。\r 【注释】R.S. Zaharna, “The Unintended Consequences of Crisis Public Diplomacy:
 American Public Diplomacy in the Arab World, ” at <a href="http://www.foreignpolicy" target="_blank">http://www.foreignpolicy</a>?\r infocus.org/v8n0diplomacy_body.htm.【注尾】\r 
 　　美国在阿拉伯和穆斯林世界支持率下降的直接原因无疑是美国发动的反恐战争，但是公
 共外交的总体目标是为美国的政策寻求支持，甚至是对不受欢迎政策的支持。在解释阿拉伯\r 和穆斯林世界的公共外交以失败告终时，另一个因素显得更加重要：文化差异。\r 　　美国的公共外交在文化上不是保持中立，而是反映了美国独特的交流方式，其核心是向
 国外传达美国的信息。阿拉伯世界对交流的看法更多地是以人际关系为中心，阿拉伯人所关\r 注的不是以单向方式而往往是通过双向方式所传达的信息。尽管布什政府内很多人试图以双
 向途径与阿拉伯世界开展对等的交流，但实际操作中却不愿放下大国架子。相反，负责信息
 交流的美国官员似乎明显偏离了这一地区的民众情绪，反复强调美国对国外提供的帮助，而\r 这在阿拉伯文化里是一种自我标榜和不可一世的举动。【注释】R.S. Zaharna, op.cit.【注
 尾】总之，美国在这一地区开展公共外交时忽略了文化与公共外交密不可分的事实。\r 
 　　随着伊拉克战争的胜利，美国在阿拉伯和穆斯林世界的公共外交进入更具挑战性的新阶
 段。未来的美国公共外交将面临以下挑战：
 　　首先，美国如何处理“先发制人”战略与公共外交的关系。这取决于美国能否使其对外\r 政策让阿拉伯和穆斯林世界接受。到目前为止，美国把与国外交流的需要仅仅看成其大规模\r 军事行动后的一种后续动作。直到军事和政治行动开始后，美国政府才真正认识到开展与国\r 外听众交流的必要。这一做法只能使外界理解为，美国政府的公共外交无疑是为其强权政策\r 开道。在美国的观点看来，其军事行为明显是反恐战争，而在被打击方看来，这是对穆斯林\r 世界的全面进攻。这种对美国的消极观念被布什总统对冲突的定性进一步强化：“你们要么支
 持我们，要么反对我们”，即“我们”反对“他们”（us against them）。这极易被拉登及其\r 追随者利用，挑起反美情绪，寻求对自己的支持。\r 　　其次，美国能否屈尊，与国外公众开展真正而不是口头上的双向对话。美国前驻联合国
 大使理查德·霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）提出的问题发人深思：“一个住在山洞里的\r 人（拉登）怎么能领导世界信息社会的交流？”【注释】David Loh, op.cit., p.72.【注尾】\r 拉登通过录制口信交给半岛电视台播放这一最简陋却有效的方式，直接把信息传出，实现了\r 在全球信息时代的公共外交，这是对当今最强大国家的讽刺，也是美国官员需要反省的问题。\r 
 　　反恐战争第一阶段的美国公共外交实际上是危机公共外交。它与传统公共外交不同，要\r 求在瞬息万变、战争气氛很浓的国际环境下与国外民众交流，难以一蹴而就。美国的“反恐”\r 斗争是长期的，如何把危机公共外交转变为平时状态的公共外交战略，是今后美国政府所面\r 临的重大挑战。

xue er · 发表于 2005-12-31 19:29:59

1961年美蒋关于外蒙古联合国代表权问题的争论\r 
 文章来源：《史学月刊》2003年第1期\r 
 [关键词]美蒋关系;外蒙古;联合国代表权;蒙古史\r 
 [摘　要]20世纪60年代,国际社会支持中国恢复联合国席位的力量日益增加,为了阻止中国进入联合国,美国搬出外蒙古问题,企图通过让外蒙古进入联合国这一“迂回”手法,达到保护国民党席位的目的。在策划该计划的过程中,美蒋发生了激烈争吵。经过数轮讨价还价,美蒋最终达成妥协,从而为外蒙古进入联合国打开了方便之门。\r 
 　　20世纪60年代,在蒙古人民共和国(以下简称“外蒙古”)进入联合国问题上,美蒋发生过激烈的争吵,这是学界几乎没有提及的问题。本文依据美国国务院解密的档案材料,揭示美蒋围绕这一问题讨价还价的全过程。\r 
 一　为阻止中国恢复联合国席位拉选票,美国提出让外蒙古加入联合国\r 
 　　自20世纪60年代初开始,美国在中国联合国代表权问题上的政策受到了极大挑战。国际社会特别是美国的一些盟国纷纷要求美国正视中国的代表权问题。这表明自50年代以来美国以“搁置讨论”的方式阻挠中国恢复席位的企图已经行不通。①[1](Ｄｏｃ.8)迫于时局的压力,肯尼迪政府不得不策划新的对策。\r 
 1961年7月29日,白宫举行“中国代表权和外蒙古申请联合国代表权问题”的专题讨论会。与会代表讨论了两个方案:一是国务卿腊斯克提出的“重要问题”提案,另一个是瑞典等国家提出的“研究委员会”议案,即成立一个专门的委员会对中国代表权问题进行研究。助理国务卿克里夫兰反对瑞典的方案,理由是国民党对该方案非常敏感,担心该委员会的成员国组成对国民党不利。腊斯克也不主张采用这一做法,他认为,“重要问题”的提法才是最好的策略,因为它为美国提供了一个合理的机会。腊斯克向肯尼迪分析了“重要问题”方案的优点:“从美国的利益和给联合国带来的可能危害来看,中国代表权本身就是一个‘重要问题’,有些政府承认了**政权但并不想让它进入联合国,它们很可能会投北平的反对票。”在腊斯克的说服下,肯尼迪最终接受了“重要问题”方案。他说,既然“搁置讨论”策略已没有出路,现在只有操办“重要问题”方案,争取获胜。肯尼迪指出:“有些友好国家如尼日利亚、巴基斯坦和英国等声称他们不会投美国的票,日本也说美国不会赢,但我们必须证明自己不会被击败。”[1](Ｄｏｃ.44)
 
 美国所说的“重要问题”是指,任何有关中国代表权问题的解决,都需要联合国大会三分之二多数票通过。这是美国为了阻止中国进入联合国而牵强附会地套用联合国宪章第十八条第二款的结果。联合国宪章第十八条第二款列出的“重要问题”指的是,“对于新会员国加入联合国之准许,会员国之权利及特权之停止,会员国之除名应以到会及投票之会员国三分之二多数决定之”。中国代表权问题并不是宪章中指的那种“重要问题”,而纯粹是一个程序问题。因为中国是联合国的创始会员国,会员国资格早已解决了的。现在的问题是由谁代表中国的问题。[2](ｐ190)美国曲改宪章的用意,无非是想以三分之一的少数票来阻挠中国恢复席位。然而,即便如此,美国对联大中的投票形势仍感悲观。为了获得足够的选票,肯尼迪政府打算采用“迂回”策略,即把中国联合国代表权问题与外蒙古的席位问题联系起来。美国的思路是这样的:因为苏联刻意扶植蒙古国,而苏联把非洲毛里塔尼亚等国的席位与外蒙古的席位联系起来,外蒙古被允许加入联合国可以换取苏联支持毛里塔尼亚进入联合国,一旦毛里塔尼亚的权利得到保证,美国可以轻松争取非洲地区的大量选票来保住国民党的席位;反之,若毛里塔尼亚被拒之于联合国门外,势必惹怒非洲国家,那么美国无法保证“重要问题”议案的通过。[1](Ｄｏｃ.44)美国的这一手法可谓用心良苦。\r 
 二　国民党反对外蒙古进入联合国,　　美国频频施压　　　　　　　
 　　美国方面非常清楚,国民党是不会承认外****的,为了防止国民党在外蒙古席位问题上投否决票,就必须做通蒋介石的工作。在7月28日的白宫会议上,肯尼迪宣布放弃“搁置讨论”方案后,就扬言要迫使国民党在这一问题上做出让步。他说:“美国的立场不会含糊,国民党必须认识到事态的严重性,一旦在这一问题上失败,美台的处境一样糟糕。”[1](Ｄｏｃ.45)7月31日和8月1日,肯尼迪两次会见国民党“副总统”陈诚一行。在会谈中,肯尼迪开门见山地指出:“倘若红色中国进入联合国,它将产生几大后果:其一,对+++国的国际地位以及国民党与许多国家的双边关系产生消极影响;其二,引起东南亚和其他地区的局势恶化;最后,当美国在东南亚与共产党人对抗之际,**在联合国的胜利必然极大地助长他们的威望,损害美国在东南亚、巴基斯坦、伊朗和土耳其的地位和形势。所以,美国现在关心的是两国如何联合起来,争取胜利。”肯尼迪列举了即将背离美国的国家:巴基斯坦已经声明,从1961年开始它将投**的票,尼日利亚肯定会投美国的反对票,巴西也改变了态度。肯尼迪说,他知道国民党不容易改变在外蒙古问题上的立场,但是,美国必须考虑这一问题对+++国选票的影响。他安慰国民党代表:“美国会对外蒙古问题采取较为灵活的做法,不会急于与它发展双边关系,只要国民党也灵活对待这一问题,+++国就得救了。”[1](Ｄｏｃ.46)
 
 国民党驻美“大使”叶公超问肯尼迪:“蒋总统想知道,美国与外蒙古建立关系的计划,是纯粹出于改善+++国在联合国的地位,还是另有所图。”腊斯克解释说:“蒋总统错误地认为,美国与外蒙古建立关系是承认北平的第一步。事实上,整个非洲社会对毛里塔尼亚的席位问题极度敏感。苏联把毛里塔尼亚与外蒙古联系起来,这直接关系到十至十五张选票。”国民党驻联合国“代表”蒋廷黻说:“在毛里塔尼亚进入联合国一事上,+++国将采用弃权而不是否决票,这样非洲国家会认为国民党政府在保护它们。”肯尼迪不赞同这样做。他认为,弃权票太多对非洲国家的影响是无法估量的。[1](Ｄｏｃ.46)陈诚则断然拒绝美国方面的建议。他气愤地说:“外蒙古完全是苏联一手制造的,美国已在联合国大会上宣布过外蒙古不是主权国家。作为自由世界的领导,美国政府应该知道,承认外蒙古势必增加苏联和共产主义世界的威望。”肯尼迪反驳道:“陈副总统作为一个军人应该知道,向战场发出命令固然容易,问题是怎样去实现它。难道让外蒙古进入联合国还不如让**进去更好吗?”陈诚坚定地说:“二者都不允许进去。”[1](Ｄｏｃ.46)国民党方面的强硬态度令美国无所适从。8月5日,美国政府各部门纷纷提出各式行动计划。国际组织局建议,设法在安理会中让毛里塔尼亚通过苏联这一关,然后对法属非洲国家进行明确安排,得到它们在中国代表权问题上的肯定答案。但美国驻联合国代表史蒂文森坚持要求把中国的席位看作“重要问题”,或成立一个研究委员会研究中国代表权问题。由于史蒂文森处在联合国第一线,最了解联合国的投票形势,因此肯尼迪毫无其他办法。他认为,美国只剩下一个选择,那就是必须让蒋介石在外蒙古问题上松口。[1](Ｄｏｃ.58)
 
 9月6日,肯尼迪给蒋介石写了一封亲笔信。他在信中说:“总统先生在8月26日的函件中称,+++国将行使否决权,阻止外蒙古和毛里塔尼亚进入联合国,我对此表示非常失望。对外蒙古的席位投否决票,意味着台湾将悲惨地离开联合国……您知道,该问题对美国非常重要,美国政府将不惜以任何方式达到这一目的。”[1](Ｄｏｃ.59)然而,蒋介石并不买肯尼迪的账。9月11日,他在给肯尼迪的回函中指出:“允许外蒙古获得联合国成员国资格,就等于向国际讹诈屈服。如果国民党政府如此放弃道德立场,那么我们继续留在联合国,也无法弥补自己的损失。”[1](Ｄｏｃ.63)蒋介石的意思是,与其让外蒙古进入联合国,还不如+++国退出联合国。\r 
 看来,美国的劝说对蒋介石毫无作用。当天,腊斯克授权国务院给蒋介石发了一封近乎威胁的电报。电文称:“如果国民党决意要与舟同沉,而不愿在外蒙古问题上让步,那么美国不负任何责任。一旦有必要,我们会发布声明,表明美国已尽了最大努力,但国民党仍然选择了政治自杀。”电文指责国民党越来越孤立于现实,听不进盟友的任何建议,并要求国民党打破神话,领导自己的人民保护其国际地位。[1](Ｄｏｃ.63)就在美蒋争论不休之际,9月21日晚,联合国大会指导委员会通过表决,同意将中华人民共和国代表权问题列入联大讨论议程。美国的“搁置讨论”方案宣布破产。局势的发展令肯尼迪政府非常担忧。9月29日,腊斯克与副国务卿麦克康纳伊商讨了国民党处境的严重性。腊斯克指出:“倘若国民党在外蒙古问题上的顽固立场导致它被赶出联合国,那么台湾岛内的舆论肯定会大肆渲染,认为国民党的蒙羞是由于美国缺乏努力。”腊斯克认为,一旦出现这种情况,“我们除了断绝与国民党的关系外,别无其他选择”。麦克康纳伊认为,蒋介石会把美国的这一做法看作一种威胁。腊斯克说:“这本来就是威胁,我们必须这样做。”[1](Ｄｏｃ.63)让肯尼迪政府感到欣慰的是,在联大把中华人民共和国席位问题列入讨论议程后,国民党似乎有改变立场的迹象。10月2日,美国驻+++国“大使”杜姆赖特向国务院报告了9月29日他与蒋介石的会谈情况。杜姆赖特在电报中指出,蒋介石已表现出对美台关系破裂的担忧,希望找到折衷的解决办法。杜姆赖特与蒋介石的谈话是围绕下列几个关键问题进行的:

xue er · 发表于 2005-12-31 19:30:31

蒋介石(以下简称蒋)问:如果+++国投外蒙古的否决票,美国会不会投赞成票,允许外蒙古进入联合国?
 
 杜姆赖特(以下简称杜)答:在这一点上,肯尼迪和腊斯克有权保持自己的行动自由。如果投赞成票能让非洲国家满意,并有助于+++国在联合国的形势,那么美国会这样做。\r 
 蒋:如果+++国否决外蒙古加入联合国,美国是否会发布“白皮书”批评国民党?杜:美国未必有批评国民党的必要。蒋:倘若+++国投外蒙古的否决票,美国政府是否会重新考虑与它建立关系?杜:可能会恢复试探性对话,但此类决定不会与+++国的否决票有关。\r 
 蒋:假如+++国以否决票阻止外蒙古进入联合国,美国会断绝与+++国的关系吗?
 
 杜:美国从来没有考虑过断绝与+++国的关系。但是,假如+++国在联合国失去席位,许多国家将承认北平政府,美国的国际地位和形象会因此受到严重损害。\r 
 蒋:如果国民党不让外蒙古进入联合国而导致**加入进去,那么美国政府是否认为台湾当前的地位已不复存在,而变成了**领土的一部分呢?
 
 杜:美国的首要目标是防止这一现象发生,其最好方法当然是保住+++国在联合国的地位,但美国政策的有效实施还必须得到美国公众的支持和世界舆论的理解。\r 
 蒋:在事先没有与+++国商量的情况下,美国就开始与外蒙古进行试探性会谈,并在**代表权问题上采取了某些行动,这是否表明美国政府会在外蒙古和**问题上采取单独行动?
 
 杜:美国政府只进行了初步探讨,但在外蒙古问题上仍存在一些分歧,在该问题上,美国将保留自由行动的权力。[1](Ｄｏｃ.64)
 
 10月4日,国民党代理“外长”胡少昌告诉杜姆赖特,肯尼迪给蒋介石的函电在说服蒋介石不投外蒙古的否决票问题上起了很大作用。10月5日,国务院要求驻国民党“大使馆”转告蒋介石,美、台弥合分歧的交换条件是:国民党放弃投外蒙古的否决票,美国不主动向外蒙古提出建立外交关系。[1](Ｄｏｃ.66)
 
 然而,蒋介石松动立场不是毫无条件的,他在“**”问题上,不会轻易放弃一次与美国讨价还价的机会。蒋介石对杜姆赖特说:“+++国在外蒙古问题上来一个大转弯,存在许多困难,因为立法院已通过议案,责令政府使用任何手段把外蒙古挡在联合国之外。因此,他面临说服内阁、武装部队和公众的可怕任务。倘若处理不当,政府会遭受信任危机,台湾军队的士气会降到冰点,政府的意志和目标将消失殆尽。”蒋介石认为,保持政府不从“**到底”的政策上退下来非常重要,要解决这一问题,只有肯尼迪本人能帮助他度过难关。[1](Ｄｏｃ.67)
 
 10月6日,蒋介石向杜姆赖特清楚地提出了这一条件:要求肯尼迪总统发表公开声明,重申美国对国民党政府的支持,并保证使用包括安理会否决权在内的一切手段,阻止**进入联合国当天,杜姆赖特在发给国务院的电报中,建议肯尼迪作出一个谨慎的“口头声明”,以解决这一困难杜姆赖特认为:“在这种情况下,美国应破例让步设法满足蒋介石的要求,否则国民党将在外蒙古问题上有所动作。”[1](Ｄｏｃ.67)7日清晨,总统安全事务助理邦迪通知腊斯克,说肯尼迪总统已经同意在记者招待会上发表一个声明。当天,腊斯克授权杜姆赖特告诉蒋介石,国民党的要求得到了肯尼迪和腊斯克的同情并拟定在10月11日的记者招待会上发表如下声明:“美国反对**进入联合国,支持国民党政府的代表权。”但声明删除了原件中这样一句话:“肯尼迪总统同时表明,美国的这一政策将一直保持下去。”另外,肯尼迪不愿承诺在安理会中使用否决权阻止**进入联合国。肯尼迪认为,这样做有害于美、台的共同利益,因为“重要问题”提案需要更多的支持,因此,提及安理会否决权问题必然会影响这一提案的成功。[1](Ｄｏｃ.68)
 
 实际上,蒋介石这一条件恰恰是美国要避忌的,因为美国在联合国的被动局面已不容作如此公开的保证。可是,让肯尼迪政府意想不到的是,蒋介石拒绝接受这种保证。10月10日,叶公超向美国转达了国民党的立场:其一,肯尼迪总统必须在记者招待会上涉及使用否决权阻止**加入联合国的内容;其二,肯尼迪在声明中不提及上述内容,+++国将不会改变原来在外蒙古问题上的立场,即国民党不惜以否决票阻止外蒙古进入联合国;其三,国民党不想为难美国政府和肯尼迪总统,希望美国满足国民党的要求,以保全蒋总统和+++国。为了换取美国的这一“声明”,蒋介石也抛出了诱饵,声称国民党一切准备就绪,一旦到了国民党需要改变对外蒙古的立场之时,陈诚副总统将辞去职务,以安抚舆论的责难。当天下午,叶公超又收到陈诚的电报,电报要求叶公超向白宫解释,国民党在外蒙古问题上的立场与肯尼迪的态度无关,国民党对美国仍然是友谊加尊敬。电报还请求肯尼迪推迟原定于10月11日在记者招待会上的发言,原因是肯尼迪准备的发言内容不足以改变+++国政府的窘境。[1](Ｄｏｃ.70)国民党的要求使美国方面非常恼怒。国务院要求杜姆赖特告诉蒋介石,美国对国民党的要求已失去了耐心。当天,腊斯克在给肯尼迪的备忘录中陈述了听从蒋介石要求的弊端:第一,如此声明势必造成这样一种假象:美国在联合国的建议未获得所需要的支持,从而使联合国中出现一种“美国失败主义”的气氛;第二,声明以安理会否决权阻止红色中国进入联合国,会严重损害美国正在拟议中的“重要问题”提案,而且排除了其他国家赞成“研究委员会”提案的可能性,很多国家不会把它看成一个严肃且富有建设性的研究方案,而认为美国仍在玩“搁置讨论”的把戏;第三,这种表态是空洞的姿态,因为国民党同样具有否决权。更重要的是,它将暗示联大中已经出现了“快步舞”(即打算接纳中华人民共和国)。[1](Ｄｏｃ.70)腊斯克的意思很清楚,国民党要求美国作此类保证是有意牵制美国,断掉美国的后路。\r 
 三　美蒋达成妥协,外蒙古进入联合国
 
 联合国的局势发展不容等待,10月11日,肯尼迪政府决定采取折衷措施。当天,邦迪通知中央情报局驻台北站站长克莱恩,肯尼迪准备给蒋介石以秘密安抚:如果有必要,美国将行使否决权阻止**进入联合国。但邦迪特别交代两点:首先,这一保证必须绝对保密,一旦泄漏给美国公众,将产生严重的后果。他建议通过最可靠的人士向蒋介石传达这一信息,最好由正返台述职的叶公超来完成这一任务。其次,肯尼迪总统并没有承诺在任何条件下都使用否决权,例如,就谁有资格代表中国的“资格证”(ｃｒｅｄｅｎｔｉａｌ)方案进行表决时,美国不可能行使否决权,因此,否决权不是蒋介石所说的万灵药。[1](Ｄｏｃ.71)实际上,邦迪的这一指示明确了美国的政策底线,即在不得已的情况下,美国也会考虑让新中国进入联合国。可见美国在这一问题上大势已去。\r 
 10月17日,蒋介石终于接受了肯尼迪的秘密保证。蒋介石说,他“对肯尼迪的决定非常欣赏”,承诺“由他承担国民党政府在外蒙古加入联合国问题上投弃权票的一切责任”,并要求美国也在投票中弃权。[1](Ｄｏｃ.74)然而,肯尼迪与蒋介石的秘密交易引起了不大不小的麻烦。驻联合国代表史蒂文森对白宫的保证进行了猛烈抨击,并扬言要辞职。10月18日,史蒂文森向腊斯克提交一份备忘录,他在该备忘录中强烈反对肯尼迪发表“公开”声明。他称:“没有比此时选择这种声明更愚蠢了,它会给我们请求成立‘研究委员会’的良好愿望带来灾难,其他国家肯定会将这一声明理解为美国不再接受其他形式的方案,又在玩拖延策略的把戏。”邦迪也觉得发表这种声明有不妥之处。他担心,蒋介石会把保证误解为无条件担保。但是,腊斯克无视这些意见,责令国务院不予理睬。[1](Ｄｏｃ.75)
 
 美台交易的达成为外蒙古进入联合国扫清了障碍,同时为“重要问题”方案争取非洲国家的选票创造了条件。10月25日,联合国安理会以9票赞成,0票反对和1票弃权推荐外蒙古进入联合国。其中,美国弃权,国民党没有参加投票。27日,联合国大会通过1630号决议,接纳外蒙古加入联合国。[1](Ｄｏｃ.75)外蒙古问题解决后,美国开始操办“重要问题”议案。12月1日,联合国大会对中华人民共和国的代表权问题进行公开辩论。这是自50年代初以来联合国大会第一次辩论中国代表权议案。辩论开始后,史蒂文森大肆诬蔑和指责中国***侵略朝鲜、越南和西藏,企图阻挠中国恢复联合国席位。在此次会上,美国伙同澳大利亚、哥伦比亚、意大利及日本提出一个草议案,决定任何改变中国代表权的建议皆为“重要问题”。12月15日,联合国就三个提案进行表决。第一个是苏联提出的驱逐国民党、接纳中华人民共和国的提案,以48票同意、37票反对、19票弃权未获通过。第二个是关于让中华人民共和国和国民党同时拥有席位的提议,以45票同意、30票反对、29票弃权遭到否决。最后,美国的“重要问题”提案以61票赞成、34票反对和7票弃权得以通过。[1](Ｄｏｃ.75)这样,美国利用新的策略暂时赢得了喘息机会。\r 
 四　结　　论\r 
 1961年外蒙古进入联合国以前,它的地位问题一直是一个敏感话题。中国政府也一直不承认它的合法性。无疑,蒙古民主共和国是苏联扶植起来的,但是从60年代美蒋交易的内幕看,美国和蒋介石在外蒙古最终作为独立国家进入联合国的问题上扮演了不光彩的角色。蒋介石为了保住国民党在联合国的席位,不惜牺牲原则与美国做交易。这一历史事实应该得到澄清。\r 
 参考文献:
 
 [1]ＦｏｒｅｉｇｎＲｅｌａｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ(ＦＲＵＳ),1961—1963:Ｖｏｌ.22[Ｚ].Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ,1996.
 
 [2]谢显益.中国外交史———中华人民共和国时期(1949—1979)[Ｍ].郑州:河南人民出版社,1988.

allbarcelona · 发表于 2006-1-1 11:54:16

老蒋对外蒙的态度还是很让中国***人值得深思的

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从“进攻”到“防御”——美国公共外交战略的角色变迁

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