非传统安全问题与国际安全合作

白鹤

九一一事件后，恐怖主义等非传统威胁泛滥，与许多传统安全问题相互交织。在新形　势下，如何推进国际安全合作，建立更加公正的国际秩序，是国际社会和各国面临的一　个紧迫问题。非传统安全问题给国际安全合作带来许多新的因素，需要国际社会对当前　国际安全中的许多问题重新认识，树立新理念，寻找新方法，解决新问题。\r<br>　　　　　　非传统安全的内涵、特点与发展趋势
<br>　　就安全观念而言，非传统安全与传统安全都属于综合安全范畴，是综合安全概念的两　个基本方面。相对于传统安全来说，非传统安全的内涵和影响更为多样和复杂。传统安　全主要指一些传统意义上的高政治安全问题，如国防问题、领土纠纷、主权问题、国家　之间的军事态势等。这些问题事关民族、国家与政权的生死存亡，因而向来被认为是安　全中的核心问题。非传统安全则是指传统安全问题之外的其他安全问题。这些问题过去　一般被界定为所谓低政治安全问题，如经济安全、恐怖主义、环境污染、人口爆炸、毒　品走私、跨国犯罪、艾滋病传播等。\r<br>　　除上述差别外，非传统安全威胁还有一些区别于传统安全问题的特点。第一个特点是　非传统安全威胁的来源和行为主体与传统安全不同。传统安全问题中的行为主体和来源　相对比较明确，一般都是来自主权国家之间的利益冲突与纷争，主要是国家和政府行为　的结果，因而是典型的国际问题。非传统安全问题的行为主体和渊源则更具多样性，许　多非传统安全威胁都不是国家行为直接造成的，而是各类非国家行为体活动的结果。例　如，与环境、人口、毒品、艾滋病和恐怖主义等有关的安全威胁，多是由许多个人和社　会群体的行为所导致的，在大多数情况下，这些问题的出现并非国家意志的结果，而是　违背国家的政策和法律导向的。因此，非传统安全问题不同于传统安全的第二个特点，　在于前者比后者具有更强的社会性、跨国性和全球性。非传统安全问题同特殊社会群体　的个人行为直接相关。随着特定人群活动范围的扩大，非传统安全问题就很容易超越国　家之间的各种政治、地理、文化界限，从一个国家和地区向其他国家和地区蔓延，使这　些问题在世界范围内繁衍、嬗变和扩散，使个别国家的问题演变成全球性的问题。非传　统安全威胁的跨国性、全球性和社会性强决定了非传统安全问题的第三个特点，即治理　难度大、过程长、综合性强。与许多传统安全问题不同，非传统安全问题根植于各国的　社会、经济、文化的深层土壤中，带来的威胁关系到整个人类的生存与发展环境，不是　个别国家和地区面临的局部问题，一旦成势就具有很强的惯性，非短期内能够化解，也　非靠少数国家的努力能够解决。\r<br>　　过去，非传统安全问题在人们的安全观念中常被置于次要地位，没有受到足够的重视　。冷战结束后特别是九一一事件以来，国际社会对非传统安全的关注逐步增强。这种变　化有两个基本原因。一是从紧迫性看，近年来传统安全与非传统安全对世界和地区安全　的影响总体呈逆向发展态势。两极军事对峙格局消失使世界大战的阴影远遁。尽管冷战　结束后的十余年间，世界各地仍不断有地区性战争和武装冲突，霸权主义、强权政治、　领土纠纷、宗教民族冲突等问题依然普遍存在，但大国之间爆发战争的可能性很小。从　全球范围看，传统安全问题对世界和平的威胁比冷战时期已大大减少了。而另一方面，　随着冷战后全球化的进一步发展，许多非传统安全问题也变得越来越突出，国际社会对　非传统安全的关注日益加强。九一一事件带给世界的震撼，更使非传统安全问题被国际　社会提到一个新的高度。另一个基本原因是非传统安全问题同传统安全问题的相互关系　越来越密切，相互转化的可能性日益增加，界限更加模糊。例如，恐怖主义向来被视为　非传统安全问题，但九一一恐怖袭击事件却是由许多传统政治安全问题直接转化而来，　如美国霸权政治与伊斯兰国家原教旨主义之间的矛盾，以色列和巴勒斯坦之间旷日持久　的冲突，当然还有美国主导的全球化在世界特别是在许多发展中国家带来的负面问题。　反过来说，大规模杀伤性武器是传统安全问题，但这一问题一旦与恐怖主义这一非传统　安全问题联系在一起，就成为跨国问题，就会变得异常严重和复杂。美国在武器扩散问　题上对伊拉克施加战争威胁，正是因为布什政府将伊拉克等所谓“无赖国家”与恐怖主　义划上了等号。在全球化与现代科技日益发展条件下，其他类型的非传统安全与传统安　全问题相互转化的可能也在增大。金融危机等经济安全问题能够引发或加重社会动荡、　内部民族冲突、国家***乃至外交纷争。这类事件近年来在世界许多地区屡见不鲜。\r<br>　　　　　　非传统安全问题与国际安全合作的发展方向\r<br>　　非传统安全问题给各国和国际社会提出的挑战使国际安全合作面临许多新问题。直至　不久前，国际安全合作一直以应对和解决传统安全威胁为主。这种安全合作在应对非传　统安全问题时，其安全理念、合作形式与具体措施都有许多不适应，至少需要在四个主　要方面进行调整和更新。\r<br>　　(一)国际社会需要树立新的安全观念，更加注重共同安全。迄今为止，许多国际安全　合作一直处在一些旧安全观的影响甚至支配下。在国际安全的新形势下，旧安全观在应　对威胁与挑战方面存在的局限性越来越突出。旧安全观一般只注重国与国之间的传统安　全问题，因此往往以国家为单位来划分敌友界限，合作成员国相互间常以结盟等方式搞　集体防卫或集团安全，注重以威慑、遏制等手段来制约潜在对手。这种安全观习惯于从　“零和”游戏出发来考虑国与国之间的安全问题，经常以牺牲他国的安全利益来实现部　分国家自身的安全，具有很强的排他性。这种安全观与合作方式显然不能适应当前国际　安全领域出现的许多新问题和新挑战，尤其是难以适应非传统安全威胁的特点。非传统　安全威胁的超国家、超地区特征要求重新认识国际安全合作。由于非传统安全领域出现　的许多威胁都不是仅针对个别国家的，而是大多数国家共同面临的问题，因而非传统安　全威胁使各国在安全问题上的共同利益增多了而不是减少了，为在国家之间培育共同安　全意识提供了客观基础。因此，国际安全合作要加强应对非传统安全威胁，一个重要前　提是应在安全观念上淡化排他性的安全合作，强化共同安全，通过加强国家间的对话与　协作，建立防范和解决传统与非传统安全威胁的国际安全新体系。\r<br>　　(二)国际社会必须从共同安全出发，切实推进和发展合作安全。许多非传统安全问题　是对全人类的挑战。应对这样的威胁，没有国际社会的通力合作是不行的。即使是最强　大的国家也无法单靠自身的力量应对这类问题。正是因为意识到这一点，九一一事件后　，美国的对外战略调整虽仍带有一些单边主义色彩，但布什政府同样也认识到加强同其　他国家合作的必要性。这为美国同俄罗斯、中国、印度、巴基斯坦等许多大中小国家改　善关系提供了契机，使大国关系进入良性发展阶段成为可能。有关国家应注意保持和维　护国家之间的这种合作势头，逐步使其机制化、规范化，加强合作的效力，以便更好地　应对各国共同面对的各类安全问题。\r<br>　　(三)处理当前国际安全中的许多问题，特别是非传统安全问题，应特别注意标本兼治　的原则。大多数非传统安全问题如国际恐怖主义、跨国犯罪、生态问题、高危传染性疾　病等，根源极其复杂，靠任何一种单一措施(如军事手段)都不能有效地解决，而必须依　靠多种措施的相互配合，才能实现有效治理。例如，在反恐问题上，国际合作的实际效　果至少取决于三类措施的相互配合：
<br>　　一是打击措施，即以强制手段摧毁目标明确的恐怖主义组织和网络。军事手段在这方　面可能会起某种主要作用，但也常常离不开司法、安全、情报、金融等部门的通力协作　。\r<br>　　二是防范措施，即对仍处于隐蔽状态的恐怖主义组织的活动加以预防和限制。在此，　军事手段不起主要作用，更重要的是国际和各国内部依据实际情况，在司法、社会治安　、情报和金融等领域采取综合防范措施。\r<br>　　三是治理措施，即从源头上对国际恐怖主义的滋生因素逐步削弱、转化和清除。这主　要依赖于国际和各国内部的社会政策，军事等强力手段在这方面只具有次要作用。首先　要减少和改变当前国际秩序中的不合理因素，特别是解决全球化进程中南北贫富差距日　益拉大的问题。美国等发达国家对于改变不公正的国际经济旧秩序负有特殊的责任和义　务，发展中国家也必须不断加强和改善自身的内部治理。其次要努力促成一些地区冲突　问题获得公正解决，从政治上减少诱发国际恐怖主义的因素。再次，还要从文化和思想　上遏止国际恐怖主义。当前的反恐斗争在很大程度上也是一场思想斗争。当前国际恐怖　主义泛滥，不仅是由于恐怖主义组织网络庞大，更重要的是因为恐怖主义正在作为一种　文化在世界范围内蔓延。当代恐怖主义不仅在政治上被视为一种斗争手段，而且在精神　上被赋予某种使命感，在道德上被赋予正义色彩。不在思想文化上清算恐怖主义，就无　法铲除恐怖主义的网络，因为这种文化能够不断衍生新的恐怖主义组织。这种状况与西　方文明特别是美国文明未能正确对待和处理同世界其他文化之间的关系有密切联系。因　此，反恐需要国际社会特别是西方国家在文化方面重新审视自己的行为和政策。\r<br>

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(四)国际安全合作还应增强综合安全意识，注意防止各类安全问题特别是非传统安全　问题与传统安全问题之间的相互转化。随着全球化的发展，安全问题多样化、复杂化趋　势不断加强，各种安全因素相互交织，相互影响，综合安全的意义日益突出。加强综合　安全意识，目的在于兼顾各种安全问题的保障，避免或减少某一类安全问题引发另一类　安全问题的可能。国际安全合作应注意避免走偏，要努力促使各类安全保障措施相互促　进，尽力避免各类安全威胁相互转化。当前强调非传统安全问题的意义，并不意味着传　统安全问题不重要了，反之亦然。目前，特别容易引发非传统安全与传统安全问题相互　转化的因素之一是武器扩散问题。武器扩散本来是传统安全中的一个重要问题，现在与　国际恐怖主义因素联系起来，也成为非传统安全中的一个严重问题。应对这个问题，要　对其在非传统安全与传统安全领域中的影响进行综合考虑。既要充分重视大规模杀伤性　武器落入恐怖主义分子之手的严重后果，也要注意在具体应对措施上维护和遵循有关国　际准则，要防止借此推行国际霸权主义。\r<br>　　　　　　中国与国际安全合作\r<br>　　恐怖主义等非传统安全威胁与传统安全问题交织，正在影响和改变着国际安全合作的　目标、方式，对国际安全合作提出了新的要求。受其影响，世界各国各地区都在积极探　索应对国际安全新形势的途径。综合各种不同的安全合作主张，目前大致有三类具代表　意义的安全合作倾向。\r<br>　　一是美国方式。其特点是强调以美国利益为核心，以美国单边行动能力为依托，以国　际多边支持为辅助，注重用军事手段快速实现安全目标。这种方式对于消除目标明确的　恐怖主义势力和其他国际安全威胁来说，具有效率高、速度快的优势，但对于应对隐蔽　的对手和从源头上治理恐怖主义等问题来说，则难以奏效。从长远来看，这种方式给国　际社会带来的负面问题十分突出，在实践中恐难以维持。以美国利益为中心，不会赢得　世界其他国家的真心支持。过分倚重军事打击，对于解决许多安全问题意义不大。而且　，美国单边行动能力永远是相对的，不会一成不变，以此为基础推行安全合作是靠不住　的。\r<br>　　二是欧洲方式。特点是倡导以泛地区和全球性的一体化机制为依托，制定一体化的社　会、政治、法律、财政、经济和文化政策，强调从根源上治理恐怖主义等国际安全问题　。这种主张对于应对非传统安全问题，在方向上有其合理性。问题在于其一体化的推进　方式，在现实中有许多困难，中短期内难以落实，至少在欧洲以外的地区是如此。因此　，这是一种带有理想主义色彩的安全合作主张。\r<br>　　三是亚太方式。这种方式在某些方面与欧洲方式有相似的一面，即注重从社会深层审　视和处理国际安全中的一些问题，不主张过分依赖军事手段，重视对话与协商在国际安　全合作中的意义。但与欧洲方式不同，亚洲各国更加注重从地区客观形势特点出发制定　安全合作框架，对于合作机制化建设采取多样化、多层次、逐步推进、滚动发展的推进　方式，对于地区一体化的政策和组织机构持谨慎态度。总体看，这些方式符合亚太地区　形势的特点。但亚太方式也存在一些问题，如某些安全合作机制由于形式比较松散，对　于应对一些突发性问题存在如何进一步提高效率的问题。不过，这一问题很大程度上是　本地区大国关系稳定的机制性保障发展得很不均衡所致。一方面，美日之间的同盟合作　进一步加强；另一方面，中美、中日之间的双边稳定机制仍不够充分，美日同盟与中国　之间更是缺乏对话与沟通机制。这种状况在很大程度上制约了整个地区安全合作的广度　和深度，不能适应当前日益复杂的安全形势的需要。\r<br>　　尽管以上三种安全合作主张有较大差异，但这并不意味着持不同安全合作主张的国家　之间难以发展合作。相反，只要世界各国在维护国际和平与稳定方面存在共同利益，不　同国家之间就存在对话与合作的基础，也不难在不同安全合作方式之间找到互补性因素　。\r<br>　　国际新形势也在促使中国积极探索推动国际安全合作发展的方式，倡导符合中国和世　界各国共同利益的新观念，谋求符合形势变化需要的新举措。为此，中国特别需要在以　下几个方面与有关各国加强沟通，增进共识：\r<br>　　第一，倡导国际安全观念的更新，在国际安全合作中增强共同安全、合作安全、综合　安全意识，推动建立符合世界各国共同利益需要的国际安全新秩序。\r<br>　　第二，在治理措施上针对传统安全与非传统安全之间的差别与相互联系，统筹兼顾，　标本兼治。当前，既要加大对国际恐怖主义等问题的打击力度，又要注重防止以反恐为　名推行国际霸权主义和地区霸权主义；既要认识到不扩散问题在反恐斗争中的重要意义　，坚决维护国际不扩散机制的有效性，又要在具体措施上注意遵循有关国际准则，注意　国际安全合作的规范化。\r<br>　　第三，在机制上注意处理不同类别的国际安全合作机构相互之间的关系。首先，要尊　重和维护联合国等全球性安全合作组织的权威。在全球化日益发展、国际安全问题日趋　复杂化和多样化的情况下，联合国在国际事务中具有不可替代的作用。其次，对于各类　有中国参与的地区性多边与双边合作机制，应在相互尊重和平等协商的基础上，有针对　性地加大合作力度，发展多样性、多层次的区域合作框架。中国近年来在上海合作组织　、东盟地区论坛、“10  +  3”、“10  +  1”和许多双边框架内，卓有成效地推进和参与　了许多政治、安全与经济合作，今后还将进一步拓展和深化与世界各国的合作基础。再　次，对于美国主导的有关安全机制，如北约、美日同盟等，中国应有选择地考虑发展对　话与合作，共同探讨新形势下如何应对各种传统与非传统安全问题。\r<br>