国际形势变化与上海合作组织 作者：冯玉军

嘎嘣脆

国际形势变化与上海合作组织

发布时间：2010-09-13  作者：冯玉军  来源：《上海合作组织发展报告》社会科学文献文献出版社2010年5月版



摘　要：2009年是世界经济大动荡、体系大变革、格局大调整的一年，国际形势的急剧变化给上海合作组织的发展带来了新的机遇与诸多挑战。经济上，金融危机给成员国带来了不同程度冲击；安全上，奥巴马的巴、阿新战略引发地区安全形势新变化；在上合组织内部，金融危机促使一些成员国之间的矛盾有所上升。面对挑战，上海合作组织成员国以大局为重，在上合组织框架内努力寻求共识、携手合作，上合组织在应对危机的过程中依然保持了蓬勃向上的发展势头，成员国之间各领域务实合作不断深化，凝聚力进一步增强，上合组织的国际影响力继续提升。

2009年，国际形势发生了自冷战结束以来最为深刻复杂的变化，世界加速进入经济大动荡、体系大变革、格局大调整的新阶段。国际金融危机的深层次影响逐步显现，引发国际力量对比发生新的此消彼长。新兴大国继续保持崛起势头，世界多极化趋势更加明朗，国际体系变革进程明显加快。新形势下，各主要力量竞相加快战略调整步伐，大国关系进入新一轮既竞争又合作的调整互动期。与此同时，全球性与地区性问题的紧迫性、联动性上升，任何国家都难以单独应对，客观上要求各国加强合作、协调行动，为此展开的重大多边外交活动空前活跃，并达成一些重要共识。
　　国际形势的急剧变化给上海合作组织的发展带来了新的机遇与诸多挑战。在新的复杂形势下，上海合作组织成员国努力凝聚共识、同舟共济，在应对金融危机冲击和地区安全挑战方面取得了新进展。


一、上海合作组织面临的多重挑战

2009年国际形势的深刻变化对上海合作组织的影响是多方面的。经济上，全球金融与经济危机给上合组织成员国带来了不同程度的冲击；安全上，奥巴马的巴、阿新战略引发地区安全形势新变化；在上合组织内部，金融危机促使一些成员国之间的矛盾有所上升。

全球金融危机对上海合作组织成员国带来不同程度的冲击，如何携手共克时艰是考验上合组织生命力的重要挑战。2009年，俄罗斯国内生产总值同比下降7.9%。统计数据表明，俄罗斯大多数行业均受到全球金融危机的冲击。其中，加工业、建筑和酒店餐饮业下降最为明显，降幅分别为13.9%、16.4%和15.4%。2009年俄共实现外贸额4690亿美元，同比下降36.2%，其中出口额3016亿美元，下降35.5%，进口额1674亿美元，下降37.3%；外贸顺差1343亿美元，同比下降33%。2009年全年俄引进外资819.27亿美元，同比下降21%。[①]

哈萨克斯坦对外部金融市场依赖较深，受到的冲击也最为明显。截至2009年10月，哈已连续5个季度经济衰退。2009年前3季度GDP下滑3.2%，财政收入下降30%，作为主要财政来源的石油收入因国际油价下跌而大幅减少，2009年石油收入同比下降29.5%[②]。年初货币坚戈一次性贬值20%，通货膨胀加剧。

乌兹别克斯坦金融体系相对封闭，受到的冲击相对较小。2009年GDP增长8.1%，工业增长9%，农业增长5.7%。[③]但乌兹别克斯坦有大批民众在俄罗斯、哈萨克斯坦打工，受两国经济不景气影响，2009年侨汇减少三分之一，大批失业者回国，国内就业压力显著上升。

吉尔吉斯斯坦2009年前3季度GDP同比增长2.9%，但工业生产下降11.5%。受全球经济危机影响，对外贸易明显下滑，前10个月外贸总额34.6亿美元，同比下降25.1%[④]。

铝和棉花这两项大宗商品的出口收入一般占塔吉克斯坦预算收入的70%。2009年世界市场铝价下跌46%，棉价下跌19%，1－9月，塔吉克斯坦财政收入减少4.6亿美元。此外，塔吉克斯坦有上百万人在俄罗斯打工，2009年前9个月，塔侨汇收入仅13亿美元，同比下降35%[⑤]。

美国阿、巴新战略的出台对地区安全形势带来复杂而深刻的影响，如何应对安全挑战是上海合作组织必须直面的问题。随着美国和北约在阿富汗、巴基斯坦加大军事打击力度以及美国在中亚开辟“北方运输通道”，塔利班的活动范围受到挤压，一些从中亚投奔塔利班的极端势力开始小股返回中亚，重新建立根据地，以图东山再起。有专家称，“这将使中亚变成战场的一部分，重新引起伊斯兰极端分子的关注，特别是将成为乌兹别克斯坦伊斯兰运动（乌伊运）的攻击目标。”[⑥]2010年2月初，美国阿富汗和巴基斯坦问题特使霍尔布鲁克对中亚进行了“闪电式”的访问，声称“基地”组织有意向中亚地区渗透，帮助训练武装分子，破坏中亚局势的稳定。

阿富汗塔利班中有近2万名“乌伊运”成员，2009年以来，塔利班不断派小股武装进入中亚与当地恐怖势力联手作案。5月26日，在安集延和汗阿巴德地区发生系列恐怖爆炸，乌兹别克斯坦官方称事件均系“乌伊运”所为。6月23-29日，在吉尔吉斯斯坦南部贾拉拉巴德和奥什地区，警方与“乌伊运”激烈交火，击毙近10名恐怖分子。7月8日，“乌伊运”骨干成员、塔吉克斯坦前紧急情况部部长济约耶夫领导的极端势力袭击警局，被特种部队包围后解除武装。7月25-26日，“乌伊运”在塔吉克斯坦首都杜尚别国际机场和距总统府200米远的“塔吉克斯坦宾馆”制造两起爆炸事件。

在地区安全形势复杂的同时，社会稳定也遭遇挑战。受金融危机冲击，塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦侨汇收入均减少1/3左右，而该项收入分别占三国财政收入的47%、20%和15%。[⑦]失业人员增加、居民收入下降导致社会不满情绪上升，“三股势力”借机抢占阵地、扩大影响，特别是盘踞在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦交界费尔干纳盆地的“伊扎布特”（伊斯兰解放党）发展最快。吉尔吉斯斯坦警方估计，仅在贾拉拉巴德州就有1.5万名“伊扎布特”成员。2009年以来，哈萨克斯坦警方连续打掉多个“伊扎布特”地下组织，但它们在南部塔拉兹、奇姆肯特等地继续发展。“伊扎布特”设秘密联络点，大量招募失业青年到非法宗教学校学习，灌输宗教极端思想，教授枪支、爆炸物的使用，为恐怖活动储备力量。

在困难面前，中亚部分国家之间的矛盾有所突出，如何以合作共赢的理念破解发展难题是上海合作组织成员国必须回答的问题。金融“寒流”来袭之际，中亚各国未能“抱团取暖”。哈萨克斯坦实力受挫，前些年积极倡导的中亚区域一体化计划暂被搁置；乌兹别克斯坦在危机背景下经济仍有较大增幅，欲借机扭转长期受哈压制局面，乌哈之间“中亚老大”之争升温。俄罗斯智库认为，未来中亚将形成“两个政治影响力中心”，地区格局可能重组[⑧]。

各国围绕水资源利用、咸海治理、边界划分和边境安全等问题的矛盾难以弥合，因缺乏灵活态度和对话机制，矛盾可能进一步激化。哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦相继退出“中亚统一电力系统”，致使冬季主要依赖进口电力的吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦陷入“电荒”。



二、上海合作组织在应对挑战中继续发展

面对国际金融危机和国际安全变局带来的多重挑战，上海合作组织成员国以大局为重，在上合组织框架内努力寻求共识、携手合作，上合组织在应对危机的过程中依然保持了蓬勃向上的发展势头，成员国之间各领域务实合作不断深化，凝聚力进一步增强，上合组织的国际影响力继续提升。

安全与经济一直被称为推动上合组织向前发展的“两个车轮”。受阿富汗局势以及国际经济金融危机影响，上合组织成员国在这两个领域的合作愿望日益迫切，合作目标更加明确。

携手应对金融与经济危机。国际金融危机面前，上海合作组织在促进地区经济发展方面肩负重任。2009年6月15日至16日，上海合作组织成员国元首理事会在叶卡捷琳堡召开。成员国元首一致认为，开展国际合作是应对新威胁和新挑战、克服国际金融危机等的重要有效途径；表示上合组织成员国将与国际社会共同努力，建立更加公平、公正、包容、有序、兼顾各方利益、使全球化惠及各国的国际金融秩序。元首们商定在上合组织区域内就国际金融问题和应对国际金融危机问题加强合作和信息交流，强调加强上合框架内的经贸和投资合作日益迫切，应加快落实大型项目，以扩大地区交通、通信能力，实现同国际市场的对接，加强基础设施建设，建立现代国际物流、贸易和旅游中心，成立新型企业，应用创新技术、节能技术和可再生能源技术。[⑨]

在叶卡捷琳堡峰会上，胡锦涛主席特别强调，上合成员国在国际金融危机面前应坚定信心、相互支持、同舟共济、共克时艰。他倡议有效利用上合组织这一平台，加强成员国宏观经济金融政策协调，推动政策性、商业性银行开展多种形式合作，促进成员国经济金融稳定；加快实施能源、交通、通信领域网络型项目，扭转经济下滑势头；积极推动新兴产业合作，培育新的经济增长点；推动贸易便利化，维护开放自由的贸易投资环境。峰会上，中方承诺提供100亿美元的信贷支持，继续支持上合框架内的多边和双边项目合作，为成员国应对国际金融危机冲击做出自己的努力。[⑩]

10月14日，上海合作组织成员国政府首脑理事会例行会议在北京举行。会议批准了《上海合作组织成员国关于加强多边经济合作、应对全球金融经济危机、保障经济持续发展的共同倡议》，商定建立上海合作组织经济发展监测机制。会议决定加强财金对话与合作，继续改善投资环境，提高相互投资合作水平和质量；加快建立上海合作组织专门账户，解决大项目合作融资问题；研究举行成员国财长和央行行长会晤。会议决定继续推进贸易便利化，完善各国口岸基础设施建设，提高通关能力和工作效率；支持协调解决区域贸易中的产品质量安全问题，促进区域内商品流通。各成员国同意深化农业合作，开展科技合作。制订和实施一批共同项目，提高成员国应对全球性挑战的能力；尽快启动上海合作组织信息高速公路。[11]

温Jiabao总理在会上表示中方将全力落实已宣布的对成员国100亿美元信贷支持，并将继续向其他成员国派贸易投资代表团，以实际行动反对贸易和投资保护主义，拉动成员国间贸易，促进成员国经济社会发展。[12]

在应对金融危机领域，上合组织还采取了其他一系列务实举措：1月，“上合组织发展基金”专家工作组拟订了“上合发展基金”的具体成立和运作原则，讨论了基金初创阶段设立特别账户的基本参数；2月，成员国农业专家会议就振兴上合框架内农业多边合作和包括农工综合体在内的上合组织多边贸易和经济合作实施纲要的执行情况交换了意见；4月，成员国“发展过境潜力工作组”第五次会议在北京举行，讨论了示范项目E-40公路建设和沿线国际物流中心建设问题；9月，成员国经贸部长第八次会议在比什凯克举行，各方商定积极落实《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉实施措施计划》，优先实施交通、电信、现代技术等领域的共同项目；11月，成员国交通部长第四次会议在北京举行，各方指出应制订上合成员国公路协调发展规划，以加强公路运输合作。12月，成员国首次财长和央行行长会议在阿拉木图举行，就上合成员国在金融领域合作的迫切问题和合作前景交换了意见。同月，成员国农业部门高官第二次会议在北京举行，就加强上合框架内农业多边合作行动计划和上合组织成员国多边经贸合作纲要中农业项目的具体实施交换了意见。

共同应对新的安全挑战，在阿富汗问题上有所作为。在国际与地区安全形势急剧变化的情况下，安全领域仍然是上合组织优先合作方向之一。2009年3月27日在莫斯科举行的上海合作组织阿富汗问题特别国际会议、2009年4月17日至19日在塔吉克斯坦境内举行的“诺拉克反恐-2009”首长司令部联合反恐演习以及2009年4月29日在莫斯科举行的上合组织成员国国防部长会议富有成果，完成了《上海合作组织反恐怖主义公约》、《上海合作组织成员国打击恐怖主义、***主义和极端主义2010年至2012年合作纲要》和《上海合作组织成员国反恐专业人员培训协定》的制定工作。

阿富汗6个邻国中，有5个是上海合作组织成员国或观察员国。上海合作组织始终致力于维护包括阿富汗在内的本地区和平与稳定，促进发展与繁荣，并发挥着越来越重要的作用。随着阿富汗形势的进一步复杂化，上合组织对阿富汗问题给予了更多的关注，发挥了切实的作用，成员国利用“上海合作组织－阿富汗”联络组这一便捷渠道，与阿方制订加强合作的具体措施和计划，取得积极成果。

2009年3月27日，上海合作组织阿富汗问题特别国际会议在莫斯科举行，上海合作组织成员国、观察员国、阿富汗、土库曼斯坦、英国、法国、美国以及联合国、欧盟、北约、独联体等30多个国家和国际组织代表出席。会议指出，阿富汗的众多挑战是相互依存的，国际社会在阿富汗维护稳定、促进繁荣的努力应是综合性的，只有借助正确的强力和行政手段组合，并制订社会经济重建专项计划，才能解决阿富汗的恐怖主义、贩毒和有组织犯罪问题。会议表示，在国际社会共同努力的背景下，上海合作组织不仅是就阿富汗问题开展广泛对话的适宜论坛之一，也是阿富汗与邻国加强务实合作，打击恐怖主义、贩毒和有组织犯罪的有前景的多边渠道。

会议强调，地区和国际社会应进一步努力，坚决而有效地开展禁毒，包括通过开发地区市场和过境潜力为种植者提供替代收入来源，向阿富汗执法、司法机关提供国际援助、加强禁毒监管等，切断易制毒化学品供应，并降低毒品消费需求，表示应继续合作帮助阿富汗培训禁毒、海关和警察领域的专家，赞同中亚地区信息协调中心作为打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的重要机制，开始全面发挥职能。会议支持开展跨区域开发项目，包括在本地区基础设施互联互通和能源走廊、发展交通运输领域，以在考虑到相关地区组织工作的基础上，促进本地区的综合发展。[13]

会议发表了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的声明》和《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》，明确了上合组织成员国和阿富汗合作打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的重点领域与合作方式。此外，为完善和提高合作机制效率，上合组织成员国和阿富汗商定研究将“上合组织-阿富汗”联络组代表级别提高至外交部司局级问题，将采取措施制订联络组与集安条约组织外长理事会阿富汗工作组的合作计划，以便采取包括举行联席会议在内的旨在打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的联合行动。上合组织成员国承诺将继续与阿富汗开展双边经贸合作，参与推动阿经济重建的国际行动，研究实施利于该国社会经济重建的共同项目的可能性，并将继续就利用现有以及恢复以往阿富汗问题有效国际合作机制的问题交换意见。

在会议上，中方代表建议上海合作组织在打击恐怖主义、毒品走私和跨国有组织犯罪方面，可着重从加强组织内部合作以及同阿有关部门密切配合入手，做好几项工作：一是加强边界管控和成员国与阿有关部门的联合执法；二是逐步吸收阿参与上海合作组织打击地区“三股势力”合作；三是加强上海合作组织成员国之间的合作和信息交流。[14]

与地区安全紧密相关的另一个问题是禁毒问题。2009年5月19日，上海合作组织成员国禁毒部门领导人会议在莫斯科召开，与会各方同意建立上合组织成员国禁毒部门高官会议机制，在上合组织成员国禁毒部门领导人会议框架内成立法律基础、缉毒执法、易制毒化学品管制及减少毒品需求等4个专家工作组，建立临时专家工作组负责制订2009年至2014年上合组织成员国禁毒战略草案。各方承诺应共同努力，最大限度遏制来自阿富汗的毒品威胁，保障本组织成员国的稳定与安全。

以合作共赢理念破解发展难题。尽管当前上合组织成员国之间还存在一些利益分歧，但必须看到的是，中亚是一个多元、多种权力结构和地区合作机制相互交叉并存的复杂地缘政治区块，复杂的历史纠葛、不同的文化背景、纷繁的利益取向使这里暂时难以形成类似欧盟的区域一体化进程，任何一个区域性合作组织都无力单独解决这一地区纷繁复杂的问题。可以说，中亚地区不同的区域性合作机制都有着各自存在的理由。

在这些不同的区域性合作机制中，上海合作组织以其既关注安全、又注重发展的复合性功能发挥着独树一帜的建设性作用，借创造安全环境为经济发展提供条件、用经济发展解决“安全困境”的核心理念使上海合作组织能够在复杂的国际与地区形势下凝聚成员国的信心与共识，同舟共济、共克时艰。

尽管遇到了金融危机的严重冲击，但上海合作组织成员国还是努力挖掘合作潜力。比如在发展交通基础设施方面，上海合作组织成员国“发展过境潜力工作组”集中讨论了示范项目E-40公路哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和俄罗斯境内段的同步建设、改建和修复示范项目的落实情况，强调指出安集延－奥什－萨雷塔什－伊尔克什坦－喀什、布拉茨特沃－杜尚别－吉尔嘎塔尔－卡拉梅克－伊尔克什坦－喀什交通走廊公路路段建设、改建和修复工作和在喀什建设多式联运转运站的重要意义，推介了E-40公路沿线的国际物流中心。

为解决一些成员国迫在眉睫的现实困难，上海合作组织成员国通过双边或多边渠道也做了许多工作。比如为解决吉尔吉斯斯坦电力短缺问题，上海合作组织系统提供了3.42亿美元贷款，支持吉尔吉斯斯坦国家电网公司建设“达特卡－科明”输电线路，它可以在很大程度上保障吉尔吉斯斯坦国内的电力输送问题，避免由于苏联时期遗留下来的“中亚统一电力系统”设施陈旧且无法按照当年的运行模式有效发挥作用所带来的现实困难。2009年10月7日，哈萨克斯坦总理马西莫夫访问吉尔吉斯斯坦，表示如果“中亚统一电力系统”运转失效，哈吉两国能源系统将平行运作以保证能源供应安全。马西莫夫表示，哈吉两国已原则上达成合作协议，共同保障秋冬供电安全。哈还将向吉出口煤炭以保障比什凯克中央热电站的发电能力。

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国际金融危机引发了大国关系的深刻调整和国际体系的重大变革，它也对不同类型的区域性合作组织提出了新的挑战。上海合作组织还是一个年轻的地区合作机制，它在危机中受到了冲击，同时也在应对危机的过程中经历了磨练和洗礼。实践再次证明，上海合作组织成员国有着广泛的共同利益，只要它们能够求同存异、凝聚共识，上海合作组织就能为地区安全与发展、为维护和增进成员国的利益做出切实的贡献。