从科索沃问题透视欧盟外交政策

伊红

作者：金玲　来源：　日期：2008-2-21 15:19:17





    科索沃问题一直以来被认为是对欧盟共同外交与安全政策的最大考验。2月17日，科索沃单方面宣布独立后，与国际社会所呈现的分歧一样，欧盟内部也没有能够用一个声音说话。欧盟内部主要大国英国、德国、FaGuo和意大利都表示支持科索沃独立，另外一些国家如西班牙、塞浦路斯、希腊、罗马尼亚、保加利亚以及斯洛伐克，则明确表示不会承认科索沃独立。尽管如此，综合分析欧盟应对科索沃问题的政策，仍然能够发现一些值得注意的变化，呈现出以下几个特点。
    第一，欧盟外交政策表现出主动、灵活的应对危机的特征。欧盟共同外交与安全政策的诸多政策工具被认为更多地具有被动、宣示性特征，但面对此次危机，欧盟共同外交政策则体现出主动干预、突出欧盟行动能力的特征。在积极主动斡旋谈判方案失败的情况下，欧盟积极采取行动进行危机预防和干预。从去年11月28日科索沃问题“三驾马车”宣布谈判失败至科索沃单方面宣布独立不到三个月的时间里，欧盟针对科索沃问题采取了重要的外交行动，表明其在科索沃问题上积极主动的态度。2007年12月14日，欧盟首脑会议决定向科索沃派遣警察和文职使团。轮值主席、葡萄牙总理苏格拉底说，这是欧盟要主导科索沃未来事务所发出的最明确的信号，也体现了欧盟采取积极行动的决心。在此决议基础上，欧盟在科索沃单方面宣布独立的前一天，也即2月16日，部长理事会通过建设性弃权程序完成了代号为EULEX科索沃任务的最后批准程序。目前该任务已经开始部署，使命是经过四个月的过渡期以后，从联合国特派团手中逐渐接管权力。除此之外，欧盟部长理事会还任命了科索沃问题特别代表。欧盟主动、预防性外交还体现在对塞尔维亚大选施加影响上。塞尔维亚第一轮大选后，亲俄罗斯的候选人尼科利奇领先于塔迪奇，欧盟在内部就与塞尔维亚签署《稳定与联系协定》不能达成一致的情况下，通过与之签署临时协定，对塞尔维亚选举施加影响，保证塞尔维亚政策的连续性和亲西方性，表现出欧盟外交政策的灵活性和主动性。
    第二，欧盟各成员国之间表现出更加密切磋商的态势。从表面来看，科索沃独立所引发的欧盟内部的***程度不亚于伊拉克战争中新老欧洲的分歧，但是从性质上来看则有很大的不同。伊拉克战争前夕，欧盟成员国中的英国、西班牙、意大利等一些亲美的国家在没有理事会决议的情况下，联合一些当时尚为候选国的一些中东欧国家，签署了“八国信件”，公开支持美国发动伊拉克战争，因此伊拉克战争中欧盟的分歧也被认为是“25国欧盟共同外交与安全政策走向灭亡的标志。”但面对此次科索沃独立危机，欧盟各成员国一直保持密切的磋商，并且成员国都表现出妥协精神。虽然欧盟各成员国对科索沃问题态度不同，但去年12月的欧洲理事会仍然通过了向该地区派遣文职人员计划的决议。决议的通过甚至都出乎了欧盟一些首脑的意料，也因此获得了很高的评价。针对决议的通过，德国总理默克尔表示：“当我来参加峰会时，没有期待能够通过决议”。FaGuo总统萨科奇认为：“决议的通过表明了欧盟实现了在科索沃问题上的统一立场。”成员国的密切磋商还体现在没有一个欧盟成员国在部长理事会决议形成之前，公开表示对科索沃独立地位的承认。所有成员国的立场都建立在理事会所确立的“agree to disagree”原则上。虽然上述有限的协调不能掩盖欧盟在上述问题上的***，但是它从根本上符合欧盟共同外交与安全政策所倡导的基本原则，欧盟共同外交政策本身也不并非同一外交政策，与其他任何领域一样，都会表现出一定的“多样性。”
    第三，欧盟整合外交资源，综合利用各种政策资源证明其处理欧洲事务的能力。欧盟在科索沃的存在目前并不仅限于欧盟共同外交与安全政策框架下所采取的联合行动，还包括在第一支柱下欧盟委员会所采取的行动，可以将欧盟在科索沃的存在概括为以下几个方面：首先是政治存在，即欧盟特别代表（EUSR），其主要任务是帮助科索沃当局履行其义务并促进欧洲价值观的实现。欧盟特别代表将同时担任国际民事事务代表。其次是欧盟科索沃法治任务（EULEX）下的行动性存在（operational entity），主要任务是与科索沃当局共同努力，在科索沃形成以法治原则和欧盟标准为基础的健康、可持续的司法和行政管理体系。第三方面的存在是欧盟委员会在科索沃推动改革的努力。欧盟目前是科索沃最大的援助方，向该地区的援助额迄今已达20亿欧元，欧盟决定在未来三年将向该地区提供更多援助。欧盟长期以来的巴尔干政策目标是利用欧洲一体化的成果实现该地区的和平，因此欧盟科索沃长期的政策手段和政策目标主要是推动科索沃进行经济改革，实现发展，在各层面满足欧盟标准，因此委员会利用援助等手段推动改革和经济发展是欧盟科索沃政策的核心。欧盟在科索沃上述三方面同时存在一定程度上证明了欧盟动员各层面外交资源应对和管理危机的能力，也加强了欧盟在科索沃问题上的发言权。
    当然，上述新特点可以被认为是欧盟外交政策日渐成熟的一个迹象，但是并不能掩盖欧盟共同外交与安全政策领域内所存在的问题，也不意味着科索沃独立所引发的欧盟共同外交与安全政策危机已经过去，它只是一个权宜方案，将为欧盟外交政策提出了更大的挑战。首先，成员国在科索沃独立问题上的不同立场将直接影响欧盟巴尔干地区政策的执行。目前情况下，欧盟无法启动任何与科索沃的谈判，欧盟面临如何发展与科索沃关系的困境。根据入盟程序，科索沃欲加入欧盟，首先需要与欧盟签署《稳定与联系协定》，加强双方之间的合作。但无论是谈判的授权以及协定的签署都需要成员国的一致同意，很难想象那些不承认科索沃的国家会同意与之进行任何类型的谈判。与此相联系，由于塞尔维亚与欧盟主要成员国在科索沃问题上立场的对立，塞尔维亚的入盟进程同样面临众多变数。其次，鉴于目前欧盟内部的***以及科索沃的现实情况，欧盟在未来很长一段时间内将面临如何承担管理科索沃的角色的问题。再者，欧盟为了证明其管理欧洲事务的能力，在缺乏联合国授权的情况下，决定向科索沃派遣民事任务本身损害了其长期坚持的外交政策理念。欧盟一直在其外交政策中强调多边主义原则和尊重联合国的权威，虽然部长理事会决议认为科索沃问题是特例，并不违法上述原则，但是在欧盟内部以及国际社会对此问题有疑义的情况下，欧盟的上述做法仍然值得商榷。