中国外交三十年: 对进步与不足的若干思考 Ⅲ

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中国外交三十年: 对进步与不足的若干思考 Ⅲ

作者：王逸舟 文章来源：《外交评论——外交学院学报》2007年第5期  
上面的看法, 可以为对美外交做一个注脚。总体上, 中国政府的对美外交方针是正确的和有效的, 过去几十年取得了巨大成效。然而, 我外交政策中对于超级大国美国制造的各种涉我麻烦的应对策略, 以及对于美国主宰的现行国际体系的分析与解释, 迄今为止还不太理想。中国公众以及外交、商务部门以外的一些机构和人士那里, 存在着似乎不少的批评意见, 比如, 觉得中国的外交方位过分偏重这个超级大国, 对美外交不够强硬, “投赞成票和弃权票太多”。这与中国外交的实际能力以及专业机构的评估有很大的差距, 也从一个侧面说明我对美外交的公信力需要加强。的确, 从实际操作层面观测, 我方主动出牌的成分偏少, 而接招应付的时候较多。这从一个侧面反映出我中长期战略规划的缺失。好的总体外交不光包含了政府外交、军事外交、民间外交、经济外交、非政府机构外交、公众外交、地方外交、外交培训等不同组成部分, 更有着沟通、协调、统筹它们的机制和观念。与美国方面相比, 我方可以借鉴和改进的地方很多, 如两国军界接触过程表现的不同活跃程度( 尤其是向对方发出倡议的主动性) , 两国议会交流时反映的不同灵活性( 特别是同政府立场之必要的区别) , 两国智库学者作为二轨角色在引导议题上的能力差距, 两国大型企业公司在配合国家大局方面的不同成熟感, 两国外交方面的教科书和培训体系之丰富性的差距,以及两国新闻媒体报道对方复杂事态时的精致娴熟程度的差别, 等等。它们中, 有的可算作美国的“发达、精明、老到”的一面, 有的属于我方体制设置上的缺失或认识上的不到位。中美两国不仅在硬实力上有很大差距, 软实力方面( 包括“总体外交体制”的成熟、丰富和有弹性) 距离可能更值得重视。美国的外交/内政体制是值得讨论的对象: 不要光看布什团队在伊拉克问题上栽了大跟头, 或只讲美国霸权外交在世界上受DIZHI的一面, 还要注意美国政治体制( 包括强力部门) 各部分的复杂协调关系, 注意美国国会外交、各州外交、企业外交和民间外交的微妙平衡作用, 注意美国国务院和主流媒体之公共外交的强大渗透力, 以及注意美国特有的政治选举带来的“钟摆效应”。面对美国超群的实力、有时蛮横单边有时善用多边的对外政策、它在全球范围的制度性结构性霸权以及它的国内体制的多元性多面性( 包括政界、军界、学界、商界之间复杂的“旋转门”机制) , 再看看作为发展中大国的中国及其相对单纯和单薄的外交体制, 经常给人以力不能逮、缺乏“用复杂对复杂”之手段的感受。借用学习理论的表述, 中国外交依然需要提倡“复杂学习”[15]和体制创新。这里, 不难联想到近一时期国内某些部门及企业在海外收购尝试的失败, 日益增多的公民海外遇险和财产遭损事件; 发生这些令人叹息的事件, 除开相关单位和个人的责任外, 还多少反映出外交部门和有关机构信息发布方面的不周到、涉外安全评估方面的不充分以及我驻外机构设点布局方面的有待改进之处。总而言之, 对比美国等发达国家及其外交体系, 当代中国外交的决策和实施过程, 仍像一个成长中的系统, 需要不断借鉴、改进、提升。不用讳言, 美国既是中国外交博弈的主要对手之一, 也是我们外交学习的主要目标之一。



此外, 现有外交资源的有限与层出不穷的涉外安全需求之间的矛盾, 也是新时期中国外交体制面对的一个突出问题。如前所述, 在中国外交传统中,国事访问和“礼宾外交”占有相当大一个比重, 它是外交部和下属的各个使领馆本身比较容易掌控的,需要的主要是与当事国有关部门的协商及协作。在新的形势下, 撇开日益增多的国家政府领导人的接待与出访任务不论, 外交部门面临的最严峻挑战、也是最头疼的一件事情, 是处理大量新出现的、目前仍在呈现几何数增长的涉外中国公民的人身和财产安全问题, 是领事保护范畴下的各类麻烦( 移民和难民问题、海外务工者及留学生不测事件的处置、中国公民与不同国家和地区法律及风俗发生冲突时的紧急情况处理、各种涉外刑事民事案件的交涉等等) 。最近几年, 由于最高领导层的多次过问,也因为中国媒体之国际报道意识的增强, 类似东帝汶撤侨事件、中国公民在尼日利亚遭劫持事件、俄罗斯发生的驱逐华商事件、意大利华人商家受歧视事件、巴基斯坦出现的枪击中国工人事件、西班牙鞋城发生的华人店铺被焚烧事件、索马里海域发生的中国船员被洗劫事件等, 得以大量报道并受到社会广泛关注。它的出现仿佛是如此的突然, 数量是如此的众多, 国内反响是如此的强烈, 大大超出了中国外交史上任何一个时期。几乎所有人都意识到, 中国海外利益的扩展从口号变成真真切切的现实, 中国人“走出去”面对的风险由想像转为实实在在的问题。适应了渐进式社会成长的中国外交体制, 陡然面对一个在很短时间冒出的巨大挑战, 其准备不周和应接不暇是可以理解的。事实上, 不用说中国只是一个发展中国家、有着变革中的外交机制, 即便再强大的国家、再发达的外交体系, 面对这种复杂的涉外安全事态, 都不可能有包罗万象、一劳永逸的解决办法。需要做、也能够做到的, 是通过某些制度创新和资源的重新配置, 在各方面的支持下, 尽量降低此类事态的危害性, 增强中国人抗拒风险的能力。首先, 领导人和公众应学会懂得, 并非所有的外部麻烦都有办法消除, 机遇和风险是并存的。其次, 要建立和强化海外风险的评估体制, 建立和强化涉外风险的预警体制, 建立和强化多个部门协同作战的危机处理体制, 把现有的不完整不充分的一些做法和机构整合起来。[16]再次, 从国际经验看, 有经验的国家都比较善于利用各种国际法和国际间的通用惯例, 在尊重当事国主权和法律的前提下, 为本国公民及其人身财产安全争取更大的权益和更多的保护; 从这个角度讲, 用更大力度加强我外交人员的法律意识和法理培训, 是新时期中国外交决策部门应当优先考虑的事情之一。当然, 最重要的, 莫过于让出国的中国公民具备进退有度的风险意识、充分的事先考察或投资准备、良好的维权意识和守法态度, 这方面, 外交、商务、旅游、教育等等部门责任重大, 可做的事情很多。如果人们都认识到外交资源的有限与各种需求的无限之间不可避免、日益扩大的矛盾, 体制改进的努力会更有针对性和成效。

最后, 公信力是应当特别研究的一个新情况。理论上, 并不是出台的所有政策, 或者受到拥护的政策在所有阶段上, 都能获得高的满意度和公信力; 也不是所有来自民间和群众的声音, 或者所有受到经济学教科书推崇的市场自发力量及需求, 均可得到外交政策的背书。我们一再强调“外交部是人民的外交部, 外交为人民服务”, 但究竟谁是“人民”和如何代表“人民”, 在利益不断层化、需求日益多元的社会, 是很复杂、而且将越来越难回答的一个问题: “人民”是指人口的简单多数( 在中国当然是农民) , 还是主要指沿海较发达地区和大城市里比较有国际意识的人( 如公务员、知识分子和企业白领等) ? 是泛指国内各界百姓, 还是主要指海外侨民、经商、留学、务工、公干及其他有利害关系的群体? 当“人民”的某个不同部分( 如活跃在中关村一带的年轻网民, 或与港台相关机构有联系的“**人士”, 或北京上海的著名环保组织, 或著名高校的女权思想家和活动家, 或替城市民工维权的全国及地方政协代表, 或正在WTO投诉的浙江温州对欧盟出口打火机的私营企业协会, …… ) , 主张对涉及中国的某个国际争端持强硬、妥协或不理睬等大相径庭的立场时, 如何判断它究竟代表多大比例的民众, 是持续的还是不可持续的要求? [17]外交部门对于民情民意的了解, 具体到在“中国人民”抬头下某项出台的政策或外交部发言人的某个表态, 主要是通过对中央红头文件的学习获得, 还是依靠网络上的抽样调查, 或者获悉自部门联席会议上其他方面的发言, 抑或是来自下属各使领馆的调研报告, 乃至外交官个人及其家庭的体验与感悟? 其实, 真正代表“人民”, 比起( 譬如说) 代表妇女、代表青少年、代表政党、代表军队、代表某个部门、代表某个地区,都要困难得多、复杂得多, 但是, 既然外交部是一个国家、一个民族、一个中央政府的外交主管部门, 它就不得不以总体的利益、全局的考虑、长远的目标为出发点, 以“人民”的名义且承接“人民”的委托,不受干扰地制订、执行合乎“人民”长远利益和时代进步需求的对外政策, 尽最大可能避免以偏概全、以小代大。尤其在中国新一代领导人更加重视“以人为本、外交为民”理念的这种新背景下, 外交的秘密决断和神秘色彩的一面会逐渐减少, 而公开的、程序化的、民主科学的成分将越来越多, 因此如何更好代表人民、更多赢得公信力, 理所当然成为新阶段上中国外交转型的中心任务之一。要使这种政策得到最大限度的理解和支持, 需要有更科学、持久的外交学习与制度创新, 需要更广泛、通畅的上传下达渠道和协作机制, 也需要有了解、争取更大公信力的统筹思路( 后一个方面未来可能更紧要而棘手) 。这种事情说清楚不易, 做起来就更难, 基本上是没有完美无缺、各方均满意的解决方案的, 但如果因此而气馁, 放弃探究“人民”范畴的努力, 甚至连想都不想它, 问题只会更多。所以, 对于外交家、尤其对于外交决策者而言, 不能眼睛只盯着具体的外交案子, 成天忙于事务性的外事工作, 要下决心抽出时间, 静下心来思考这类“大事体”; 依笔者言, 它是中国外交在新时期进步的事半功倍之举。

拥有全球五分之一人口的中国正在和平发展,中国外交正在经历意义深远的转型。这是一场静悄悄的革命, 是当代人类进步最重要的表现之一。人们有理由期待它继续向前推进。

注释：

*本文并非对当代中国外交所有领域的讨论, 它只把焦点放在“进步”与“不足”两个方面; 论文中的看法与主张不代表任何官方的或集体的见解, 而仅仅是笔者个人之有局限性的、不成熟的考虑; 提出这些看法与主张, 与其讲是“建言献策”, 不如更确切地说是为了激发更多深入的探讨。

[1]有关新中国建国初期的外交理论与实践, 可参见下列书籍: 谢益显主编《中国当代外交史( 1949- 2001) 》, 北京: 中国青年出版社1997 年版; 熊志勇、苏浩著《中国近现代外交史》, 北京: 世界知识出版社2005 年版; 鲁毅等著《外交学概论》( 特别是其中第十一、十二章) , 北京: 世界知识出版社2004 年版。

[2]全文见2006 年12 月新华网。

[3]见中国新闻网2003 年6 月5 日报道:“调查显示, 中国大学生对新一届中央领导更有信心”。

[4]在2005 年9 月1 日发布的《中国的军控、裁军与防扩散努力》白皮书里, 更加全面而详细地介绍了中国政府和军队一些重大主张, 如:“核裁军应遵循拿下合理、逐步削减、向下平衡的原则, 两个拥有最大核武库的国家对核裁军负责特殊和优先的责任”;“在实现全面禁止和彻底销毁核武器的目标之前, 核武器国家应承诺不首先使用核武器, 并承诺无条件不对无核国家和无核武器区使用或威胁使用核武器”;“化学武器拥有国应加大工作力度, 严格按照《禁止化学武器公约》要求尽早完成销毁其化学武器, 接受禁止化学武器组织的有效监督”;“中国坚决反对大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散。应努力通过政治外交手段解决扩散问题, 充分发挥联合国等国际组织的核心作用, 在现行国际法框架内加强和完善再有防扩散机制”; 中国“主张和平利用外空, 防止外空武器化和外空军备竞赛”, 但现有关于外空的法律文书不足以有效防止外空武器化和军备竞赛, 因此新的措施谈判达成更完备的文书。报告的结论是:“当前, 中国人民正沿着和平发展的道路, 聚精会神搞建设, 一心一意谋发展。中国的发展需要一个持久稳定的和平国际环境, 中国的发展必将促进世界的和平与进步。中国将高举和平、发展、合作的旗帜, 继续致力于推动国际军控、裁军与防扩散进程, 永远不称霸, 永远做维护世界和平、促进共同发展的坚定力量。”转引自中国军控与裁军协会编:《2006: 国际军备控制与裁军报告》, 北京: 世界知识出版社2006 年版, 第329- 348 页。

[5]可参见胡**在乌兹别克斯坦议会的演讲, 题:“睦邻安邻富邻, 建言与中亚关系”。新华社2004 年2 月16 日塔什干电讯稿, 见当日新华网报道。

[6]出处同前, 见白皮书“前言”部分。

[7]2007 年3 月6 日, 李肇星在他卸任前的最后一次记者招待会上, 特别强调了领事保护问题对于中国外交工作的重要性, 指出:“现在中国外交部一共有4800 多位干部和员工, 有驻外机构240 多个, 所有这些人员可以说都直接或间接地负有为在境外的中国公民和法人的合法权益提供领事保护的责任。随着中国的发展进步, 我们这方面的服务对象急剧增加。到前天为止我们的统计是: 在国外现在大约有67.5 万中国劳务人员, 从事远洋渔业人员4 万多, 外派船员15 万多。在海外设立的中资机构有1 万多家。出国旅游的、探亲的、留学的也在增加。中国公民的旅游目的地国已经达到132 个。2006 年, 我们的出境人数达到2452 万人次。世界旅游理事会估计, 到2020 年, 中国公民出境人数将超过一亿人次。外交部和我们的驻外使领馆一年来一共处理了领事保护案件三万多起, 还实施了从所罗门群岛、东帝汶、黎巴嫩和汤加撤侨的行动。总之, 我们要努力把‘以人为本、外交为民’的理念变成领事保护行动。具体措施包括: 发挥外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议的作用, 加强预防性领事保护工作, 普及领事知识, 颁布《中国境外领事保护和服务指南》, 及时提供领事服务。遇到重大案件立即交涉, 必要时派出外交部长特别代表或政府工作组赴事发地, 协助有关国家依法保护中国公民的合法权益。我们还要根据全国人大代表和全国政协委员提出的建议, 研究分阶段推动领事保护立法, 规范领事保护工作。”见2007 年第7 期《世界知识》杂志, 第45 页。

[8]见中国青年报2007 年5 月20 日报道, 题为:“外交部‘公众开放日’, 杨洁篪阐述中国外交新理念”。

[9]来自外交部新闻司公众外交处副处长卫真的说法, 援引自人民网2005 年8 月15 日报道“李肇星: 外交部是全国人民的外交部———外交公众开放日首次‘走近非洲’”。

[10]有关建国初期毛**、周恩来安排一批中国人民解放军将领出任驻外大使的史实, 可参见徐京利:《另起炉灶———崛起巨人的外交方略》, 北京: 世界知识出版社1998 年版, 第189- 190 页, 第265- 268 页。

[11]依笔者对外交部政策研究司一些中青年外交官的观察, 他们对北京、上海等地的主要国际问题研究机构和著名学者最新成果的了解, 以及对国际大势和中国外交面临挑战的均衡分析, 达到了相当不错的水平。本人也从王缉思教授那里听到了类似评价。

[12]Jack S.Levy, “Learning and foreign policy: Sweeping a conceptual minefield,”International Organization, Vol.48, No. 2 ( Spring 1994) , p.283.

[13]2005 年9 月1 日发布的《中国的军控、裁军与防扩散努力》白皮书里, 专门有一段解释中国对于地雷使用的立场。它说:“自加入经修订的《地雷议定书》以来, 中国严格履行议定书各项规定, 积极开展履约宣传和教育, 根据议定书要求制定了一系列新的军用标准, 对不符合议定书规定的老、旧地雷进行了全面普查, 并分批分期改造或销毁, 迄今已销毁了数十万枚老、旧地雷。自1996 年宣布暂停出口不符合经修订的《地雷议定书》规定的杀伤人员地雷以来, 中国一直恪守承诺”;“中国虽未加入《渥太华禁雷公约》, 但认同其人道主义宗旨和目标, 不断加强与公约缔约国之间的沟通与交流。中国重视反车辆地雷问题, 认为反车辆地雷与杀伤人员地雷造成的人道主义关切程度不同, 处理方式也应有所区别; 应充分考虑各国国情和实际承受能力, 通过多种途径解决反车辆地雷问题。”中国军控与裁军协会编:《2006: 国际军备控制与裁军报告》, 北京: 世界知识出版社2006 年版, 第338 页。

[14]分别见王逸舟:《当代国际政治析论》,“写在前面”, 上海: 上海人民出版社1995 年版, 第11- 12 页;“中国国际关系理论: 成就和缺失的几点感受”,《世界经济与政治》, 2003 年第4 期; 以及《中国国际关系研究( 1995- 2005) 》,“绪论”, 北京: 北京大学出版社2006 年版, 第16 页。

[15]关于各种社会性制度的“复杂学习”, 可参见王逸舟:《西方国际政治学: 历史与理论》, 第12 章“学习进化理论”, 上海: 上海人民出版社1998 年版, 第454- 484 页。

[16]2005 年12 月, 中国出口信用保险公司( 简称“中国信保”) 首次发布了《国家风险分析报告》( 上、下两册, 中国金融出版社2005 年12 月第1 版) ; 2006 年年底, 中国信保再次推出《国家风险分析报告》( 上、中、下三册, 中国金融出版社2006 年12 月第1 版) 。中文长达440 多万字的两份报告, 一共分析和评估了当今全球190 个国家的风险情况( 包括政治风险、经济情况及投资和贸易风险等) , 给出了不同的国家风险参考评级, 还简要介绍了中国与这些国家的既往关系( 含政治和经济关系) 。虽然分析的框架还有可以改善之处, 这是中国涉外安全评估史上值得一书的举措, 是中国人在新时期走向世界的测量仪之一。不过, 阅读之后就会发现, 中信保与外交部的职能部门( 如领事司) 、国家安全研究单位( 如现代国际关系研究院) 和学术机构( 如中国社会科学院) 之间的沟通还不够密切, 其信息来源和分析深度有局限性。

[17]组织学理论表明: 现实的决策不是单一理性的过程。国家也不是单一行为体, 而是由特定的个人和机构组成的。它们收集并实施每个决定所需的重要信息, 进而在特定场合进行最佳的理性决策并予以实施, 就这一点而言, 它们之间是互不相容的。决策者和机构每天不得不做出数十项重大而常规的决定, 很少有时间、信息或能力对****进行理性评估。即使决策者做出了理性决定, 也时常缺乏他们所希望的那样执行这些政策的权力。正如基辛格所说, 决策者“陷入了一场无穷无尽的战斗, 紧急事务总是被视为重大的。每个政治人物的公众生活, 就是在环境的压力中为维护其选择的原则而做的持续斗争”;“不可能每一步都是有序的。事实总是受到怀疑或处于争论中。一些政策, 即使都是很好的, 也会相互冲突。国家的目标也并非是精确的。什么是正确的, 什么是可能的, 什么是国家利益的内容, 都会有各种各样的解释”。见[ 美] 威廉·内斯特编著:《国际关系: 21 世纪的政治与经济》, 姚远、汪恒译, 北京: 北京大学出版社2005 年版, 第125 页。