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标题: 我国公共服务改革和发展中的政府监管问题 [打印本页]

作者: virginia_0103 时间: 2011-12-25 17:41
标题: 我国公共服务改革和发展中的政府监管问题
● 高世楫陈伟张安

内容摘要：在市场经济条件下，政府在公共服务（Public Services）供给方面发挥着直接提供、资金供给和监管三种作用。目前我国公共服务实现了供给主体多元化，但存在覆盖领域窄、财政供养不规范、绩效管理不严格、过度市场化又缺乏严格的监管等问题。深化事业单位改革、改善公共服务必须要完善政府管理体制，通过必要的财政支持提供全覆盖的基本公共服务，同时应加强绩效评估、强化政府监管，以保证公共服务全覆盖、高效率和高质量。
关键词：公共服务，政府监管，政府内部监管

为落实科学发展观、实现经济社会的协调发展及建立和谐社会，必须加强政府的公共服务职能。十六届四中全会明确提出：“推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。如何动员多种资源、通过多种形式有效地提供公共服务，如何在引入竞争机制的同时建立有效的管理制度以保证公共服务提供的公平性、质量和效率，是党和政府在执政理念、制度建设和行政能力上面临的多重挑战。

一、公共服务与公共服务监管

（一）公共服务与政府责任
“公共服务是指提供给大众的具有以下特性的任何一种服务：在这些服务的提供过程方面存在着潜在的严重市场失灵（被宽泛地解释为公平与效率原因），这说明了政府介入的合理性，政府介入的方式包括生产、资助和监管”（Grout & Stevens，2003）。这里所讨论的公共服务，是指传统上在我国由事业单位提供的科技、教育、文化、医疗卫生、体育等具有准公共物品或半公共物品特征的社会服务事业。
由于存在不完全竞争、不对称信息、外部性以及社会公平问题等，不能完全依靠市场机制提供公共服务。无论是计划经济国家还是市场经济国家，政府都必须深度介入和积极干预公共服务的供给。政府干预的主要方式包括直接提供公共服务、付费购买公共服务和对多种服务供给主体进行监管。对传统的公共服务如基础教育，世界上大部分国家都由政府开办的机构直接提供。在基本医疗服务方面，英法等国主要由政府直接开办医疗机构提供；美国、荷兰等国也有政府开办的医院，但更多依靠政府、商业保险机构和个人提供资金，向盈利和非盈利的医院购买服务，同时由政府监管机构、行业自律组织和消费者权益保护组织等对服务价格、质量等进行监管。
需要强调的是，现代国家的一个基本特征就是政府在向全民提供基础教育、公共卫生、基本医疗保障服务等基本公共服务的财政责任。与现代财政制度相伴而生的就是有效的公共审计制度，保证政府开支的公平性和有效性。

（二）公共服务监管
在过去二十多年，发达市场经济国家兴起了新公共管理运动，其主要内容之一就是在传统的、政府主导的公共服务领域引入市场机制，即分离政府作为公共服务购买者和供给者的职能，引入其它非营利机构和营利性机构，通过一种竞争性的机制实现资源的有效配置和改进公共服务的质量。一些发展中国家和经济转轨国家也在不同程度上实施公共服务的市场化取向的改革。建立完善的监管体系、加强政府监管职能是改革的重要内容之一。
广义上的监管是指监管者“运用公共权力制定和实施规则和标准”，以干预各种行为主体的经济和社会活动，包括产品和服务的价格、质量、进入和退出等经济性内容以及安全、健康、卫生、环境保护等社会性内容（Breyer，1982； Hood等，1999）。监管是克服自然垄断、信息不对称、外部性以及解决公平性问题的重要手段。
相对于传统行政管理系统（Administrative System）的层级制结构和命令与控制模式，监管的本质与核心在于它是一种基于规则的管理。随着市场的扩展和分工的深化，交易活动的复杂程度越来越高，政府在通过有效的监管以保证市场有效运行及社会和谐发展方面的作用变得越来越重要。过去一个世纪全球市场经济的发展过程，同时也是政府监管职能不断扩展和完善的过程，这导致了现代市场经济国家作为监管国家（Regulatory State）的兴起（Moran 2002; Glaser & Shleifer, 2003）。
公共服务监管是指，政府运用公共权力制定和实施规则与标准，以约束（政府内或政府外）独立运营的公共服务机构，以确保公共服务的提供效率和公平。
从监管所约束的对象的角度来看，对公共服务的监管可以分为政府内监管（regulation inside government或regulation within government）和商业性监管（regulation of business）。
英国监管领域划分，包括政府内部监管（略）
资料来源：OECD 2004。
商业性监管是指对私人机构商业行为的监管，是监管机构对所有市场参与者参与市场竞争所进行的监管，通过监管纠正市场缺陷，保证有效竞争（Breyer，1982）。
政府内监管是一个较新的概念，是发达市场经济国家新公共管理运动的重要发展领域之一，它是指“某一公共行政部门具有授权，能够在保持距离的情况下监管另一部门、运用一揽子工具来审核被监管部门的行为并在必要时予以纠正”（Hood，et. al，1999；OECD，2004）。在传统的行政管理体制下，政府政策制订和实施、资金使用和审计、行为监督和管理等实行一体化（Yarrow， 2004）。由于传统行政管理模式所暴露的激励问题、部门利益问题越来越严重，在政府机构内、政府机构之间以及不同级别的政府之间施加有效的控制措施就变得十分必要，这就导致了政府内监管的兴起（Hood等，1999）。传统的政府内监管部门包括公共审计部门、监察部门等。在一些领域，如教育和卫生，政府主办的机构是公共服务的主要提供者，政府设立了专业化的监管机构负责价格和质量的监管，这样，公共服务的政策、供给和监管在政府内部实现某种形式上的分离。
公共服务监管的主要内容包括准入资格、服务价格、服务质量、成本效益、普遍服务、竞争秩序、公共补贴、不分配利润政策的执行等（详见课题组报告）。

二、我国公共服务事业管理体制的历史沿革和存在的问题

20世纪80年代以来，公共服务改革已成为一个世界性话题。已经建立了政府主导的公共服务供给体系的发达市场经济国家，其改革的重心在于更多地引入市场机制以提高公共服务的效率；而中东欧转轨国家则是以市场经济为导向对传统的、政府包揽一切的公共服务体系进行重构；发展中国家则希望通过市场机制广泛动员各种资源增强公共服务供给能力。中国公共服务改革有独特的历史起点，我们面临的问题是：在计划经济向市场经济转轨的过程中，在经济发展水平还相对落后的现阶段，如何在加强政府对提供全覆盖的基本公共服务的财政责任的同时，引入市场机制和社会力量来改善公共服务供给范围和提高效率。尽管起点不同，但问题的本质都是：政府应该干预什么、如何进行干预。

（一）计划体制下的“命令与控制”模式
新中国成立后，我国建立了国家包办一切的计划经济体制，发展社会公共服务事业也成为国家的一项重要任务并内在于计划体系之中，而提供公共服务的主体是千千万万个“事业单位”，这些事业单位接受“政府主管部门”的直接管理。在这种典型的“命令与控制”模式中，国家直接提供服务，拥有全部相关资产，借助于行政指令通过一套完整的层级体系将资源分派到事业单位。在同计划经济体制相适应的激励和约束机制下，这种行政主导的公共服务供给模式在提供与我国发展阶段相适应的公共服务方面取得了一定的效果，其中包括在广大农村建立了初步的医疗卫生体系和基础教育体系。但公共服务的供给仍然存在严重短缺。

（二）市场化指向的公共服务体系重构
1978年改革开放以来，在经济快速发展的同时，人民收入水平也出现了大幅度提高，导致公共服务的需求增加。同时收入水平差距的拉大以及价值观和个人偏好的多样化还引起了公共服务需求的多样化。在事业单位改革和公共服务体系重构的过程中，为了不断扩大公共服务覆盖范围、满足多样化需求、改进效率，就需要鼓励包括国有的事业单位、民间商业机构和非营利机构在内的多种主体更有效地提供公共服务。
在公共服务供给方面，政府没有为提供全覆盖的基本公共服务提供财政保障，而是通过“脱钩、下放”的事业单位改革，使很多事业单位成为相对独立自主的管理主体和利益主体。社会资本开始进入社会公共服务事业领域，并且在迅速成长，国家统包、直接提供全部(但并非全覆盖)公共服务的格局已经打破。在教育领域，2004年底，全国民办教育机构7.8万所，在校学生1769万人，占总数的比例分别为15%和7%。医疗领域，大量民办盈利性机构主要集中在诊所、卫生所、护理站或医务室，政府举办的公立医疗机构中拥有81%的医院病床和97%的卫生院病床。但公立医院的经费来源主要是医疗和药品收入，客观上已经高度市场化。根据卫生部2003年的统计，2002年公立医院财政平均补助仅占医院总收入的8.7%，医疗卫生事业单位通过服务收费（包括药品零售）从市场上获取的收入占总收入的90%以上。2002年政府在医疗卫生事业方面的支出仅占全社会总支出的15%（OECD国家2002年平均为72%，美国为44%），占财政总支出的比例不足4%（OECD国家大部分在20%以上，市场化程度最高的美国为24%）。大多数公立医院逐步向市场化和逐利化的方向发展，应承担的基本医疗服务功能日益弱化。
政府在基本公共服务特别是基础教育和基础医疗卫生保障方面财政投入不足，且有限的财政投入在分配上严重不公平，使得一些低收入人群很难享受到基本公共服务。公共服务领域出现了多种所有制的供给主体，但在市场化取向的改革中忽略了政府监管体系的建立，影响了公共服务的质量和效率。

（三）我国公共服务监管存在的问题
一方面，政府在基础公共服务供给方面财政保障不足，各级政府、各个管理部门、各类事业单位在公共服务供给方面的职能和责任不清楚、不落实，没有建立政府内的有效监管机制。另一方面，过度的市场化以及滞后的监管体系建设导致教育、公共卫生和医疗保障等公共服务领域普遍存在价格高、质量差、效率低、服务供给不公平、腐败严重等问题，引起人民群众严重不满。
1.政府职能不清
从总体上看，现代预算制度的缺失、公共审计的不完善、中央和地方事权和财权方面划分不合理，导致了为全社会提供基本公共服务方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理体制上延续了计划经济时代的模式，很多政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的问责机制，政府多重角色之间存在严重利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率的改进。
2.管理权责不明
目前，在科、教、文、卫、体等社会公共服务领域，相关主管部门承担了相应的政策和管理职能，而另外众多职能部门参与登记、人事、财政经费拨付、价格等方面管理。尽管从表面上看来，在社会公共服务各领域都设立了相关的“负责”机构，但事实上，各主管部门的责任或者是模糊的，或者是不合理的，“越位、错位、缺位”的现象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可问责的管理体制导致了目前公共服务出现的价格、质量、效率和覆盖不足等问题。
3.监管规则不完善、执行机制不健全
经过多年的努力，我国已经建立了公共服务的基本法律法规体系。但监管规则体系还存在着很多问题，集中体现在以下两方面：第一，规则体系缺乏统一性，不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，地方法规与国家法规之间存在矛盾；第二，法规体系陈旧落后，不能适应新的经济和社会发展形势的要求。
更大的问题还在于规则的执行机制不健全。首先，监管者与被监管者之间过于密切的关系，使得监管规则很难得到有效执行；其次，政事不分还使得规则执行缺乏公平性，在很多领域存在基于部门、所有制或地区的歧视；第三，现有的司法体制和行政管理能力也制约了规则的执行能力。
4.监管治理机制不健全
有效的监管治理（regulatory governance）要求监管功能的实现不仅要注重各种工具的设计、实施以及工具之间的协调配合，还要注重更为宽泛的问题，如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性。
在政府对公共服务管理的过程中，政府部门仍然发挥着主导甚至唯一的作用，包括行业协会、消费者保护群体、服务提供机构在内的利益相关者的积极性如媒体的作用未得到有效调动。

三、在完善公共服务体制的过程中加强政府监管

建立有效的监管体系，对于公共服务事业改革和持续发展，对于政府公共服务职能的完善，对于有效的公共服务管理体制的建立，都具有基础性的作用。

（一）完善社会公共服务的法律框架
在宪法层面进一步明确政府提供基本公共服务的义务，要求政府采取必要的措施建立覆盖全社会的公共服务体系，以保障全体公民享受基础教育、公共卫生、医疗等基本公共服务。
建立和完善现代公共财政制度，建立规范的财政供养制度，并通过相关法律明确中央政府和地方政府的财权和事权。
建立、修正相关的法律，明确政府、公民和不同形式的组织部门在提供和消费公共服务方面的权力、义务和责任。明确包括非营利组织在内的不同服务供给主体的法律地位和税负义务。
以贯彻依法行政纲要，实施行政许可法为契机，建立依法行政的理念、程序和实施机制，并在法律上保证公共服务事业放开准入、依法监管。

（二）合理界定政府职能

界定政府在公共服务领域作为服务供给者、出资者和监管者的不同职能。
改变“政事不分、管办不分”的局面，建立合理、透明的检查和考核机制，在事业单位内部建立起完善的治理机制。充分发挥审计、纪检等部门进行财务审计和绩效审计（performance auditing）的重要作用。

（三）建立多层次、多主体参与的现代监管体系
强化政府监管职能，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。在由政府部门提供公共服务的领域加强“政府内监管”，改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。公共服务领域的监管体系建设，应该纳入到我国行政管理体制改革的总体安排之中。
政府对公共服务的有效监管应该遵从现代监管体系的一些基本原则，这些原则反映了现代市场经济和法治社会的一些本质特征：第一，公平对待参与市场交易的各种市场主体；第二，监管内容清楚，监管程序完善，监管过程透明；第三，建立一支包括行业专家、经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍；第四，及时而公平地进行监管执法，执法必严，违法必究；第五，监管机构必须独立于被监管主体，保证不被监管对象俘获；第六，通过立法建立相关的制度对监管者实施监管和考核，追究相关责任。其中，建立严格的问责机制是政府管理体制改革和监管体系建设的核心任务，也是建立依法行政的现代行政管理体制的基本要求。
中国公共服务监管体系框架（略）

（四）提高政府的监管能力
必须加快政府管理社会服务事业能力，其中主要包括建立完善的监管组织体系，规范透明的监管程序，专业化和有责任心的监管队伍，以及建立以现代信息技术为支撑的高效监管服务平台。

四、结论

在全面建设小康和建立和谐社会的过程中，政府必须切实履行向全社会公平、有效地提供基本公共服务的责任，其中最基本也最重要的就是在完善的预算和审计制度基础上，履行提供基本公共服务的财政责任。现实的情况是，在我国公共服务领域已经出现了多种所有制形式的服务供给主体，所以，政府应同时履行作为公共服务生产者、购买者和监管者的多重职责。目前，无论是政府内的监管，还是针对不同所有制主体的商业性监管都严重滞后于公共服务事业的发展，政府监管职能的缺位是导致公共服务发展过程中出现诸多矛盾的重要原因之一。
公共服务管理体制建设的基本思路是：在建立和完善全覆盖、高效率、基本公平的公共服务体系过程中，政府监管体系建设要同政府财政责任的强化、服务主体的有效治理、竞争性服务供给格局的形成等方面的改革同步推进。如果选择主要依靠政府举办的机构作为提供公共服务的主体，则监管体制建设的重心应是建立高效的“政府内监管”体系，以一种保持距离型的方式实现政策制定、监管和服务供给的有效协调和制衡。如果选择鼓励多种服务供给主体以竞争性的方式提供公共服务，则监管改革的重心则是建立包括政府监管、行业协会和消费者保护组织参与以及传媒监督在内的完善的现代监管体系。这对于提高公共服务部门的效率、确保社会公平有着重要而长远的意义。监管是在一定的政治、法律和经济环境中发挥作用的。突出市场经济中的政府监管职能，不一定要求马上实现监管机构同政府政策部门在组织上的分离，但从长期看，建立功能明确、组织独立、问责机制严格的多维度监管体系，是建立一个公平、高效、完善的公共服务体系的基本发展方向。

参考文献
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〔13〕 Savas, E.S. (1999)：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年6月。
〔14〕 Yarrow, George (2005): “公共服务供给的政府监管”, 《比较》，第16辑，第141-154页。
作者：发展战略和区域经济研究部高世楫陈伟　张安（国家发展改革委经济体制与管理研究所）
来源: 国研网国研报告

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