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标题: R·米什拉：西方福利模式的改革趋势:日益背离普享原则* [打印本页]

作者: dulidiyijun 时间: 2011-12-25 17:35
标题: R·米什拉：西方福利模式的改革趋势:日益背离普享原则*
● R·米什拉
（郑秉文译）

一、削减政府公共支出规模

人们普遍认为,货币主义的新自由主义政策(例如通过提高利率来抵御通货膨胀) 、通货紧缩以及失业是推动赤字上升的主要因素。此外,随着20 世纪80 年代货币及资本的跨国流动性的增强,各国为了防止资金流入利率较高的国家均倾向于采取加息措施,这加重了政府的债务成本。
在政府支出不断增多时,经济呈现低速增长,失业不断扩大,政府收入也在开始下降。减税和各种支出的增加也使得税收收入下降。这些是造成西方工业国家赤字攀升的主要原因。
赤字具有周期性,尽管在某些好的年份赤字会缩减或者消失,而政府负债则开始上升。毫无疑问,高额的债务(无论是国内还是国外) 给政府财政带来沉重的利息支付压力,因此,控制预算赤字和债务非常重要。两个核心问题值得关注:首先,一国的债务和赤字警戒线如何确定,例如在什么利率水平下应该偿清债务; 其次,如何解决债务和赤字问题。这是全球性的问题。
如同早期新自由主义者建议的那样,抵御通货膨胀比其他目标更为重要,金融和资本的全球化似乎可以解决政府债务和赤字问题,而不是解决其他问题,如维持就业、促进经济增长与维护社会安全等。一定的赤字降低意味着国家通过高利率吸引私人资本购买国债,大规模的国债也就意味着高利率。这些因素不利于经济增长和刺激就业,因此企业界对缩减赤字持保留态度。
事实上减税是全球化政策的重要手段之一。降低赤字并不一定意味着减少公共(社会) 支出。对企业界和新自由主义来说,不考虑经济和社会成本(失业、破产、生产率下降)的缩减赤字简直是一种妄想。新自由主义的长期目标是达到政府收支平衡和清算积累的政府负债,实现平衡预算、减少国家负债和减少税收这些长期目标的最重要手段是减少公共支出。
自20 世纪70 年代末以来,新自由主义的目标就没有改变过,而其新主张是金融管制的减少和资本的流动,这使得新自由主义在一国范围内从一种政治意识形态转变为全球资本主义的经济政策需要。政府中的左翼和右翼在这一点上持不同的观点:前者对以上政策并不热心,并且对金融市场的负面作用颇有微辞;而后者却强烈支持这一观点,对全球经济一体化和自由化大力追捧。不同的政治立场也就造成了不同的政策后果。
其中一种方式是通过穆迪公司和标准普尔等债券评级机构来评价金融市场的影响力,其中也会涉及对政府或其他债务人的信用等级进行评价。如果债券评级机构判定一国政府的信用等级过低,则该国债券将不得不支付较高的利息,并可能会成为投资人回避的对象。当一国政府面临信用评级下调的风险,甚至可能被列入“信用观察名单”时,就需要对政府的政策进行修正,国家资本就是如此受到市场力量影响的。
有时政府会与评级机构达成默契,给予政府一定的预警时间来采取削减支出的措施。1995 年的加拿大政府就有过如此经历,当时经济危机气氛弥漫加拿大,政府对庞大的公共支出进行了大幅度削减,这吸引了人们开始重新关注赤字问题。从1994 年秋天到1995 年初,赤字规模骤增。有警告说,如果加拿大不采取严厉的财政措施,国际金融市场和IMF 将对我们采取更严厉的措施。当时民意测验显示,公众第一次密切关注赤字削减问题。随后大力消减赤字的预算案在议会通过。连加拿大财政部长都承认:“这是战后最严厉的一次削减计划,与1984 年新西兰应对财政危机时的激进改革如出一辙。”
这些例子并未说明全球化是新自由主义的济世良方,它是20 世纪90 年代全球经济的“主观”和“客观”表现,它给一国政府带来了外部压力并使得政府政策迫于民主政治压力而转向其他。
除了国际市场的限制, IMF 和OECD 等政府间国际组织也对政府决策有重大影响。如何应对债务和赤字问题就是这些组织向工业化国家所提供的专家意见之一。尽管它们对富足工业国家的影响通常是间接的,不像对前共产主义国家和第三世界国家那样具有制约意义,但也十分重要。除此之外,这些国际机构对政策的评估和建议为热衷于用新自由主义的方法来处理财政赤字和福利支出问题的国内机构提供了相当大的帮助。
就欧盟而言,马斯特里赫特条约包含了取得欧洲货币联盟成员资格必须遵守的严格的货币和财政标准。这些汇合标准要求财政赤字不得超过GDP 的3 % ,国家的累积债务不得超过GDP 的60 %。通货膨胀也必须控制在一定范围之内。尽管一些欧盟成员国的累积债务仍然很高,但其15 个成员国中有11个已成功地将其财政赤字控制在GDP 的3 %以内,从而满足了资格要求,加入了货币联盟。在这样的财政工作中,包括法国和德国在内的许多国家,尽管尽力减少赤字并大幅度削减社会福利支出,但还是难以达到这样的标准。在法国,源于马斯特里赫特条约的紧缩政策引起了包括罢工在内的广泛抗议,并且导致了社会主义政府的上台执政,势将逆转这样的政策。
在此能够注意到欧盟对社会保障的影响是双方面的,这已经足够了。一方面,欧盟已经制定了像福利宪章这样的措施,它以为成员国的工人提供最低社会保障为目标。另一方面,它的财政紧缩政策,如记录在马斯特里赫特条约中的那样,则是与社会保障这一目标背道而驰的,也就是说,是在缩减成员国的社会保障。此外,欧盟所签署的“津贴”标准意味着社会福利政策是一个国家性问题,而不是仅仅与社区相关。

二、紧缩财政政策

征税和财政支出的自由可能是国家建立独立的社会福利政策能力的核心。高福利国家如比利时、荷兰、瑞典以及丹麦都是以政府具有征税和财政支出的自治权为前提的,而该自由服从国家的利益和公民投票的结果。该自治权包含了与实体性福利国家紧密相关的累进税收原则。
新自由主义者为大幅度削减对高收入者的征税所提供的依据是它会在更大范围内刺激财富的创造并增强市场的力量。无论如何,新自由主义加强市场导向、减少政府干预的哲学大致表现为调降所得税率和缩减政府支出。
在美国和英国,自20 世纪70 年代后期以来对高收入者的税率急剧下降,这被阐述为年度税收下降的实质原因。其他盎格鲁-撒克逊国家追随美国和英国,尽管其变化的具体内容和涉及面有所不同。在欧洲大陆和日本,税率也被调降。20 世纪80 年代,资本和金融市场的不规范意味着资本有更大的灵活性,意味着在全球范围内产生了更多的投资机会,这为降低最高税率和减轻公司税收提供了进一步的推动力。
至此我们仍未看到所谓的“税收大战”,也就是国家之间降低税收以吸引投资资金的公开竞争,但毫无疑问,当企业考虑在一个国家开展业务或者进行投资时,低税率对于它们而言是主要的诱惑之一,政府不能忽视这一点。因此,全球化使降低税率,尤其是降低高收入税和公司税成为必然。在过去的20多年中,大多数OECD 国家降低了个人所得税的最高税率和公司税。
但就平均水平而言,OECD 国家的年度税收总额占GDP 的百分比并没有下降。因降低直接税收而造成的税收损失通过非直接税收得到了补偿,特别是通过消费税,如增值税、商品或服务税,以及强迫征收的相对较高的社会保险税费。其中的一些,如较高的工薪税或者雇主的缴费,因不利于激励雇员而遭到非议。
在大多数国家,税收改革将负担转移给中低收入阶层,而对高收入者给予优待。从而社会支出的资金部分来源于借贷,于是导致了高额赤字,保持了总体税收水平而改革了累进税。尽管税收改革的大致方向在大多数国家看来完全一致,但以上倾向包括改革累进税,在盎格鲁- 撒克逊国家再度明确起来。全球化的压力使新自由主义意识形态的上升趋势得到加强,从而倾向于否定累进税制的合法性,并极大地改变了支持减少直接税的意识形态环境。
该意识形态的部分观点认为,包括消费在内的经济活动应该尽可能地私有化。应当尽可能让人们自由支配他们的收入。最后我们应当注意到,一些国际机构通过上述方式积极地推动了税收改革的发展。类似地,欧盟也对推动消费税的发展起到了一定作用,如欧盟成员国推动了增值税等消费税的发展。
否定累进税制的合法性以及递减累进税的发展产生了一系列影响。首先,这意味着税收和划拨的结合使之对下层收入再分配的影响减小。在大多数英语国家中收入不平等(既包括税前收入,也包括税后收入) 急剧增长,与此同时递减累进税对上层的收入再分配作出了贡献。其次,赖克关于美国的论述是正确的,有更广泛的正确性,具体来说就是工薪阶层中大多数人“无法承受附加的相对较高的公共消费”。第三,在实际操作中,似乎有一种棘轮效应, [①]一旦调降了直接税收,从政治角度而言很难再对它进行调升。

三、收缩税基

跨国公司的发展以及商品生产和劳务的不断国际化对国家税收产生了负面影响。大约1P3 的世界贸易(就个别国家而言比例可能更高,如美国高达1P2) 成为公司内部贸易,即交换在跨国公司的成员之间发生。这些商品被出售或者交换的价格不是由市场决定,而是由跨国公司本身决定。
现在可以通过利润最小化来调节这些交易的价格,实际上就是指在高税收的国家账面上表现出亏损,而在公司税较低或者没有公司税的国家账面上表现出赢利。有关“交易定价”的技巧为跨国公司避税提供了好的思路,因交易定价而造成的国家税收损失却鲜为人知。
美国国会的一项调查显示,在被调查的大约40 家外国公司中,有一半以上实际上已经有十多年没有纳税了。1987 年本是一个经济繁荣的年份,美国却有59 %的外国公司的财务报告显示不赢利,因此没有纳税。在过去的三年中,它们的收入增长了50 % ,其纳税额却仅仅增长了2 个百分点。生产的国际化为跨国公司提供了足够的避税机会。银根吃紧驱使各国政府苦思对策。如美国加利福尼亚州的州政府不能再容忍州内活跃的跨国公司将其利润转移到其他地区,于是决定公司必须基于其在世界范围内的营利来纳税,但是否通过这一立法尚在争论之中。根据澳大利亚税收权威机构的研究“, 数百亿美元”的国家税收被跨国公司中饱私囊。在澳大利亚,减少利息支付和使用交易定价策略是国家税收流失的主要原因。1993～1994年,60 %的跨国公司(既有外国公司,也有本国公司) 宣称没有赢利,也没有纳税。
美国最近采取行动,对不据实报告跨国交易情况的公司处以实质性的罚金处罚。这促使加拿大政府采取严格的保证措施,以防止跨国公司将盈利转移到国外以逃避加拿大税收。在德国,由于政府试图对居民利息征收代扣所得税,导致大量资金流向邻国卢森堡。实际上,因为国家之间的资金流动十分容易,当前有相当数量的投资流向海外(其中包括一些避税场所) 。
所有这些情况都对税基造成了实质性的损害。尽管各国政府已经觉察到相关问题的存在,OECD 对此类情况的研究也有相当一段时间,但迄今为止尚未出台具体的对策。
更深层次的国家税收流失源于公司从政府获得的各种形式的特权,如免税期、补助、销账等。问题在于由于政府退出了生产领域,不再从事创造就业机会和生产力的相关活动,国家不得不依赖私人资本来解决经济发展和就业问题。因为跨国公司可以根据自己的意愿选择在任何地方投资,于是可以从政府那里获取实质性的资助。资助的数额随着价格竞争的加剧而不断增加。
例如,1977 年美国俄亥俄州政府许诺向本田汽车公司提供2200 万美元的补助和税收优惠,以促使该公司在俄亥俄州建立汽车生产基地。到1986 年为止,肯塔基州花费了1 亿美元以使丰田汽车公司在那里创造了100 个工作岗位。当1985 年三菱公司宣布它将在美国组装汽车时,有4 个州参与角逐,力邀该公司在本州建厂。“获胜者”是伊利诺伊州,它提供了一个价值2176 亿美元的10 年计划,并将每年为每个新增工作岗位提供价值215 万美元的直接资助。
这样的激励措施“越来越慷慨”。近期对投资方式的研究结果更加表现出与此的一致性。根据联合国近期的一份报告,对外国直接投资的竞争使得越来越多的政府用日渐慷慨的激励方案去影响“落户的决定”,而且为外国投资者提供的激励措施的数量和范围在过去10 年中持续增长。

四、削减社会福利

压力迫使政府由减少赤字、负债及降低税收演化为减少福利支出。其结果削弱(即使算不上侵蚀) 了凯恩斯福利国家建立的第二道防线,其中第二道防线以社会福利机构的改革形式反对贫困、社会排斥和依附。如果国家政府是新保守主义追随者,社会福利制度的衰退则更快。盎格鲁- 撒克逊国家的变革最为剧烈。当然西欧和日本的发展趋向也大势趋同。对国际竞争的考虑,国际决策中盎格鲁- 撒克逊新自由主义模式的主导地位,经济开放程度的提高以及资本的加速流动都产生了类似的压力,使得改革成为一种必然。
社会福利制度遭侵蚀的表现之一是背离了凯恩斯福利国家的根本原则———普享性。在一些国家,普享性原则遭到破坏和侵蚀,而在另一些国家其比例有实质性的缩减。在作为福利国家的两个主要项目———收入保障和医疗保健中,对普享性原则的背离在前者中表现得更为明显。
由于社会福利国家可用资源的衰退,关于高收入阶层能够独善其身的看法变得更有吸引力。相反,在资源稀缺时,资源应被用来帮助贫困者,而不是毫无差别地耗费在所有公民身上,这一观点的正确性是显而易见的。全球化使新自由主义的意识形态成为一种价值和需要,从而有理由将收入保障体系由普享性实施转向选择性实施。
对普享性进行攻击的第一个恶果是对由普遍收入资助的收入保障体系的影响。这一体系在分配福利时,面向所有公民而不是将收入差别考虑在内。通过收入调查和家计调查,这种制度不再适用于高收入者。尽管在一般情况下缴费型保险制度具有普享性,但仍然受到种种限制并遭到各种削减,如福利削减,权利受到更多的限制。
失业保险在许多国家,如美国、英国、加拿大遭遇大幅度削减。这与劳动力市场“弹性”的意识形态部分相关“, 弹性”把失业救济看作“刚性”和“畸变”的原因,认为失业救济带来了求职和流动性的障碍,并阻碍了工资的降低。因此,降低(即使不是取消) 身体健康的失业者的福利被看作是私人部门创造工作岗位的必要条件。
社会救济或“福利”被认为提出了类似的问题。随着长期失业的增多,依靠社会救济生活的人口不断增加。就身体健康却依赖社会福利生活的人群而言,或者更明确地说,就失业的单身母亲而言,又出现了我们所了解的工作障碍问题以及对社会福利的依赖。此外,社会救济费用呈上升趋势,针对以上发展趋势相应产生了降低社会福利水平和严格控制身体健康者享受社会福利权利的条件的压力。后者以从事某种形式的工作或者接受培训作为享受社会福利的条件。这就是“工作福利”的实质———社会救济的一种方式,形成于美国里根政府任期内。克林顿执政期间将其进一步发展和深化,对于身体健康者而言,社会福利通过某种形式的劳动实现并且会在一定时期后加以严格限制。[②]尽管美国以“工作福利”的发源地而自豪,但该思想也已通过各种方式在其他国家被运用。保护失业者的收入保障制度的重新构建与“弹性”和前面章节概述的劳动力市场再度商品化有关。
在医疗保健领域,较难背离普享性原则和平等享受权利原则。无疑,这是由于它得到了绝大多数人的强烈支持,但不能认为它是不会被削减的。我们同样可以看到费用上涨、服务缩减、服务质量差和私有化问题。由于直接破坏医疗保健的普享性具有政治风险,政府部门则通过间接的手段来达到目的。例如,加拿大政府已经采取了一项被称为“秘密福利政策”的战略。在推广医疗的普享性原则和准入平等性原则的同时,联邦政府通过大幅度削减财政拨款来减少福利支出并平衡财政预算。从表面上看,这将拨款责任转移给省级政府,但实质上意味着医疗服务水平的下降。
纵观20 世纪70 年代以来一些英语国家收入保障的发展趋向的实例。在英国,由普享性到选择性的趋向十分明显。靠家计调查后发放救济金生活的人口由1979 年的440万迅速增长为1988 年的820 万。家计调查后发放的救济金支出在1978～1994 年翻了一番,占全部福利支出的34 %。
在新西兰,20 世纪80 年代中期以来的这一段时期,目标人群更加明确以及对权利规定更加严格的倾向已初见端倪,不过主要的变化还是发生在1990 年新自由主义政府上台之后。在工党政府的领导下,新西兰开始朝着私有化和经济自由化方向发展。而紧跟其后的右翼政府执政时期的社会福利开始萎缩,打着减少财政赤字和增加新西兰竞争的旗号,社会保障体系实质上遭到毁灭。
20 世纪80 年代中期以后新西兰的改革列举如下:普享性家庭福利被取消;基于收入或者家计调查的福利制度如失业、疾病,以及寡居所享受的福利在很大程度上被紧缩,而且福利保障的水准也被调低,对失业者享受的福利待遇的降幅高达30 %;普遍发放养老金方面,高收入老年人还需缴纳25 %的额外费用,并且2001 年将退休年龄从60 岁调至65 岁。
加拿大的改革趋向也基本一样,普遍的家庭津贴从1989 年开始仰仗于退税, 1993年开始又代之以收入调查后发放的家庭福利。1989 年普遍发放的养老金也开始仰仗退税(如新西兰) 。失业保险的发放范围和金额近年来不断遭到削减。这种削减以及失业期延长共同导致了接受救济的失业人口比例从1989 年的87 %下降到1997 年的40 %。联邦政府对医疗、高等教育和社会救济的拨款大幅度削减并把责任推卸给省级政府,严重破坏了普遍的医疗保健体系。有助于保持加拿大境内的最低国家救济线的加拿大联邦政府援助计划已被取消。
总之,减少财政赤字和债务的需要以及为私人部门投资和私有企业创造良好环境的需要为这些改革提供了充分的理由。这些改革也是联邦政府摆脱社会福利制度责任,并将其移交给省级政府战略的一个组成部分。我们再次看到,政治并不是关键所在。其实,在保守派执政时期就已经开始削弱社会福利和普享性,并撤销联邦政府对国家最低保障的承诺。自由党———加拿大福利社会的前建筑师———发展和强化了这一政策。实际上加拿大通过大幅度削减社会福利支出而在缩减财政赤字(后来实现了财政赢余) 方面的惊人成功并没有被国际社会所忽视。有评论认为,加拿大已经将自己转型为“发达国家中最具倾斜性的公共经济”。而自由党的首相,克雷蒂安领导的“财政预算缩减几乎比其他任何西方国家的领袖都要成功”。美国近年来财政赤字也有了实质性的缩减。但这更多地归功于经济的繁荣和国家税收的增加,而不是社会福利支出的削减,尽管后者也起到了一定的作用。有趣的是,美国很少表现出由普享性福利政策转向选择性福利政策的倾向,部分是因为除了基于保险的“收入保障”,如养老和伤残救济金,并不存在多少具有普享性的福利制度。与加拿大不同,美国没有家庭津贴和老年津贴。目前,这两种非缴费型福利制度中的一项在加拿大已经被取消。社会保险作为一种缴费型并针对老年群体的福利制度,极难改变。
在美国“, 社会福利”引起了相当程度的关注。经过家计调查后的福利制度被削减的可能性更大。但是,在美国从来就不怎么慷慨的失业保险制度已经遭到实质性的削减。针对老年人的医疗保健和健康保险制度也在缩水,同时更多具有深远影响的社会保障制度和医疗保健制度的改革已经在最近被提上日程,其实质就是朝着私人负担的方向发展。社会福利政策紧缩的具体情况根据各国国情有所不同。例如在美国,“社会福利”的目标不能离开种族问题来加以考虑和理解,如未成年子女家庭援助。美国在其他方面也具有一定的特殊性,它的军事开支相对庞大,这为缩减民事开支以减少财政赤字提供了可能性。当然,各种因素造成了社会福利制度的紧缩,包括国家社会福利机构的本质、收入保障制度的结构和政策反馈。就为政策制定创造更宽泛的经济和意识形态背景而言,全球化十分重要,但国家政府的政治经济学调停了它的影响。
毫无疑问,即使在盎格鲁- 撒克逊国家,社会保障的结构在相当程度上得以保留。此外,在大多数国家社会福利支出占GDP 的百分比并没有下降,但面对社会福利支出数据时必须保持警惕。劳动力市场的再度商品化(就长期失业、低工资和就业不稳定而言) 意味着需要更多的福利支出来维持最低保障标准。例如,曾在美国被大力吹捧的劳动收入的税收优惠政策的确是在帮助贫穷者,但实际上它是因为低工资就业的大幅度增长而不得不存在。
对今天社会福利支出的任何现实考虑都必须把为补偿全球化和“后福特主义”劳动力市场引起的“社会福利解体”所必需的费用计算在内,如失业不仅引起了经济问题,还导致了其他各种社会问题,像家庭暴力、酗酒、心理压力和疾病,这些都需要额外的社会福利支出。当我们把这些“社会福利制度解体”的费用考虑在内时,社会福利的有效支出很可能比名义上的社会福利支出在GDP 中所占的比例还要小得多。
随着凯恩斯福利国家针对不安全和剥夺而设立的第一道防线(充分就业和高工资防线) 遭到全球化的削弱,第二道防线即社会福利权利的制度化这一防线是否正在得到加强或者至少是得以维持。第二道防线即使没有遭到攻击也经受了相当的压力,并且已经在一些国家遭到削弱。
表面上看来,“竞争性紧缩”的压力在工业国家正在制度化。直接与劳动力再度商品化相关的收入保障制度作为由税收收入资助的普遍制度正在受到排斥,其中比较引人注目的是对失业保险以及对身体健康者救济的排斥。而且因为与竞争力和其他全球化问题相关的各种法定政策的制定,社会福利支出间接受到了压力。这些包括减少赤字和债务,以及减税(工资税包含在内) 。
新自由主义政府看上去的确是比中立态度或者左翼政府更加积极地推动这一进程。此外,盎格鲁- 撒克逊国家在这条道路上走得更远。从资本流出具有高度社会保障体系的国家这一角度而言,几乎没有关于社会倾销的直接证据。无论如何,假定“投资者是友善的”这样的政策意味着社会保障政策可能会面临进一步向下的压力。总而言之,不管是按照计划实施还是随机产生,现在的情形都是:社会福利保障制度正在走向衰退。

五、结　论

与经济、劳动力市场及社会保障有关的改革带来不断增长的社会(福利方面) 赤字吗? 尽管在“黄金时代”(1950～1975 年) 西方国家的生活水平稳步增长,但很大程度上由于福利干预的缘故,这一增长趋势在20 世纪70 年代后期就停止了。
正如人们预期的那样,这种情况在盎格鲁- 撒克逊国家尤为糟糕,特别是英国、美国和新西兰。在这些国家里,全球化和政策制定时强烈的新自由主义倾向共同影响了社会福利制度,并且削弱了(如果不能说是批判的话) 早先把最低社会保障线作为一种权利的承诺。劳动力市场重建、消除价格管制以及税收政策导致了收入和医疗分配中的实质性不平等。
的确“, 选择性”政策收到了良好的效果,如在加拿大。在澳大利亚和新西兰,长期以来相对宽松的家计调查制度是收入保障制度的主要特征。此外,收入调查已被应用于实践。它区别于社会福利制度中典型的家计调查,它能够解决暇疵问题并能被得到较大程度的运用。近年来在美国迅速发展的劳动收入的税收优惠政策的目的就是帮助贫穷的工薪阶层。
但应当记住,针对性和选择性政策引起了贫困陷阱问题并成为工作和储蓄的障碍。因此,福利应该维持较低的水准,特别是对正值工作年龄的人口,从而限制其需要救济的可能性。无论如何根据收入保障制度来判断,盎格鲁- 撒克逊国家的福利制度正从“制度型”转向“补救型”。[③]

（原载于《国外社会科学》2008年第3期）
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*译自〔加〕R. 米什拉的The Globalization andthe Welfare States ( R. Mishra , Edward Elgar , 1999) 第3章,原章名为《福利国家收缩过程中的社会政策》。为压缩篇幅,这里省略了几乎所有的注释,并做了少量删节。———译者

[①] “棘轮效应”意指由于安装了棘爪,轮子无法滑回,只能朝一个方向移动。———译者注
[②] 1996 年, 美国《未成年子女家庭援助》(AFDC) 或者说“福利”被《困难家庭临时援助》(TANF) 所替代。该计划设立了5 年限制期。接受救济的成年人需在两年内开始“劳动”(就业、参加社区服务、接受教育或者培训) 。法律要求政府承担该计划的大部分设计工作。
[③] 　“制度型”和“补救型”福利制度的概念是维伦斯基(Wilensky) 和勒博(Lebeaux) 在其1958 年发表的《工业社会与社会福利》中首次提出来的。“补救型”和“制度型福利”这两种模式是相对应的两种不同类型的模式。所谓“补救型”福利国家是指,在福利提供的正常结构即家庭和市场不能起作用时,福利国家才发挥作用,家庭和国家(the economy) 之间的关系是相互依赖的;“制度型”模式是指,福利国家提供社会服务是“天经地义”的,是现代工业社会的一项首要职能,即政府和国家应当发挥作用。蒂特马斯(Titmuss) 在同年发表的《福利国家文论》中对维伦斯基和勒博的上述研究给予了肯定,提出了基本相同的看法。后来蒂特马斯1974 年的《社会政策》这本名著基本上承继了维伦斯基和勒博传统的“补救型”福利模式的概念,认为这个概念的含义是指在市场和家庭这两个部门不能正常发挥有效的作用时,社会福利机构才临时发挥作用。艾斯平- 安德森(Esping2Andersen) 在其《福利资本主义的三个世界》中对蒂特马斯给予了高度的评价,认为所谓补救型福利国家是指“只有当家庭或市场运作失灵时,国家才承担起责任”的那种类型的福利制度,这种福利制度“试图将其责任限定在少数应该得到帮助的社会群体范围”;“制度型”福利模式“致力于全体居民,具有普救主义的性质,并且体现为一种对福利的制度性义务”。请参见: (1) Harold L. Wilensky ,Charles N. Lebeaux , Industrial Society andSocial Welfare : The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States ,New York :Russell Sage Foundation ,1958 ,pp. 137～147 ,283～334。(2) R. Titmuss , Essays on the Welfare State ,London :allen and Unwin ,1958。(3) R. Titmuss ,Social Policy ,London :Allen and Unwin ,1974。(4) 艾斯平- 安德森:《福利资本主义的三个世界》,郑秉文译,法律出版社,2003 年。———译者注

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