政治学与国际关系论坛

标题: 刘祖华：中国乡镇政府角色变迁的财政逻辑 [打印本页]

作者: scyo 时间: 2011-12-25 17:21
标题: 刘祖华：中国乡镇政府角色变迁的财政逻辑
● 刘祖华

熊彼特（Chumpter.Joseph.Alois）曾经指出，研究财政能使人们「洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式」；「财政上的变化是一切变化的重要原因之一」，反之，「所有的变化都会在财政上有所反映」1。财政体制「改变的不一定是当事人，而是制度所蕴涵的激励机制使官员们的行为发生了变化」2。研究乡镇政府问题，就不得不研究乡镇财政体制，因为几乎乡镇政权的一切问题，都与乡镇财政体制有着直接或间接的关联。一般认为，中国的财政体制经历了从中央集权的「统收统支」体制，到行政性分权的「财政包干」体制，再到经济分权的「分税制」体制，以及目前正在建立的公共财政体制四个阶段。沿着财政体制的历史发展脉络，本文回顾了四种不同财税体制对乡镇政府产生的影响，以及乡镇政府如何受这种影响而发生的行为模式转化与角色变迁。

一　统收统支时期：中立型政权代理人

新中国成立初期，中央政府实行高度集中的「统收统支」型财政管理体制。1951年，政务院在《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》中规定，财政、财力集中在中央和大区两级，县乡没有独立的财政。除将地方捐税等极少数零星收入归地方冲抵部分财政支出外，全国各地的财政收入均统一上缴中央，地方政府的开支均由中央核拨。随着大行政区的撤销和县级政权的逐步完善，到1953年政务院开始实行中央、省(市、区)、县(市)三级预算，实行「划分收支、分级管理」的财政体制，首次将乡镇财政预算列入国家预算范围。在此期间，虽然间或有部分地区建立了乡镇财政，但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡财政不是严格意义上的一级完备的财政，乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）「公所」。
1958年乡政府改组为人民公社，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，同年12月，**中央和国务院发布了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对人民公社实行以「财政包干」为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。在人民公社时期，虽然有些地方建立了「公社财政」，但是，建立在「政社合一」基础上的「公社财政」更是一种高度集权的「统收统支」体制，「公社财政」有名无实3。在统收统支的财政体制下，地方财力十分有限，地方财政没有独立的预算，地方预算由中央财政部门统一负责编制和监督执行。地方财政收支标准由中央财政部门统一规定，对地方预算，中央每年进行逐项核定。因此，乡本身几乎没有甚么机动财力。直至1980年代以前，我国乡镇还是一级报账单位，人员工资和办公经费均由县财政拨款。
与高度集权的「统收统支」财政体制相应，农村基层政权形成了公社、生产大队和生产小队「政社合一」的人民公社政治体制。公社的主要职责是贯彻和执行国家下达的生产计划和生产任务，尤其是必须完成国家规定的粮食和农副产品征购和派购任务，同时监督、管理及协调下级位的生产、分配等其它活动。生产大队则协助公社监督、管理生产队的生产活动，进一步落实国家的各项计划和任务。生产队则按国家指定的计划生产甚么和如何生产。通过人民公社组织这种层层控制方式，国家权力史无前例地触向农村生产、交易和分配的方方面面，成为所有经济要素(土地、劳力和资本)的第一位决策者、支配者和收益者，公社在合法的范围内仅仅是国家意志的贯彻者和执行者4，从上至下形成一个整体性社会结构。强大的行政监督使基层政权难以形成分利空间，「干部团体虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理身份，而不是来自他们的经营者身份，多数干部只能以其管理者身份所允许的方式──行政特权──分享剩余，而这种剩余在制度的限制下也相当有限」5。这种高度控制的命令结构体系使乡镇政权无法拥有独立的利益而成为独立的「部件」，从而弱化它的独立意识和独立行动的可能性，缩小它的权力运作空间，但另一方面，这也使它自身不致陷入瓜分社区利益的漩涡之中，藉此可以获得一种相对超越的地位。借着这种超越的地位，乡镇政府从而在社区的利益纠纷中保持一种公正的立场，获得足够的权威去有效地运用上级政府赋予的权力，比较公正地处理和协调社区内的利益冲突。可见，在「统收统支」财政体制下，基层政权被完全统合进「整体性社会结构」和高度集权的行政命令体系之中，只是扮演了利益中立的起「上传下达」作用的「国家代理人」或「国家代言人」的角色。

二、财政包干时期：厂商型政权经营者

1980年国务院颁布了关于实行「划分收支，分级包干」财政管理体制的暂行规定，由过去的「一灶吃饭」改为「分灶吃饭」，明确划分中央和地方财政的收支范围。1983年**中央、国务院在《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出，「随着乡政府的建立，应当建立一级财政和相应的预算决算制度，明确收入来源和开支范围」。此后财政部颁布《乡(镇)财政管理实行办法》，我国乡镇财政制度被正式确定下来。随着财政分配中「大锅饭」被打破，筹集预算外支出的全部任务交给了乡镇政府，即乡镇政府预算外支出的多少完全取决于其获得预算外财政的能力。乡镇政府在承受财政压力的同时，有了更大自主活动的机会和空间，乡镇政权自身的利益意识得到空前觉醒，开始具有了十分明确独立的经济利益和行为目标。
然而，刚刚恢复的乡镇政府在拥有财政自主权的同时，也面临着由行政体制变革所带来的诸多困境，一方面乡镇政府开始直接面对千家万户，却又不能用人民公社时期的强制性行政命令方式去处理；另一方面由于上级政府的编制约束，使得乡镇政府没有随着行政职能的扩展而配备足够的工作人员而面临人事短缺问题，乡镇政府不得不通过预算外收入来聘请临时人员。政府活动的扩展和人事负担的增加使乡镇政府的预算外支出迅速膨胀，乡镇财政面临资源短缺的困难。处于整个国家行政体系结构最末端的乡镇政府由于其可支配资源的局限性，是不可能像上级政府那样有机会借用他方资源（如干部借调）来弥补资源短缺问题的，这就使其必须通过对本地资源的开发来扩大保证并增强政府的运作能力。内向利益追求使乡镇政府越来越趋向于用自己的努力去满足自己的需求，并通过社区经济发展加强乡镇政府的利益主体性6。虽然自1980年代以来财政包干体制形式几经变化，但无论是1980年实行的「划分收支、分级包干」体制，还是1985年进一步发展成的「划分税种、核定收支、分级包干」体制，以及1988年采取的各种不同形式的大包干体制，从本质上看都属于一种委托──代理关系的分权体制，这种体制把工业企业与政府天然地绑在一起，又把工业企业利润与税收天然地混在一起，还把政府的公共服务职能与资产所有者职能天然地混合在一起。对于企业上交的税收，地方政府除了向上级政府上交额定的部分外，剩余的部分可以截留，这种财政制度安排，为乡镇政府直接介入经济活动提供了激励。
在计划经济时期，地方政府在地区经济中扮演着三种不同的角色：中央国有经济的「基层单位」，地方经济的计划者或「公有权主体」，以及地方经济的行政管理者7。这种「三重角色」为地方政府介入经济活动、追逐预算外资金提供了便利。凭籍地方集体经济的公有权主体身份、政治管理的组织头衔、公共资源集体代表等「公共」地位，乡镇政府通过对乡村企业的所有权（乡镇办企业）或监督权（非乡镇办企业）积极参与到社区经济活动当中，成为地方乡镇企业的「法人行动主体」。「基层政权一个引人注目的新角色，是直接从事经营活动，成为经济行动者」8。在经济发展过程中，乡镇政府具有了公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，政府变成为一个从事多种经营的实业公司。作为国家政权的最低一个层级，乡镇政府不是将自己应该担负的行政管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作是自己的主业；作为乡镇企业的董事会，它依靠行政权力来实施经营，编织庞大的权力关系网络，以获取更多的资源，控制更多的资产。美国汉学家戴慕珍（Jean C. Oi）把中国基层政府这种政府与经济结合的新制度形式称之为「地方政府法团主义」9。中国国内学者赵树凯则把基层政权这种以追求经济增长，特别是以预算外财政收入为最高动力的运行逻辑，形容为「基层政府公司化」10。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。
乡镇政府的这种新角色，一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加就业机会和收入）；另一方面，则与其它经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）。由此，基层政权开始出现新的角色分化──在传统的管理角色之外，发展出对公共财产的经营角色，前者继续人民公社以来的管理、控制和地区服务，后者则运用公共身份从事经营活动，基层政权在政府和厂商两种角色之间「互串」。由此，我们可以观察到，乡镇政府直接卷入到公共资源和乡镇企业的经营当中去，大致扮演了一个「厂商型政权经营者」的角色。基层政府这种对公共资产的垄断经营保证其预算外资金的行为，本质上是一种用政治手段扩张经济利益的行动，这种角色虽然解决了基层政府资源紧缺所带来的组织结构困境，但它带来的一个「副产品」是乡镇政府机构的迅速膨胀。同时，由于其经营活动的需要所发展出基层政府和社会之间在资源、市场、信息、资金以及保护制度等方面的相互竞争关系，加剧了基层政权与社会利益的分立结构，产生了公益与私利、公共服务角色与经济经营角色的冲突，成为这一时期农村社会冲突和基层政权政治困难的主要来源。

三　分税制时期：赢利型政权经纪人

1994年的「分税制」改革划分了中央与地方的财权，规范了中央与地方的关系。有学者指出，中国的分税制财政体制，实际上是一个把国家流转类税收和对利润所征税收在中央、省和省以下地方政府之间分享，再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。最终进入地方政府预算的地方税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式11。尽管分税制改革的初衷主要是调整和规范中央和地方的财政税收关系，扭转过去中央财政收入偏低的局面，加强中央政府的整体调控能力，但这种做法在执行中却被地方各级政府自上而下广泛仿效，其结果必然是财力自下而上逐级向上集中。中央从地方（包括乡镇）增量分配中拿走一部分，无疑会缩减县乡财政的一部分财力。在县一级财政困难加剧的状况下，县一级也可能通过调整乡镇财政体制而集中一部分财力，把县级的部分困难转嫁到乡镇一级。这种偏重的财税体制与县乡之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起，从而在体制上进一步削弱了乡镇政府的谈判能力，以致上级政府可以凭借自身的优势地位和绝对的政治权力随意平调乡镇的财政资源。在「国税不足地税补，地税不足财政补」的分税包干体制下，乡镇往往超收不能多得，减收却依然要保持较高的上缴基数不变。中国基层社会流传的「中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘」的说法，就是这种分税包干体制的形象写照。
而与乡镇财政紧缺不相适应的是，乡镇政府机构却无限膨胀扩张，冗员沉重。从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人增加到2959万人，平均每年仅「人头费」一项就需增加地方财政支出上千亿元12。县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%左右，乡级需要财政供养的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。另一方面，在财力逐层向上集中的同时，事务却逐渐下移，特别是在乡镇层级，财权与事权高度不对称。按照事权划分原则，区域性公共物品由地方相应层级政府提供。然而在财权向上集中的过程中，乡镇政府却仍然需要承担地方公共物品的提供职责，同时还要承担上级政府指派临时性任务。尤其是在农村义务教育方面，中央财政只承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇一级财政竟然承担78%。在「财权上收」与「事权下移」的双重挤压下，乡镇政府普遍面临沉重的生存压力。
与此同时，1990年代中期以来中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。分税制前，乡镇企业能为乡镇政府带来不少的利益，不但可以吸纳大量农村劳动力，还可以为乡镇政府安排一些从行政岗位上退下来的干部，为乡镇承担一部分工资支出，而且乡镇企业还是乡镇政府筹集地方公共事业建设资金的重要管道，乡镇企业实际上是乡镇政府可自行控制的「钱袋子」。分税制实行以后，增值税和消费税是国税纳税主要税种，这两个税种纳税的对象限制在乡镇企业内。乡镇企业既要交纳国税又交纳地税，税负倍增。在市场化改革和国家宏观经济政策调整等背景下，乡镇企业要么出现关门倒闭的趋势，要么走向改革转制的道路。在乡镇企业比较发达或地处城市郊区的地区，乡镇还可以从乡镇企业管理费或土地收益中获得制度外收入；而在广大以农业收入为主的农村地区，乡镇的这些收入就只能在农民头上直接征收。「一税轻，二税重，三税四税无底洞」，乡镇政府对制度外财政的生存依赖，必然转化为农民负担问题，直接导致了乡镇政府与农民之间矛盾冲突的白热化。
在财政困境与压力型体制的「狭促空间」里，基层政府只能在夹缝中求生存，表现出杜赞奇（Presanjit Duara）所描述的「赢利型经纪人」13的明显特征：在权力运作过程中乡镇政府越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性，基层政权变成了自己利益的代表。乡镇运行出现了「目标替代」现象，自利性目标在一定程度上甚至取代了公共目标，为公众目标工作演变成为自己工作，发工资演变为新型「中心工作」，「抓发展促稳定」转变为「抓工资保稳定」，乡镇政府处理事情的角度、方法、重心悄悄地发生改变。他们不由自主地对那些能够增加自身收入的事情平添了兴趣，而对于公共目标淡漠起来，而且越是公共性强的领域，政府的赢利性色彩越浓厚。在干部任用方面，选择村干部的逻辑演变为「谁能收上税费谁就可以当干部，谁能完成税收任务就是好干部」，甚至直接启用乡村地痞恶霸担任乡村干部，基层政权出现「黑恶化」的状况14；在治安管理方面，往往采取又打又保的双重策略，一方面用罚款来打击，另一方面又要想法保证这些非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性15；在计划生育工作中，依靠征收社会抚养费来保障经费开支，「以罚代引、放水养鱼」成为公开的秘密，把计划外怀孕的妇女扣在政府机关等待家属交钱就放回已经不是个别现象。引用一位干部的话说，这个时候的乡镇政府已经到了「没有不敢收的费、没有不敢花的钱」的地步。
诚如杜赞奇所指出的，赢利型经纪体制的恶性膨胀，必将导致「国家政权的内卷化」。基层政府成为国家与农民关系之间的一条「灰色隔离带」：一方面，乡镇政府以国家的名义不断增强对农民的控制和榨取的功能，农民负担不断加重，侵害了农民的利益；另一方面，选择性地执行国家政策，对自己有利的政策则积极执行，对自己不利的消极对待甚至置之不理，国家对各级政府机构、各类组织及其成员的约束能力不断减弱，破坏了国家的权威。在这种情况下，由于利益驱使，任何积极的改革措施都得不到推行，相反，一切消极、腐败却得不到遏制。随着基层政府的赢利色彩越来越浓厚，乡镇政府本身开始成为乡村冲突的直接制造者。到上世纪90年代中后期，乡镇政府面向农民的集资、摊派等行为的不断扩张，农民负担问题更加突出，以至在一些地方最终酿成农民集体围攻乡镇政府和大规模上访等恶性事件的屡屡发生。

四　过渡财政时期：依附型政权守夜人

马克思曾经说过，「捐税体现着表现在经济上的国家存在」16。农业收成的分割在农村社会具有根本性的建构意义，甚至是农村中国家和社会关系的根本特征。农民与国家的联系主要是纳税关系。从2002年国家推行农村税费改革，到2006年国家全面取消农业税，中国社会的国家与农民之间关系发生了由「汲取」到「给予」的本质性改变。税费改革规范了乡村两级的征税行为，堵住了基层政府向农民乱收费的口子，免除农业税则让农民告别了延续2600多年的「皇粮国税」，中国正式进入了「工业反哺农业、城市支持农村」的后农业税时代。它标志着以农业税为主要支撑的农业财政时代的终结，国家进入到一个主要由工商业为支撑的公共财政时代17。
农村税费改革引起了地方政府间关系的重新调整，这种调整对乡镇财政产生了两个结果：一是乡镇财政开始呈现「空壳化」的形式，转移支付的相当一部分变成了「养廉银」来保障基层官员的工资发放，从而防止聚敛和农民负担的反弹18；二是农村税费改革通过规范乡镇财政的预算管理，以及国家对乡镇政府的转移支付制度的建立和加强，乡镇财政被完全纳入国家财政预算管理体系之中，乡镇政府因此而整合到国家的政治体系之中，成为国家机器的一个组成「组件」。税费改革前，乡镇财政收入主要由国家预算内资金、预算外资金和乡镇自筹资金三部分组成。乡镇财政在税费改革之前就难保收支平衡，其收支缺口主要依赖预算外收入和自筹资金弥补。过去的乱集资、乱摊派和乱收费主要发生在预算外和自筹资金部分。农村税费改革将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的预算外收入、支出全部纳入预算管理。乡镇财政收支的规范化堵住了乡镇财政制度外收入，也给乡镇财政套上了「紧箍咒」，乡镇财政尤其是农业型乡镇的增收空间非常有限，基本上没有任何合法性增收途径──这就意味着乡镇财政体制外的部分自主性也完全丧失，乡镇财政呈现收入「空壳化」与结构模式化的特点，基层政府由过去聊以自保的「吃饭财政」转化为无能自保的「讨饭财政」。在规范化财政的约束下，乡镇政府为了缓解「空壳化」的财政压力，就只能仰赖国家财政的转移支付和上级财政的资金支付，乡镇财政体制由过去主要依赖制度外收入的非规范型财政蜕化为完全依赖上级转移支付的依附型财政。按照马克思主义的观点，经济基础决定上层建筑，乡镇财政自主性的丧失导致了乡镇行政自主性阙如，乡镇政府行为模式开始出现一些新的特点。
其一，在财政上对国家和上级政府资金的过度依赖，使乡镇政府形式进一步「官僚化」，基层组织被完全统合到国家官僚体系之中，成为名副其实的「守夜人」和「敲钟者」。在农村税费改革之前，乡镇政府由于存在制度外财政，至少具有体制外的部分自主性。这种自主性虽然是乡镇政权赢利化、加重农民负担的导火索，但在执政过程中，基层政权也不得不顾及农民的需求和感受，也会根据农民的偏好适时适当举办一些乡村公益事业，在扮演赢利型经纪人的同时也扮演起保护型经纪人。这种「中介」角色，对于缓解、调节国家与农民的关系起到了不可替代的作用。随着非税收入的取消和乡镇财政的「空壳化」，过去由乡镇承担的许多公共服务职能正在上移到县级政府，政府权力和职能进一步「虚置化」。乡镇对上级资金的依附性生存，使乡镇政府行动价值取向发生了由过去的「上下兼顾」到「两眼向上」的转化。乡镇政府越来越注重主宰着他们生存资源的上级政府的政治偏好，甚至在财政紧缺的情况下也会做出违背农民意愿和偏好的各种「政绩工程」、「形象工程」和「马路工程」来刻意迎合上级意图。由于农民不再成为乡镇财政的主要来源，乡镇与农民的关系由过去与农民面对面的治理形式，变为与农民关系更为松散的「悬浮型」19。乡镇职能完全形式化为韦伯说的「自动售货机」角色，上级政府投入硬币（政治偏好），基层政府自动输出货物（政府行为）。
其二，由于上级转移支付收入难以平衡基层政府刚性支出缺口，乡镇政府普遍陷入了生存困境之中，乡镇权力运行机制表现出一种「保障干部团体生存安全」的「生存伦理」──生存而不是发展──构成了乡镇政府的行动逻辑。其生存之道不外乎为三：一是「借债生存」。在不能把手伸进农民口袋的情况下，要保证乡镇政府的正常运转，办法之一就是借钱。私人企业、民间的富人和富裕阶层越来越成为乡村两级政府组织所依赖的对象。二是「变卖资产」。变卖乡镇政府的固定资产或者一次性出让固定资产的承包权，变卖倒闭的乡镇企业的厂房、土地，出卖山林经营权、水电站、水库的承包权等等，不一而足，处理公有资产往往是「能变卖的不出租，能出租的不入股」的竭泽而渔方式，有的把租金都收到了几十年以后，把后届政府的资源都提前透支完了。三是截留、挪用上级专项项目资金。中央及省市财政支农的资金有相当大的比重是以项目的形式下达的，由于制度的不完善，这些项目资金在分配上有很大的弹性空间，这使得基层政府越来越重视「跑项目」，所谓「跑部钱进」。湖南某乡党委书记就直言不讳的告诉笔者，往上级争取项目的主要动机是希望能从项目资金中挪用部分用作弥补乡镇财政运转，如果不能截留挪用，他们宁愿不要这个项目，这样至少可以不让乡镇政府贴钱应付和招待上级政府的各项检查验收。由是观之，基层政府已经由过去要钱、要粮、要命（计划生育）的「三要政府」，变成跑借贷、跑变卖、跑项目的「三跑政府」。
由此可见，农村税费改革在减轻农民负担、规范乡镇财政管理的同时，产生的一个意外后果是乡镇政府行为的「迷失」。丧失财政自主性的乡镇政府蜕变为一种依附型政权，一方面，对上级资金的仰赖使其越来越依附于「上位」的国家，另一方面，借债运转的生存伦理使其越来越依附于「下位」的乡村富人阶层。这种「双向依附」改变了基层政权的运作基础，基层组织与作为乡村社会主体的普通农民之间的关系出现「断裂」，使整个国家政权「悬浮」于乡村社会之上。基础不牢，地动山摇。这种「断裂」的严重后果之一，是破坏了缔造乡村基层组织合法性权威的「权力的文化网络」，消解基层政权的政治整合能力和乡村社会治理的权威基础，基层组织陷入「政权软化」的治理危机。

五　结语

财政是政府存在和运作的物质基础。从一定意义上讲，财政不仅是经济范畴，也是政治范畴；财政制度不仅是经济制度，也是政治制度。财政决定了组织结构变革的起因和路径。财政体制的变迁直接推动了基层政府行为模式和角色的转化。在乡镇政权每一次「角色换幕」的背后，我们几乎都能从财政体制的「蛛丝马迹」中寻找到问题的答案。从乡镇政权的成长历程来看，它的设置基于国家意志的需要而得以确立，是国家改造乡村社会的工具，同时能得以依靠乡村社会中的经济与社会资源而维持正常的运转。但是在另一方面，自设立之时开始，乡镇政府本身就是一个具有自我利益倾向的行动主体，并会围绕自我利益展开行动，当作为国家工具失去自主运作空间，或者财政资源不足时，它就会在制度之外寻找生存空间与资源，这构成了乡镇角色变迁的财政逻辑。
农村税费改革与农业税的取消使中国乡村社会进入了后农业税时代，也将乡镇政府推向了改革的风口浪尖。当前学术界为乡镇改革提出了各种各样的方案，但无论哪种改革方案，都无法回避「人往哪里去、钱往哪里来」的问题。换言之，乡镇改革的问题最终必然要还原到财政问题上来。任何一级政权的运作都离不开财政资源的消耗。税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家─农民的「汲取型」关系转变为一种「服务型」关系。然而，在财政赤字的压力下，许多基层政府连职工薪水都无法得到有效保障的前提下，要求基层政府比较城市政府一样提供较高水平的公共服务，无异于缘木求鱼。在没有彻底改变地方财政收支划分法则或直接增加地方的财政收入前，任何强化或弱化基层政府的改革方案只能是治标不治本的做法。基层政府由于财政自主性缺失和「生存伦理」所衍生的依附性质，事实上已经使它与农民的关系越来越遥远。当基层政权与乡村社会联系越来越松散，甚至成为对农民而言无关紧要、可有可无的一级政府组织时，除了撤销，任何其它关于乡镇改革的方案设计似乎显得毫无意义了。然而，取消乡镇建制，由县一级政权来直接管理数百上千个村庄，其治理效能是让人怀疑的。
在这个意义上，乡镇公共财政体制的构建就显得尤为重要了，它影响甚至决定着乡镇政府改革的成功与否。然而，在中国这样一个有着深厚集权传统的单一制国家，任何关于集权与分权的改革，在各级政府的层层操作中都容易陷入「一放则乱、一统则死」的怪圈之中。乡镇制度外财政的存在及其扩张，实际上就是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。而财政体制的演变又遵循着一定的政治逻辑，它自身不可避免的带有政治体制的时代特点和历史痕迹。因此，下一步的乡镇政府改革，应该是政治体制改革和财政体制改革的双管齐下，在县乡政治体制上由「压力型」体制向民主合作体制转变，在财政体制上要消除县乡之间偏重的财政承包制度，在上层控制与地方自主之间寻求最佳均衡点，将乡镇财政建设成为一级自主规范的公共财政，使乡镇政府从消极的依附型「敲钟者」回归到积极的自主型「服务者」，真正担负起本社区内的公共产品生产和服务职能。

注释
1 转引自何帆：《为市场经济立宪：当代中国的财政问题》（北京：今日中国出版社，1998），页35-36。
2 Jean C. Oi, "The role of the Local State in China's Transitional Economy，China Quarterly, no.1(1995):37-46.
3 吴理财：〈乡镇财政及其治理：江西省洪镇调查〉，载项继权编：《走出「黄宗羲」定律：中国农村税费改革的调查与研究》（西安：西北大学出版社，2004），页165。
4 周其仁：〈中国农村改革：国家和所有权关系的变化〉，《中国社会科学季刊》，1994年第8期。
5 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（杭州：浙江人民出版社，2002），页50。
6 邱泽奇：〈在政府与厂商之间：乡镇政府的经济活动分析〉，《二十一世纪》，1998年第4期，页156。
7 童吉渝：《转型时期地方政府行政行为研究》（昆明：云南教育出版社，2001），页62。
8 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（杭州：浙江人民出版社，2002），页51。
9 Jean C. Oi, "Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China"，World Politics, no.1(1992):99.
10 赵树凯：〈农村发展与「基层政府公司化」〉，《中国发展观察》，2006年第10期。
11 谭秋成：〈地方分权与乡镇财政职能〉，《中国农村观察》，2002年第2期。
12 张新光：《「三位一体」的农村改革观》（北京：中国农业出版社，2006），页60。
13 杜赞奇（Presanjit Duara）着，王福明译：《文化、权力与国家：1900─1942年的华北农村》（南京：江苏人民出版社，1984），页66。
14 于建嵘：<农村黑恶势力和基层政权退化：湘南调查>，《战略与管理》，2003第5期。
15 赵树凯：<乡村治理：组织和冲突>，《战略与管理》，2003年第6期，页1-8。
16 《马克思恩格斯选集》，第1卷（北京：人民出版社，1995），页181。
17 徐勇：〈现代国家的建构与农业财政的终结〉，《华南师范大学学报》，2006年第2期，页20-25。
18、19　周飞舟：〈从汲取型政权到「悬浮型」政权〉，《社会学研究》，2006年第3期。

刘祖华　行政管理学硕士，湖南省社科院新农村建设研究中心特聘研究员，《中国乡村发现》杂志编辑。
--------------------------------------------------------------------------------
《二十一世纪》(http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c)　《二十一世纪》网络版第七十二期　2008年3月31日
本文于《二十一世纪》网络版第七十二期（2008年3月31日）首发，如欲转载、翻译或收辑本文文字或图片，必须联络作者获得许可。

欢迎光临政治学与国际关系论坛 (http://bbs.newslist.com.cn/)