四、繁冗的细节和执行难的问题
改革者、观察者和评论家指出了选举法中依然存在的缺陷和不确定性——从2010年的修订过程及其在实践中可能的后果中可以看出。农村和城市选区的平等化可能会表现得并不像一次改革那样显著。修订后的法律并没有要求直接或高度具体化的变化。在程序上，它要求人大常委会（它比出现人大选举的人大要高一级）推行前瞻性的平等化改革。实质上，修订后的法律规定，要“根据当地的具体情况”开展改革。
正如官方消息所注意到的那样，对代表权平等化的规定仅仅能反映法律正跟上了人口的变化这一事实。保障城市居民享有大多数代表权的长期目标不再需要不平衡的选区规模。现在，官方批准的城市代表与农村代表的不低于1:1的比例可以通过平等的代表权而达到，因为中国的农村人口占总人口的比例已经从20世纪50年代初——当时，不平衡的代表比例首次得到通过——的近90%变为改革时代选举法被首次采用时的近80%，又降到1995年修订选举法时的70:30，再到目前大致一半城市一半农村的人口分布。
更为根本的是，更多的农村代表并不一定意味着人民代表大会中有着更多的农民或农民利益的可靠代表。现在，农村地区的代表有很大一部分是，并有可能继续是，那些长期脱离普通农民生活并与党和国家更高层级紧密相连的当地干部官员和农村官员。县级人大中大约有一半代表是干部，所有人大代表的四分之三或四分之三以上是**党员。为纠正有名无实的选区而推行的改革预计不会从根本上改变这种模式，或者引发对政府利益向城镇居民倾斜这一现状的纠正。
此外，2010年选举法的改革并没有解决下面这个问题：有成千上万可以代表农村选区（也可以在农村选区中投票）的人是长期居住于城市的居民，因为他们在形式上仍然是农村居民。那些对选举法有针对性的设计没能解决这个问题——它将被搁置，直到法律和政策上的改变能够进一步解决中国不断升级且令人烦恼的户口或“户籍”制度问题。虽然户口制度已不再像中国农奴制一样将老百姓局限在其家乡范围以内，但是，改变一个人的户口非常麻烦而且代价很大，而正式注册和住宅现实之间还存在非常严重且普遍的矛盾。
选举法的修正案呼吁从代表人数不足的群体中抽选更多的代表，这种做法的效力和影响力也同样存在问题。这里，实质性和程序性的承诺也是不精确不严格的：要求相关代表人数逐步增加到“适当”的数字，或主要由地方人民代表大会利用裁量权根据“当地情况”对细节进行调整。对于一些代表人数不足的群体，和农村居民一样，形式上的分类可能无法体现出社会现实。
批评者认为，选民与委托人之间当面交流的机会不够，为安排这样的机会而作出的规定并没有明确要求，因此也无法确定是否会产生重大改变。之前的法律曾规定，选举委员会 “可以”组织面对面的会议——他们会尽最大努力少安排这样的会议。
2010年通过的关于候选人公开会议的规定做出了这样的声明，即选举委员会“应该”，或用更强的语气来说，“必须”组织这样的会议。起草者们在这里使用了的一个长期以来都非常模糊的中国词语——应该——它不能被完全翻译为“shall”或“should”，而且它一直折磨着那些处理很多中国法律（其中出现了该词）的翻译者和律师。不管怎么解读，2010年修正案中的指示都是比较微弱的（比如说，与选举委员会“必须”安排这样的会议这种表达相比），相应地，修正案颁布之后，不遵从该法案的行为也不太可能会大幅减少。即使对修正案做最为宽泛的解读的官员也没有承诺说候选人可以进行相对来说不受限制的竞选。
其他规定选举委员会在各阶段——从注册到计票——的角色的新规则以及提名候选人所应遵循的规则都是潜在的双刃剑。可以说，它们会强化选举委员会的巨大权威并推动党委和地方政府在提名候选人方面变得更为快速高效。对于一项试图通过授权选举委员会披露那些提供“虚假”个人信息的候选人从而保护选民的规定，我们同样可以像上面那样评价。
经修订的法律在重要的程序性问题上还保持着令人不安的模糊性，这些问题涉及到选民资格、候选人提名、计票、选举争端的解决以及代理投票。关于选举程序的更为清晰的规则和用于核查正当程序是否得到遵守的更有力的手段都没能被采纳，从而为操纵选举的行为提供了太多的机会，这引起了人们的特别关注。一些人认为这些疏漏说明，公民的选举权和被选举权持续缺乏有效的法律保护。
此外，经修订的法律中那些承诺改善选举的规定面临着贯彻不力的重大风险。人们普遍承认，这种现象是中国法律的一个广泛存在且严重的问题。和经修订的选举法中的一些规定一样，当一部法律可能会威胁到地方当权者根深蒂固的利益时，执行不力的问题尤其突出。在2010年修订案中很多程序性、体制性和强制性的内容，以及用于说明那些修订的必要性的权威性官方评论中，支配地方人大法律过去存在的执行不力问题被默默承认。
最后，评论家和观察家还指出，经修订的选举法中的一些要素，无论是有意还是无意地，都将会在实践中继续限制选举的开放性和竞争性。这些要素会有助于维持这样一种体制：各级人大代表更可能不能够或不适合履行在很多民主体制中立法者和代表有望能够履行的职能。在这一方面，全国人大委员长吴邦国和全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞的评论似乎可以说明问题。在2010年的选举法改革得到通过、并且呼应其他高层领导人对外国****模式更广泛拒绝的全国人民代表大会上，吴强调，中国决不会“复制”西方式民主制度，而李则尖锐批评西方式选举，认为它是一场确立了少数有钱人统治的“富人的游戏”。
五、进一步改革的必要性与前景
虽然民主改革的拥护者一般将人民代表大会选举法的第五轮修正案看作是一个朝着正确方向的行动，但他们认为它只是漫长进程中的短小而缓慢的一步，在这个进程中，短期、中期和长期的目标都将需要得到进一步重大转变。
在短期内，对中国公民政治权利进行更好的保护是人们最直接关心的事。农村和城市代表权形式上的平等化以及2010年对文本法律的其它改革是积极而必要的变化。但是，一项明智的短期议程应该聚焦于对那些承诺的全面贯彻，并展开进一步的改革，从而践行平等公民权的宪法原则并加强和明确选举程序和选举法律的执行工作——这些都是2010年改革所没有完成的任务。
从中期看，如果人大要作为有效的议事机构来行使职责，那么它的规模就必须被限制。全国人大在这一点上的问题是最为严重的，其代表人数高达3000人。在这样庞大的机构中（而且它举行会议的次数也很少），个人代表法律上重大的权利和义务在立法实践中并没有多大的现实意义。大部分立法工作不可避免地由全国人大常委会和全国人大其他的委员会和工作人员来完成，这些立法工作受到了来自全国人大以外的机构的很大影响。
虽然更低一级人大的机构不那么臃肿，但它们存在一些相同的问题。在这个问题上，2010年选举法改革中关于提高对一些地方人大规模的限制额度的规定，以及之前对人大组织法关于扩大常委会、主席和副主席的权力的修订，都引起了人们的一些担忧。
从长远来说，也许除了重新确定中国选举法的基本原则和结构，没有什么其他办法能够实现公民的民主权利。这种改革可能包括：一个以中立的方式对选举进行管理和监督的政府机构，符合国际上公正和自由标准的选举程序，能够促进实质性激烈竞争的候选人选拔机制，以及一个裁决违反选举法行为的独立的司法机关。
这种改革的前景部分取决于社会对改革的执行情况所施加的压力。近年来，普通公民对政治参与的需求增长显著，特别是受过大学教育的年轻城市居民。这一群体中的成员在几届地方人大选举中占据了独立候选人的很大一部分，他们有望在近几十年中保持对政治的兴趣和积极性。到目前为止，在改革政治体制使之适应这个不断变化的社会蓝图这一问题上，中国政权不怎么感兴趣。
于是，人们施加有意义的影响力的渠道仍然很少而且非常狭窄。**握有很大的影响力，但它对很多不同政见仍然保持封闭。直接选举，有时充满争议，它是为了选举出村委会和居委会而举行的，但这两个单位影响力很小而且其中成员晋升到更加重要的政治职位的机会也很少。因而，我们可以说，地方人大的独立候选人仍然是发挥自主的政治影响的最有意义的制度化渠道。然而，政府一直DIZHI它的蓬勃发展，这一点从政府对独立候选人（例如姚立法和吕邦烈）竞选胜利以及其他人（例如江山）的胜利前景的反应中可以看出。尽管如此，中国政权仍然适应性很强而且具有灵活性。如果政治参与和社会对这种参与的需求日益超出现存政治体制的能力范围之外，那么我们就有理由期待，官方的回应将会是更为强大、更具包容性的制度化，而不是有风险且可能无效的抑制社会需求和扼杀变革力量的企图。
正在发生的变化预示着不断增长的政治参与需求，并且因而可能会照亮民主改革的前景。经过了改革者解放经济政策的三十年的努力之后，尽管缺乏一项强有力的自上而下的政治改革方案，中国的国家与社会的相对实力已经正在发生变化。尽管目前的调整仍然稳固地向国家（和党）的利益倾斜，但是这架天平正在缓慢而显著地发生变化。许多支持更大社会和更小政府的人认为2006年选举中独立候选人的命运令人沮丧，这一点我们可以理解，但尽管如此，努力竞选的人数以及竞选者获得的支持（这些支持可以抗拒令人气馁的失败可能性和强大的压力），都昭示了富有希望的前景。同样，对增加人大代表中律师——律师大概或至少可能会在制定法律方面更为专业并且更忠于法治精神——比例的迫切要求也预示了更光明的前景。
除了代表性机构的地方选举，还有其他迹象能够表明越来越多的政治参与和社会权力的日益增强。虽然党内民主——扩大了共产党内各种被代表的观点的范围——已经被有意限制而且在部分程度上是由增选产生的，但它是一种在能够行使权力的政治机构中，扩大所代表社会利益的范围的形式。地方层面提高治理质量和透明度的运动和改革就是一个例子。另一个例子是，地方政府在制定预算时通过居民或公众听证会进行了持续协商，或者至少，地方政府预算过程透明度大大增加。特别是在较富裕的地区，这种现象的出现，部分是因为民众之间产生了一种越来越强的意识：预算资金是他们的，而不是政府的，而且过多的预算资金或者被浪费，或者有利于那些有权有势的人，或者花费在低优先级的项目上。还有一个例子是，由那些具有公共利益和公共精神的律师发起的权利保护（维权）运动的增加，在普通公民的权利受到政府行为的危害时，这些律师常常会提出诉讼以维护那些人的权利。沿着这条路走下去，就可能为成熟的民主选举奠定基石。
支撑进一步改革的这些变化和压力是几个更广泛且可能持久的社会经济趋势：
（1）已经对自主的政治参与产生浓厚兴趣的群体——包括比较年轻的持有大学学位的城市居民——和城市化、高等教育以及人均收入一样正在相当迅速地增长。
（2）更广泛地说，随着越来越多的中国人拥有财产、经营私企和职业分工的发展，这些人将会寻求和期待越来越大的政治参与的机会，包括选拔人大代表，从而至少让这些机构在政府预算之类的事务中能够真正行使权力。这种一般性的模式在国际上已经很普遍，而且也很少有证据能够表明中国会是一个奇特的圈外对象。
（3）在中国进行改革也意味着要对外界的影响（包括那些和政治变革相关的事件）保持开放。全球民主化的模范和压力促进了香港与台湾的民主改革，并给中国大陆带来了更大的压力，使之更为广泛地接受《公民权利和政治权利国际公约》（International Covenant on Civil and Political Rights）以及国际人权，包括民主权利。
在中国，这种有利于民主变革的趋势和力量还没有达到触发重大体制改革的程度。它们将会如何演变，各级中国政府将会如何应对它们，这些问题仍然不为人知，事实上，也是不可知的。它们与地方各级人大的选举法律及实践的现状的联系非常复杂而且可能非常矛盾。这些选举可能只是争取民主变革不可抗拒的力量的冰山一角，或者也可能是，**政府应该选择用以抑制变数的“煤矿中的金丝雀”*。
注：
[1] 这里讨论的一些问题在下面这篇文章中也有所提及：Li Fan, “Is Chinese Democracy Sustainable”, International Journal (Spring 2006), pp. 359-370.
[2] 自80年代中期以来，中国还为农村地区村一级选举确立了一项制度。由于农村的这些选举是为了竞选那些影响农村治理的职位，所以它们在形式上是处于政府结构之外的（为了竞选那些在形式上低于最为基层的政府机构的职位），而且农村选举也超出了在政府结构以内得到解决的问题的范畴。农村选举的主要法律是在1987年以一次审判形式得以通过的，在1998年确立了更为固定的版本，它一直处于被修正的过程——这一过程平行于使得人民代表大会选举法在2010年产生变化（这里讨论的重点）的过程。
[3] 1980年的选举不是座谈小组和讨论（本报告的主要基础）的一个重要焦点。这里对1980年选举的描述主要引自：Andrew J. Nathan, Chinese Democracy (1985) pp. 193-223。
[4] 小组讨论会上没有对这里详述的吕在更早期的事业进行讨论。如果需要说明这些问题的相关资料，请参看Manfred Elfstrom, “The Saga of a Rural Reformer,” China Elections and Governance (March 10, 2005)。
[5] 参见，例如，Jonathan Watts, “Chinese Activist Vows to Continue, Despite Beating,” The Guardian, October 12, 2005; Benjamin Joffe-Walt, “They Beat Him until He was Lifeless,” The Guardian, October 10, 2005; “The True Story about Taishi Village Incident,” China Daily, October 21, 2005; “Guardian Admits Taishi Reporting False,” China Daily, October 18, 2005。
[6] 姚在2006年的竞选活动不是小组讨论的重点。它已被媒体广泛报道，并且，下面这篇文章对此次竞选活动以及2003年和2006年的独立候选人进行了较为普遍的讨论：He Junzhi, “Independent Candidates in China’s Local People’s Congresses,” Journal of Contemporary China, vol. 19, no. 64 (2010) pp. 311-333。
[7] 关于全国人民代表大会中代表的法律规定更为详细，代表比例从最初1979年的8:1降到了1995年选举法修正案规定的4:1，同时，省级人大代表比例的曲线倾斜率较小，它与全国人大代表比例的曲线基本平行但降幅稍小。
作者注：以上报告的基础是FPRI与宾州大学法学院及宾州大学东亚研究中心在2009年5月份共同主办的一次专题小组讨论会，和小组中的中国成员于2010年3月进行的后续讨论，并且还补充了一些公共性资料。与会者包括：李凡，世界与中国研究所（The World and China Institute）所长李凡的研究所是一个聚焦于中国选举和政治改革的非政府组织 [1]；2006年深圳地方人民代表大会选举中的独立候选人江山，；复旦大学选举与人大制度研究中心博士后邱家军；上海市人大常委会培训工委调研员主任周梅燕；艾米?嘉士登（Amy Gadsden），FPRI高级研究员兼副院长以及宾州大学法学院国际项目执行主任；戴杰。
* a canary in the coal mine，煤矿中的金丝雀。金丝雀对瓦斯十分敏感，只要矿坑内稍有一丝瓦斯，它便会焦躁不安，甚至啼叫，让矿工们及早撤出矿坑保全性命，因此以前矿工们都会在矿坑里放金丝雀，当作早期示警的工具。其喻义便是起警示作用的东西，这里指的是选举。——译者注
(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)