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标题: “民主的质量”系列：问责制含混的优点菲力浦·C·施密特 [打印本页]

作者: CampusHR 时间: 2010-12-10 16:38
标题: “民主的质量”系列：问责制含混的优点菲力浦·C·施密特
菲力浦·C·施密特是斯坦福大学荣誉退休的政治科学教授，并且即将成为位于佛罗伦萨的欧洲大学研究所的政治与社会科学系荣誉退休教授。

1991年，特里·卡尔和我偶然发现如果宽泛的定义“现代代议制政治民主”的话，问责制这个概念可以成为其中的关键。虽然我们的这一成果却在当时遭遇到了令人吃惊的漠视甚至敌视，1然而在过去几十年里，学界对政治上的问责制这个概念的关心突然增多，也不再把这个词等于诸如“社会共同的责任”、“共产主义者的回应”、“个体的道德责任”之类词语。

一般地讲，政治上的问责制是两组人或两个组织（这更常见）之间的关系。在这种关系中，一方同意把信息告之后者，向他们解释决策的制定，前者也需要遵守事先确定的、可能发生的惩罚；同时，后者受前者的支配，有必要提供必需的信息，解释服从或不服从命令的原因，接受作为或不作为的后果。简单来说，问责制意味着一种统治者与民众能互相交换职责，相互施加惩罚的关系。当然，统治者和民众的代表形式多样，这也使问责制变得比较复杂。在问责制中也存在许多断断续续的、松散的联系和角色的倒置，所以其结果往往引起争议。问责制中信息可能被筛选、被扭曲，对事实的解释可能偏离到其他主体上去，最终惩罚极少实施甚至被忽视。

所有稳定的政治体制都会对一些类型的选民或支持者负责。伊斯兰世俗国家的独*体制要对政治派系和干部们负责；军事独*体制要对军人执政团负责，对不同的军事部门间的负责；即使是拥有绝对权力的君主，也被假定要对上帝负责——更不用说相对世俗的王朝体制和军事体制。民主政体有，而上述政体没有的是公民，这里所说的公民遍及整个国家，包括了除外籍人之外几乎所有成ren。并且，就政治问责而言，每一个公民都有相同的权利与义务。也就是说，每一个公民都有权知悉政府的行为（有些有限的例外），听取他们为自己行为正当性的辩护，判断政府做事的好坏，并据此进行选举投票或其他政治活动。

公民这一角色现在变得越来越复杂了，原因在于，他们不得不比以前更加依赖特定的代表，也就是依赖那些代理人。而这些代理人在保证那些选举或任命出来的统治者可被问责的同时，转身又成为公民的负责人。代理人，或者说负责人可能过去就是公民的统治者，或者将来会成为公民的统治者，这样情况就变复杂了。在这一过程中，公民将在那些代理人，或曰统治者的治理下去遵守一些官方的政策，而这些政策他们可能会予以反对，或者对此根本不知情。

不管政治问责制多么复杂，如果想让它有效运作，就必须予以制度化。这就意味着互相理解和预先确定规则的必要性。这些规则可能由宪法、法律法规或誓言体现，但政治上的责任不同于法律的、财政的或伦理上的责任。统治者可以被调查、以检查他们的行为是否违反法律、他们是否非法致富、是否违反了大众习俗。他们可能只是做出了错误的政治选择，这种选择要么不能实现预想的结果，要么成本比事先宣布得高出许多。既然规则是事先征得各方一致同意确定的，统治者就得对忽视的行为负责，对公众的委托负责。

最后，应该注意到的是，即使多数情形中统治者尽到了责任，问责制仍要继续。信息的交流、互相辩护和对对方进行判断构成了责任的一般循环，这种交流虽然不像“创世大爆炸”那样能把“坏蛋”“爆炸”出去，但并非不真实，不重要。那种认为只需要通过选举更替政府、对议会的不信任投票、对总统弹劾或首相辞职，就算实现了政治问责制的想法错误的。在所有类似的情况下，最可能实行问责制的统治者是那些从不面对上述问题的人。这些领导人最广泛地落实公民的期盼、向公民解释领导人做了什么、为什么这么做，不必担心可被问责。实际上，当他们的行为不得不违背大众意愿的时候，这样的领导人能把握分寸、向公民坦诚解释，据此甚至能获得更强的合法性。

衡量那些难以衡量的事务

导论中，我提到我第一次用归纳的方法来测量问责制对民主的质量的尝试，而这次尝试以失败告终。我利用新近的讨论新兴民主政体的缺陷的文献，找出了上述表格中的7个条目。没有人像我曾建议的那样，用“问责制”定义民主。但不止一个作者发现，这些项目中的每一条都是运转良好的民主机构的可能产生的和令人满意的结果。

寻找可靠的方法测量这些项目是很难的。将它们转变为主要的、甚至是不那么重要的衡量标准事实上也都是不可能的。这些项目可能彼此相连——或者在因果关系上或是在功能上，这意味着它们应该被测量。比如，调查研究表明，人们关于“政治效率”（项目6）感觉的提升，与投票可能性（项目4）的提升有联系。个人层面上许多这样和那样关系的证据被收集和分析，但我们仍然不知道它们在整个政体层面是如何汇集的。

很难判断宪法和其他主要法规多大程度上在全国自然和社会方面得到了平等的运用。盖勒莫?欧德纳尔谈到了“棕色地区”，即大城市以外，占统治地位的民族、阶层或社会圈子以外所的地区。在这些地区，民主的保证和法律的规范往往被破坏或忽视。这种情况也是被广泛证实的，却不易被测量，无论就其程度或是意义。对不实施法律这样事情当作对法律的挑战，而进行研究是白费力气，因为不能应用法律规范的“棕色地区”与那些鸡毛蒜皮的事也要诉诸法院的地区不同。因此，细数法律错误适用的对法律的挑战很可能无所收获。要测量投票权和结社权对现实世界有多大的延伸影响，人们应该看看那些诸如选举胜利差数的指标，较小的差距意味着较强的竞争。或者，人们可以以阶层为基础的竞争性组织的稳定存在，作为自由结社的生活在政治上有意义的证明。

想要了解收入和性别平等的变化，用比较的方法和历史的方法就可以相当方便的在许多政体间和政体内测定。关于人们是否有“个人政治功效的感觉”却还没有相应的数据。投票率的变化很容易列出来，但却不容易解释。几乎每一个新兴民主政体都经历了最初开创选举时公众“无限制”参与，后来人数急剧减少这样的过程。这是不是表明公民相对满意或者学会了理性地搭便车？还是说他们对选举产生的新制度和新政治人物更清醒？公民社会组织中个体目的和身份多样性的数据则是出了名的难获得、也容易被扭曲。我们可以抓住一类存在上述数据的组织――比如工会或保龄球协会，但是这对社会其他领域发生的集体行为并没有代表性。

我对我民主质量研究缺陷的预感是，我接近了正确的项目，但不能指出有效地测量这些质量和条件。我要补充的是，我的第一个预感可能是错误的：我可能是选择了错误的项目。然而这也很难说，最简单的解释是所有关于民主质量的讨论都被谬误所困扰。

首先是这样一个不可质疑的假定：不管是从绝对意义上还是与老的民主政体的比较上，所有或绝大多数新兴民主国家在质量上都较差。这个假定存在两方面错误：不仅绝大多数新近建立的民主政体做的远比人们期待的好；并且多数老的民主政体没有这一假定所说的那么好，也没有它们过去那样好。

如果审视已有的西方民主政体开始民主化后十年或二十年的情况，人们会发现一个复杂的图景。十九世纪三十年代后期的英国是什么样子？十九世纪六十年代的丹麦或九十年代的法国合格么？他们哪一个做得和今天的东欧和拉美国家做的一样好？在那些早期的民主化社会中，你会发现公共腐败、贿选、立法机关代表名额的不公平分配、对特权的热爱、对被压迫者的漠视——更不要提不给妇女、文盲和穷人投票权了。

当然，这种比较是不公平的。政治的历史加速了，人们的期待改变了。现代民主政体有不同的规则和标准。

今天的新兴民主政体被认定比过去的好，要与当代的已有民主政体一样。而后者用了一个世纪甚或更长时间才达到的目前的状况，如公共事务的透明、选举的公正、有效的权利保障、平等参与、公民拥有的问责责任等等，这一点却被人忽视了。

为避免出现这种的时间上的错误，判断民主质量的标准必须与时代相符。这意味着：1，我们一定不要要求新兴民主政体达到那些老的民主政体要数十年才能达到的较高的标准；2，我们必须停止批评老的民主体制在过去没有做那些当时没有一个人会期待它们去做的某些事情（如给予妇女投票权，废止有名无实的选区等等）。显然，1974年后和1989年后的民主政体必须依照来自当代西方经验的略有些变化的“正常”范围内评价。这意味着要依据一种比先前的民主政体更高的标准评价它们，但这并不是说要用“最好的实践”而不是“正常的基准”来评价它们。换句话说，目标的设置必须反映眼下民主演进的历史实际，但它们也不能设置得只有最强的西方竞争者才能达到的高度和程度，也不能仅仅设置在如最新加入者的低水平上。


第二个潜在的谬误是理想主义，拿不现实的标准衡量所有现存的民主政体。任何民主体制都将存在一定程度的不公正、民众的冷漠、突出的政治不平等、公共官员自我服务的行为等。但不可避免的是，民主不仅仅只是用来描述某一政体在平等、公民的参与、透明等方面是否显著地不完美的，它也是一个概念，用来表明一个可以达到却在实践中从未完全实现的规范目标。因此，我们为这个既有经验又有规范含义的单词所困惑。除非我们认识到，许多民主理论是激励性的，它鼓励我们在未来做得比过去曾经做过更好。不然我们就不会对新兴民主政体已经做的和尚未完成的事情做出公正和“实际”的评价。

第三个谬误是党派偏见。人们往往期待自己研究的某一新兴民主政体应该按照我们希望的那样做事。这种情况至少在北美和西欧的观察家们中间并不罕见，这并非与期待自己所偏爱的党派在国内实现什么毫无关系。社会民主党人严厉批判新兴民主政体未能让收入更平等，鼓吹自由市场的自由分子则抱怨迟缓的私有化进程，传统的保守主义者面对旧有方式、过去精英的衰落而不知所措，等等。限制党派偏见的干扰的办法是，集中于获得广泛认可的目标上，如尊重人权和公民权利，减少贫困，让统治者可被问责，保护国家特征，等等。

当采用那些不太具有普遍性的标准时，比如性别平等或农业补贴，研究人员要对公民对特定政策的可观察到的偏好保持足够敏感，这样做才是明智的。

三个潜在的谬误背后，隐含着如下期望：在没有办法保证质量的前提下巩固民主政体。照我的理解，民主的巩固让人们根据规则进行竞争与合作，让人们在公民、代表和统治者等人都彼此接受的体制框架内竞争与合作。这样巩固起来的法律与体制这样可能导致高、中、低三种水平的民主政体。有人会认为，中、低水平下民众会要求改变现状，但没有什么事是确定无疑的，这个过程需要时间。民主政体倡导者的一个主要假设是，即使是一个低水平、纯程序性的民主政体也很可能比高质量的专制政体（如果存在高质量的专制政体的话）更容易最终改善这些条件。民主政体不能保证在短期内有改善，但它确实提供了将来可能得到改善。因此，任何民主都比不民主好。

确实，在转型过程中设定过高的民主目标可能会适得其反。要坚持过高民主所要求的剧烈变革，就可能导致那些感觉受到威胁的集团的反弹，而这些集团本来可能接受比较缓慢、不那么激烈的程式。这种耐心在民主政体下很容易产生，因为人们总是认定很快会有另外一次自由、公正的选举。民主政体不同与其它普通体制的地方在于，它能合法地、以各方同意的方式改变自身的法律，并将自己变为另一种形式的民主政体。

表：衡量民主质量的七个标准
质量1 对政党集团的协议以及宪法本身在各类集团和地区中能够有效实施。
质量2 多数民众和集团拥有有效的、政治竞争的平等条件。
质量3 有效的、参与的平等对多数公民和集团产生了实质的（收入）平等
质量4 投票率在过去连续三次全国选举中明显地增加、或保持不变
质量5 各  各种运动和协会成员增加，并将其活动范围扩展到一个宽广的利益空间
质量6 个人在将自己视为“政治有效性”方面表现出增长的趋势
质量7 性别平等的改进


近似的测量能起作用吗？

既然我直接测量民主质量的方法行不通，那能不能有间接的更好方法呢？我们能否观测到，在民主巩固的过程中，新兴民主政体在构建可问责上做得多好或是多差，并进而观察这与经济增长、社会和性别平等、更平等地分配法律规范、更好地权利保护等有积极的关联呢？既然我们不相信仅仅是民主的巩固就将会立刻带来所有这些好处，不能走向更好未来的问题，出现在通过代表连接民众与统治者的各种机制中。

政治学家传统上讨论政治问责制，重点会强调民众、代表和统治者之间“纵向的”权力关系。各种各样的信息、辩护、制裁或制裁的威胁在这个链条上上下移动，不断交换。与纵向的维度相对，强调民主的“自由”方面的人和研究民主化的学者增加了“横向”的维度。



横向维度的问责制是在依现存宪法和法律规范确立的政府不同职能部门和分支机构之间的互动，不是统治者与被统治者之间的互动。这种“制约与平衡”的规则被认为能确保问责制更好的实施，在有些情况下，这甚至强于来自民众的纵向问责。例如，宪法法院会废止一项大多数民众都支持的法案，或者中央银行不理睬政府为了保持就业水平而提出的广受欢迎的减息要求。

我对这种类型的问责究竟运转是否良好、是否是真正的民主2存有疑惑，尽管旧有民主体制中创建新的横向问责机构这种努力不能被否认，向新兴民主国家推荐这些机构所耗费的精力也不能被否认。一些横向问责的支柱本质上是司法，例如受理宪法诉讼的最高法院，或者是处理涉及人权、种族和劳动关系、选举行为等诉讼的专门法院。其他的对立法、行政、司法关系进行干预，提供“外部”问责。这些“警戒”机构（借用罗伯特·达尔的概念）包括审计机构、总检察官、负责调查官员舞弊情况的专门机构，以及许多独立监管机构。

把这些空间上的借喻――人们可以还可以加上各种公民社会团体的“间接”可问责――用于思考民主政治可问责及其得以起作用的机制和方法有多大用处呢？对此我不是很清楚。这样的机构不断增加，西方民主政体坚持要求新兴民主政体尽力采用这些机构，它一定是有原因的，但这些原因是不是只关于乎稳定的财产权、保护精英，而不是民主质量本身呢？3

因为这个原因，我选择的是时间的维度而非空间的维度，就象下表1所说明的那样。民主有自已的节奏。在任何巩固的民主政体下，选举、公众动员、政策循环、公众关注的范围甚至政治家的受欢迎程度多少都有可预见的模式，即使这些模式偶尔一致，产生了令人激动的幸运时刻，或者产生了临时突发的事件，总体上说还是有规律可循的。宽泛地讲，这包含三个时段：在表格1中标注为“之前”的“序幕”，这是一个相对较长的阶段，是提出建议、讨论、设定议程的阶段。“插曲”更为紧缩，标注为表格1的“之中”。在此阶段，通过利益的联合、机构间的讨价还价、立法与行政的互动，最终使政策获得批准。最后的阶段也往往变得很长，建议（这时已经采用法律或条例的形式）得以执行，产生人们意料之中或意想之外的影响，也可能转入法院审查或变为更广泛政治讨论的话题。

表格1——成功问责制的一般特性：时间与主体
      之前之中之后
民众参与注意义务
代表动员（支持或反对）竞争实施
统治者易于接近商议回应



在相互问责的过程中，把“什么时间”而非“什么地点”作为关键的因素，倚重时间而非空间，其背后不是人们可以证明的。但是人们可以尽力依据它来看，是否它在解释最终结果善恶方面比通常空间的借喻更有成果。4

在表格1中，我把不同类型主体决策过程的暂时表现列在了表中，这些主体的行为以此得到评价。这就产生了九个标准来评价一个成功负责的结果。最“经典”的很可能是左上角的：参与。长期以来的观点是；公民越积极的参与“做出决定的决定”（即讨论一个决定是否应该做出，什么事应该列入日程，谁应该参与做出决定），对后来的程序就会越注意，更可能觉得有义务服从所做决定——即使他们反对这个决定本身。

广义上的代表（选举或其他方式产生的）在“之前”的阶段可能扮演着关键的“动员”角色，告诉他们的“委托人”（他们可能、但也不必是正式的按地域为单位来划分的）什么事情紧急，并讨论他们的观点。在做出决定的过程中，这些代表在预先设定的规则下与其他代表的主张竞争。如果他们失败了，可以理解，他们会“顺从”结果并尽力劝导自己的支持者也去接受这个结果。

统治者如能遵从相似的逻辑，使大多数的公民个人或公民社会中的组织易于接近统治者，信息水平就会提高，统治者会把这些信息用于范围更小的商议过程；对公民及其代表利益和情绪的回应也更好。

应该注意到的是，这些标准并没有功能上的或必然的联系。统治者可以接触相对消极和没有组织的民众（例如，通过非正式的通知、调查研究的团体），积极的和组织良好的民众则能在正式渠道以外用常规的方式（例如，示*反对缺少机会）参与。个体在最初阶段和积极参与并不能保证其在某一特定问题上后来的利益。如果决定已经做出并得到执行，他们不觉得有义务遵守。代表会发现他们自己处于一个特别矛盾的位置，一方面，他们必须动员自己的追随者以便拥有影响决策的机会；另一方面，一旦决策已经做出，统治者将希望那些追随者能和统治者一样，对决策予以服从——即使他们的影响已经被边缘化。如果这种服从不能传递，将导致代表被贴上不忠的标签，并被排除在将来的决策之外。

表格2——失败责任制的一般特性：时间与主体间的关系
      之前之中之后
民众缺席漠视愤恨
代表动员（反对）阻碍 DIZHI
统治者排斥共谋强迫接受


表格2是把前面的矩阵转变一下，以便知悉如果政治问责出错误时，民主质量会是什么样。这里没有理由去提供一些关于这些消极标准的细节，他们仅仅是上述讨论的反面。当我们转向那个棘手的衡量问题时，他们理论的重要性将变得更加明显，因为问责看起来像“合法”等众多政治概念一样，只有在有缺陷或缺位时才显得明显。问责的程序运转良好时，好象什么也没有发生，所以，人们就会得出错误的结论：问责对提高民主政体应有的各种质量没有益处。

测量问责制

在对测量问题进行详细讨论之前，我们应该确信，我们并不是不了解打分模式是否能与问责制本身保持一致。近来大量关于民主化的实证研究正饱受这种缺陷之苦，特别是当研究者急切地把相当数量范围的数据堆入一个简单的数字或名称下时。结果，如果作仔细的调查，获得相同积分或划分为同一类型的两个事例，在总体“轮廓”上会根本不同。只有当研究者制定了分离的变量，并确定这些变量具有可操作性，然后利用这些变量进行累计计算才会有意义，依照它们来比较这些国家中存在的自由化、民主化或责任性等等复杂现象，也才会有意义。5

我们已经看到，责任性不仅难以直接测量，而且还有一个相当“微妙”的概念结构。一方面，它的一些“正面特性”之间可能是彼此不相容的，或者至少会涉及复杂的权衡。个人参与的高水平，可能不会如此如人意地与后续的关注和义务感相联系。民众会成为热情的倡导者，但又很快厌倦，或者对代表们必须的妥协进行不公平的批评。统治者可能有高度的可接近性，但是可能没有时间认真对待所听到的事情，因为他们必须在规定时间内彼此磋商。

更为普遍的是，权威岗位上的那些人，不管是选举产生的或者是被挑选的，可能会诚实地确认，他们已经尽最大努力回应民众的偏好，到头来却发现民众并不真正地需要他们口头说想所要的东西，或者他们会很快更改自己的想法。民主的和可问责的政治家常常不得不冒这种危险，采取一些不会立即受欢迎的行为。他们做的是这样的一种算计：一旦体验到效果，公民会慢慢接受它。我由此推断，对很多标准记分，就很可能不会产生单一尺度的问责制。人们最应该考虑的标准是那些在不同的社会、文化、宪法和历史背景下都有平等的效果或缺陷的记分标准。

人们也会发现，这些众多的变量与问责制并不呈现线形的、增量的关系。官员可能易于接近，却不能按时做出解决问题的决策。代表可能动员他们的追随者，将大家的期待提升到不现实的高度。或者，在一些主要利益上，一些代表与另一些代表彼此僵持，这样，很少人的介入就会决定整个结果，这就既损坏了民众的回应，又影响他们的服从。因此，要把上面获得的名义上的分数用于一个评价方案时，人们应该注意，有可能在民主质量方面存在曲线的、甚至是抛物线的关系。因为奇特的后果以及独特的结合，可能会带来对民主的曲解。

最后，这些变量的操作几乎不可避免的会受到被评政体先前有关声誉的年限、稳定性、声誉等知识的影响。很难不得出这样的结论，比如，仅仅因为****存在的时间比较长就推断说挪威、瑞士、美国肯定比德国、日本、意大利拥有更好的问责制。

反之，所有新兴民主政体（也许乌拉圭除外）的问责制都会被自动怀疑存在缺陷。对这个问题的科学回答可能是将这些国家的国别数据分离出来并不计名地统计，但几乎不可能。如果有人发明了一种在这一数据收集过程中能够排除干扰的方法，与人们直觉相反的数据就可能出现。例如，挪威、瑞士和美国这些拥有很长民主历史、公民整体上也相对满意的国家，可能并不拥有更好的问责规则和实践,在这个例子中，我们证伪了这样的假设：“高度的问责制”提高了民主质量（至少是由民众评价的）以及问责制与政体的生存具有因果关系。

我测量的方法是针对每个变量提出一些简单的“是或不是”的问题（可能也会有“模糊”的中间数据），进而尝试发现，他们能否产生一个简单的数据或者被集合为名义上的类别。针对每个变量的问题都应该是多重的，可能彼此之间没有关联。他们应该能够包括表格1和表格2中每个单位中正面和负面的选项。他们还应该既包括一般问题，也有特殊问题——虽然后者更难，因为并非所有的政体都会在同样的时间限度内以相同的密度去处理那些同样的政策问题。

因为我是刚刚开始对问责制作概念上的思考，所以我还没有想出针对所有必需问题的操作上的建议。但是让我们从最容易的开始，即有关公民个人的参与（或弃权）的问题：

1、过去三次国家立法机关选举的投票率显著增加（1），保持不变(0.5)，或者显著减少（0）？

2、[挑选一个当代政治中突出的问题领域，如环境保护]在过去五年里，个人参加和支持特别关注这个问题的政党多于其它其他政党，多很多（1），差不多(0.5)，或者少很多（0）？

3、在过去五年里，回答民意调查的公民表现出了对政治的更大兴趣（1），差不多相同的兴趣(0.5)，较少的兴趣（0）？

应该需要，第一个和最后一个问题是一般性的，中间的问题有关更具体的话题。还要注意，他们涉及到数据收集的方法有区别。这是故意的：依赖容易获取的调查数据去测评问责的可感知程度可能是有诱惑力的，但过于绝对就会犯错，特别是当研究的目的是为了比较时。对民意调查的反应进行跨语言和跨文化的解释是困难的；被调查人在阐述自己想法，对他自己来说这一举动是低成本的，于是这种调查可能反映最近的周遭环境变化而非其内心深处的价值和判断（与此相连，评价应该跨越足够长的期间，避免短时的波动）。通过民意调查收集的主观数据在责任研究中占有一席之地，但必须与对实际行为的更客观的测量配合起来。

有点更具挑战性的任务将是，阐述有关统治者将如何反应（或强迫）的问题：

1、[假定绝大多数民众将会从各自国家在经济竞争的提升中获得好处]依据可获得的经济竞争的最好指标，在过去五年里，[X国]的经济相对位置提高了（1），没有变化(0.5)，减少了（0）？

2、在过去五年里，国家立法机构批准政府的年度预算时间，在规定的时间范围内（1），稍微有点拖延(0.5)，有相当长的拖延（0）？

3、当对过去五年调查时，民众认为，领导人对被调查人自身的关注更大了（1），大致相同(0.5)，更小了（1）？

最后，让我们聚焦在代表身上，聚焦在他们为了控制（或阻碍）决策过程而竞争（或共谋）的可感知的程度：

1、在过去五年左右的时间里，有一些重大的事件，在此事件中，有影响的政党、协会或运动已经拒绝参与重要立法的听证和讨论（1），有一些这样事件，不过影响很小(0.5)，没有这样的事件（0）？

2、行政决策的做出者在他们将主要法律草案提交立法机构前，是否普遍地邀请竞争性的政党、利益团体或社会运动的发言人对其进行讨论（1），差不多是在立法机构讨论法律草案时邀请(0.5)，只有在立法机构正式做出决定后进行（0）？

3、在过去五年里，是否有频繁的事件，使得有影响的政党、协会或运动借以督促他们的支持者联合DIZHI和反对他们认为政府决策的不适当地实施（1），有很少这样的事件(0.5)，没有注意到这些事件（0）？

提出这样一个全部由三个选项的问题构成的测量表格应该是可能的。当然其中的一些问题可能比较难以创制，特别当提到所谓客观的指标时。但是既然要避免过分依靠单一的观察方法或来源，有理由相信，三重选项的问题对将来获得有效数据具有一定意义。如上所说，这些分数创造一个关于政治责任的、可以用在别处的标度的可能性非常小。如果这样的努力能产生一个大概的类型，能概括有不同阶层和不同历史轨迹的社会中产生的相似的民主（和法制）的质量，我就相当满意了。

毕竟，如果我们从最近有关独*转型和民主巩固的研究中了解到一个东西，那就是“同样的结局”。许多国家从不同的起点出发，选择了不同的转型模式，结果获得的不是同样的民主类型，而是相似稳定和巩固的制度。为什么不能存在多样的政治问责制的方式呢？为什么不存在沿着各种质量标准将这种责任加以改善的方式呢？

原载《民主》杂志，2004年10月第4期，总第15卷。

注释

1、Philippe C. Schmitter and Terry Lynn Karl, “What Democracy Is . . . and Is Not,” Journal of Democracy 2 (Summer 1991): 75–88. 我们在76页中将民主定义为“一种管理的政体或制度，在此体制中，统治者要对其在公共利领域中的行为对民众负责，民众通过由其选举的代表的竞争与合作来间接控制统治者”。如果过去我们对这个定义考虑的再多一点，我们会修正其中两个细节：一是将“管理”改为“政府”，因为“管理”的含义不太严谨，并且容易导致被用来为那些有欠民主的行为开脱责任；第二，我们将删除“选举”这个由过分热心的编辑错误加上去的词。因为我们所指的“代表”不仅仅指通过严格选举产生的代表。

2、Philippe C. Schmitter, “The Limits of Horizontal Accountability,” in Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Plattner, eds., The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies (Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1999), 59–63. 在这，我担心的是，“国家的公仆”常常会受到串通一致来保护自己特权的诱惑。我要提醒的是，美国宪法秩序的建筑师们看到了制约与平衡作为“辅助的预防”措施，这种措施可精妙地来限制主流意愿潜在的不公正或不明智。

3、值得注意的是，不管一个国家是否有其他任何承诺，如果它拒绝采用横向问责的机构——包括由技术专家负责的中央银行，它将永远无法获得加入欧洲联盟的机会。然而，许多建立了很好民主机制的国家在没有横向问责因素的情况下也很好地存续下来了。法国、奥地利、荷兰和斯堪的纳维亚国家都有集权的政府结构，缺少独立的中央银行和相对较少的监管机构。尚无有力的经验证据表明，自治的中央银行能促进民主的稳定和质量。并且，即使是它们控制通货膨胀的公开目标可能也不是民主的目标。

4、一个相关联的假设可能是，现在有这样一种趋势，并且在最近几年还得到快速发展，统治者也说服民众接受这种假设：统治者只对那些依据过去经济发展情形作出的分析判断负责，特别是会因为选举而负相应责任。给出的通常原因是，不断增加的监管范围和幅度，以及伴随着的技术重要性的提高，让普通的民众在事实面前没有能力评价某一行为过程的成本和收益。技术人员和专家应该负责预测，有了他们之间的争论，选民就可以在下次投票时做最终决定。避免让民众过早参与纵向问责游戏的一个方法是，把更多的决策权力转给那些民众难以接近的横向问责机构，例如自治的中央银行、独立监管委员会等。随着许多国家政党逐步采用彼此相当类似的政纲，民众看起来对选举的问责制有了更大的不满，并提出他们是否有真正的选择。特别是在新兴民主国家，对专家治理的增加和选举不满的反应仿佛是与选举的不稳以及政权的频繁更替相一致的。然而，即使在这些国家，民众仿佛也没有对他们已经如此成功地运用他们决定统治者责任的能力，感到任何确信的满意。基本政策的导向变化很少，过去的统治者又掌管政权，民主的觉醒没有遇到足够的回应。

5、Terry Lynn Karl and Philippe C. Schmitter, “Concepts, Assumptions, and Hypotheses About Democratization: Reflections on ‘Stretching’ from South to East,” and Philippe C. Schmitter and Carsten Q. Schneider, “The Liberalization of Autocracy, Mode of Transition and Consolidation of Democracy: Data on Central and Eastern Europe, Middle East and North Africa, Southern Europe, South America, Central America, and the Republics of the Former Soviet Union.” Both papers were presented at a workshop on “Regime Transitions: Transitions from Communist Rule in Comparative Perspective,” sponsored by the Center for De-mocracy, Development, and the Rule of Law at the Institute for International Studies, Stanford University, 15–16 November 2002.

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