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标题: 中国农村自治展望 [打印本页]

作者: CampusHR    时间: 2010-12-10 16:28
标题: 中国农村自治展望
本文探讨了改革时期村民自治的变化,分析村民自治对于中国更广泛的民主进程的潜在意义。文章首先回顾了改革前的农村治理,强调那些引起变迁的因素。接着,文章考察了村民自治新产生的制度形式,主要着墨于村民委员会、村民会议和村民代表会议。怎样贯彻实施这些新制度形式就构成了第三段的主题。最后,文章指出了村民自治对于民主化的潜在贡献。
自从1980年代初以来,随着家庭承包责任制在中国大地上的逐渐推广和伴随而来的旧公社制度的崩溃,迫切需要对农村治理的结构和机制进行重新审视。在村民们经济上变得更为自主的同时,党和政府在农村的威信也被暗中削弱。为了国家税收和征收粮食的需要,中央领导阶层中的改革者们对于鼓励村民参与确保农村稳定的新办法越来越开明。正是在这种背景下,选举村民委员会和召开村民会议的想法才成为现实。尽管在党内,特别是在乡镇和县一级政府内引发了很多争论,村民委员会还是在1982年的宪法中得到确认,并在加工得更精致以后写入1987年的《村民委员会组织法》(试行)。[1] 1996年,所有30个、自治区、直辖市开始着手实行最少是第一轮选举,同时其中的 17个省甚至已经完成了第三轮选举。
有些中国问题观察家已经指出了这种农村治理的新形式并称之为一场“静悄悄的革命”。他们认为那意味着这些选举领导人、设立村民会议和采用象征着一种根本不同的管理村庄事务的准则等措施正在把中国引向民主国家的道路。[2]由于强烈地意识到了国际上对中国**人权记录的批评和提高民主声誉的需要,中国政府急于让外国专家、记者和援助者代表目睹这些选举。
本文的意图是探索1978年以来中国村民自治的各种变化,特别是中国民主化过程中的那些重大步骤和成绩。文章开始简洁地回顾了改革前的农村治理方式并特地突出了其中最重大变化的事实。第二部分则关注新出现的村民自治形式中的组成部分。特别考察了新的法律框架、选举过程、村委会的构成和作用、村民会议和村民代表会议的演化过程、村规民约的发展。第三部分主要描述新制度的实施,并着重考察实际实践中的重大变化和民政部日益增长的要求一个更标准、更统一的系统的压力。在最后部分,我们考察村民自治能在多大程度上对中国更广泛的民主化进程作出贡献。
这个研究不仅基于1996年四、五月份对中国三个省份的实际考察,还包括可用的有关村民自治的中英文二手资料。实地考察包括对江苏和青海的五次选举和一次村民代表大会的直接观察,还有与江苏、吉林、青海的十个村子的村委会委员和投票者以及与乡镇干部、国家民政部、省民政厅和乡镇负责基层政权建设的官员的深入讨论。[3]
一、        一个变革的时代
在改革以前,村民们只有很少的余地去选举他们自己的领导,或者只能考虑那些指定的候选人。村庄处在党中央和政府层层下达的政令的末端。虽然1954年的《选举法》规定从县级向上选举人民代表大会的候选人,但是在村一级,村民们却不能选择自己的领导。村干部是由乡镇当局指定的,[4] 主要对上一级的领导负责,并受上级领导的约束。由于他们的工资是由当地的政府支付,所以他们在这种压力下只能注意上级的命令,而不是对下级表现他们的忠诚。
他们的主要作用是确保村民按照国家规定的额度缴纳公粮和国家、地方的各种税收摊派、提供集体劳动去完成任务,并贯彻其他国家政策。因此他们经常陷入官方压榨和日常角色、维护本地利益和愿望的冲突中。不论是小组还是大队的干部都经常为了保护本地利益而反对隐含潜在损害的国家指令[Blecher, 1995:107]。然而,如果村民们对他们的领导不满意的话,他们也很少有途径去申诉。包括上诉、请愿,还有给当地党政机关写信,都是农民们可以申诉冤情或对当地领导的不满的主要途径。
在中国***统治的前十年中,它从事农业生产的社会化。首先逐步推行土地改革,然后在1958年通过发动激进的“大跃进”加快改变的步伐。这种农业生产模式保持或多或少的稳定直到1978年。在这种公社制度下,包括20到40户人家的生产队是结算和分享收成的最低单位。虽然生产指标和主要政策是由中央政府制定,并由公社或更低水平的单位完成的,但生产队却是分享收成的主要组织形式。通过集体讨论程序,社员们会分到工分。工分可以反过来折算成一定数量的现金、谷物或物资[Blecher, 1988:93]。家庭生产和个体工商业被认为是意识形态上的错误而被严厉禁止。因为只有很少物质资源,而且物资又以行政分配为基础,所以能够使农民们不依附当地经济发展的物质基础非常薄弱。
随着1976年“四人帮”的****和邓小平地位的巩固,再加上其他改革者的力量,在两年后实行农村经济组织根本变革就具备了政治上的可能性。在中国农民当中,农业生产的非集体化开始被证明是项受欢迎的政策。1980年代初期,中国几乎所有的公社都解散了。1983年公社制度被正式废除了,它政治上的作用转移到新成立的乡镇政府。随着农民们拥有自己的小块土地,许多党的干部也开始把他们的注意力转移到自己的作物上。干部权威的物质基础已被逐渐削弱。
同时,乡镇企业的发展增加了商业机会和向更繁荣的沿海城市的迁移。这给中国农村社会经济组织带来了根本性的变化。农业改革不但刺激了更大的灵活性和流动性,而且导致了新经济群体的产生,比如个体户、富农和农民企业家、农业工人等。随着私有经济成分的发展,党员身份已不再是个人成功和掌握权力的唯一途径。更有甚者,那些权势主要集中在财富上的农村精英的出现,给农村引进了一种不同的政治。新政治安排应该采取经济精英和村领导结盟去DIZHI国家权威的乡镇当局的方式,或是新经济精英谋求政治职务以保护他们相对于其他村民的利益,或是采用新方式使庇护者关系建立在经济权力,而不是政治影响上。
农村社会本身以及城乡之间的深刻不平等正在受到党中央领导越来越多的关注。正如基于家族的斗争一样,宗教活动的复兴和新宗教信仰的传播已经突出地表明了过去改变人们价值观和信仰的尝试的虚弱无力。对土地分配的争夺,对国家征收粮食和征税,还有地方政府部门看起来过度而且不公正的苛捐杂税的DIZHI,都在农村地区导致了动乱。在一些事件中,当村民们被强制要求缴纳公粮的时候,他们就起来****了。
随着公社制度统治的没落和缺乏其他模式,反映村民和乡镇政府权力平衡巨大差异的不同治理模式开始出现。早在1980年代初,一些地区,比如广西省的村庄就开始试验一种名叫村委会的管理村子的新形式。在一些地方,当地政府继续指定村领导,而同时另一些村子则开始选举自己的领导。然而,在一些地方,政府权威的崩溃导致了领导真空和地方管理的瘫痪。家族的对抗,地方黑社会、腐败行为和极端地方主义使中国农村地区越来越混乱。[5]
1980年,由于意识到了重建党的权威的需要和重新坚持中央对农村的控制,邓小平主张用分散权力和民主的方式管理村庄,这导致了诸如选举村委会、村民大会和村民代表会议等新制度的定型。考虑到中国的辽阔幅员,不断分散权力的政府,对党的权威的侵蚀和中国农村在富裕程度、资源储量、少数民族成分、年龄分布和经济活动种类的差异和村子管理新形式的采用,[6] 对村民部分更多参与的要求与乡镇、县政府官员方面态度的改变等方面存在的多样性,改革理所当然会遭遇到随时随地的反抗、淡化和在实施过程中的歪曲等挑战。[7]
此外,在中国国家重新界定的矛盾过程中,一方面党的权威看起来似乎逐渐削弱了,然而另一方面,乡镇和县政府正变得越来越贪得无厌(Lu,1997),对村民自治的反应很可能大相径庭。对一些村民来说,村级选举是一个针对当地政府而增进当地利益的良机,同时另一些却认为这只不过是党维护自己的权威和榨取村民资源的诡计。因此,下一部分将进一步分析限定村民自治的法律框架以及诸如村委会、村民会议、村民代表会议和村规民约等新制度的性质。
二、村民自治理论
村委会直接选举的试验早在1980年代初就己展开。直接选举同时也扩大到其它机构。1979年通过的新选举法对1953年的选举法进行了三个主要的修改。首先,新法律允许直接选举范围可扩大到县人大一级。其次,法律规定候选人必须多于竞选职位。第三,它规定采取原来只适用于间接选举的无记名投票方式[Jacobs, 1991:174]。1981年工作单位的选举重新开始。
1982年村民自治制度正式写入新宪法,以赋予其合法地位。根据宪法第111条,村委会须经选举产生并对村中的一系列事务负责。一年后人民公社由乡政府和村委会代替。从此以后,村委会在全国各地蓬勃发展。
尽管村委会成为乡村管理的新形式,由于组织和实际操作都缺乏法规指导,村委会并非一次实质性的转变,而仅为名称上的改变。对许多乡政府来说,村委会等同原来的生产大队,其作用如同垂直等级政令管理机器下的齿轮[O’Brien, 1994:37]。另外,直接选举的程序也未明确地建立起来,因为一些乡村领导继续由乡政府机关任命,在其它地区当地党支部书记决定村委会成员的组成。在真正开展了直接选举的地方,选举程序在各村、各乡、各省的差别也相当大。
当时进行了一场村民自治是否顺乎民意的争论,这阻碍了民政部对于促进选举程序标准化及引入相关立法的努力。当时,著名的保守人物彭真担任全国人大常务委员会委员长,他正是村民自治最主要的倡导者。彭真在推行村民自治的立法方面扮演了主要角色,同时也得到了邓小平和胡耀邦的支持。
正如Kelliher[1997]详细讨论的一样,村民自治的支持者们引用许多论点来论证这项新体制,重点围绕如何通过参政、议政来达到赢得民心和经济合理性的目标。村委会的支持者们建议,如果农民能够选择他们自己的领导,他们将更能感到自己参与了村中事务的决定。这样,村民自治将不仅会变冷漠为积极的政治参与,同时也为表达不满和解决矛盾冲突建立了渠道。由此,诸如1993年四川仁寿县发生的农民暴乱这样的极端行为就能够避免。[8]
取得普遍支持而由选举产生的领导,将能够更加容易地为国家完成粮食收购、征税、动员集体劳动和完成计生指标等任务。另外,随着农业生产的日益家庭化和私有经济的发展,农民和私营企业家将有能力避免村委会各项资金被不胜任的或腐败的官员胡乱支配。这样,他们就更有可能决定让滥用职权的官员下台,并让年富力强、有管理能力的领导上台。从党的角度来看,这些取得村民信任的领导可以再入党,因此能恢复和加强党领导的合法性和广泛代表性。
从支持者们收集的所有论点来看,他们将村民自治看作一种手段,目标是实现经济发展、政权合法化和社会秩序,而不是民主过程或民主制度本身的优点。正如民政部官员在同我们讨论时所说的:“我们的目标不是民主选举本身,而在于帮助农民致富”。从这里可以推断出,民主是促进经济发展的一个重要方面。Kelliher[1997:75]指出,村民自治依赖于自决{self-determination}和自治(self-governmant)两种观念的重要区分,它使国家政策得以为人接受而不受挑战。
为强化他们的论断,民政部村民自治的支持者们也强调村民直接选举在国际社会的价值,这可用于证明中国对民主的承诺。同时民政部也愉快地邀请并陪同一些志愿参加的记者和研究者观察选举,希望他们回去后会据此写些有利的报导。
然而,村委会自治观点也遭到了包括来自党的一些高级领导人,尤其来自于县、市级领导的强烈反对。后者尤其担心村民自治可能损坏多年来他们同村委会领导共同建立的各项和谐的工作关系。另外,他们也关心随着村民自治的成功,县、市级直接选举的观念将滋生并动摇他们的权力基础。党的高级领导人也将为国家团结稳定等更广泛的问题感到忧虑,担心过于强调村民自治将会导致极端地方保护主义,不愿履行国家义务,拉帮结派、宗教和世袭统治,损害党的威信等现象出现。一些精英的观点也被用于反对村民自治。按一些评论家的评论,农民的文化水平还是相当低的,而无法正确选择他们自己的领导,具有讽刺意味的是,这是一名海外持不同政见民主人士发表的评论。
党内的争议和来自县市级干部的反对使村委会组织法案的通过被长期搁置,使其最后只能以“试行”的方式通过而没有获得永久性地位。1987年11月全国人大最终通过了立法,该法案于1988年生效。其结果只是在颁布后使村候选人竞选与村民自己管理村事务的观念开始深入人心。
组织法规定了村民自治的总框架,具体法规由各省级人大根据各自情况自行制定。福建、浙江最先于1988年颁布了地方法规。至1996年只有24个中央直辖的省、市、自治区制定了补充法规。福建、辽宁、江苏和贵州同时还详细制定了选举条例[Jiang, 1996:12]。除此之外,一些县、市也各自制定了与选举有关的条例、规定和管理办法。然而,北京、上海、广东、广西、海南和云南6个省、市公然反对起草地方法规,声称村委会干部的工资由省政府支付,他们应该由政府任命而非通过选举产生。[9] 由此村民自治和选举程序的法律框架就未能有统一标准,导致其法规、解释和贯彻差别巨大。[10]
在对围绕村民自治诸项争议进行探讨之后,我们继续对村委会、村民会议、村民代表会议和村规民约展开讨论。
村委会
至1996年止,中国的所有村庄均已建立了村委会,其总数达到930,000个。[11]根据村委会组织法村委会应当由3至7个成员组成,包括主任、副主任和其它成员。尽管没有对妇女和少数民族比例作硬性规定,但在第8条建议了“相应数量的妇女”和“一名来自少数民族的成员”。
村委会负责管理村内事务,如社会秩序和当地争端的调解、经济发展、社会福利、卫生和基础设施建设等。一般各成员将专门负责某一领域,比如经济管理或社会秩序,并相应组建一个小委员会。除负责村内各项事务外,村委会还须代表政府完成某些职能。这些职能包括协助征税、保证计划生育政策的执行、提供义务劳动和维持社会秩序。党中央领导人希望,虽然村委会不由上级政府任命而改由村民选举产生,国家政令的执行将更有保证。
村民会议和村民代表会议
根据村委会组织法的规定,村民会议由18岁以上村民或其家庭代表组成,村委会对其负责。会议也可邀请来自村内各企业、机构和各种组织的代表参加。
这些村民会议理论上要求村委领导承担责任。根据第11条规定村委会应当向村民会议报告工作并接受这个村集体的监督。村民会议可在有五分之一以上村民提议下召开。村民所关注的任何普遍性的问题皆可提交村大会进行表决。如果村民对村委会工作不满意,村民会议有权罢免村委会并进行改选。
然而,由于住户分散、村的人口规模较大、家庭农业的要求以及因人口流动使部分村民外出等原因,使得村民会议的全部出席相当困难。因此1980年代末一些村子开始形成村民代表会议制度。1990年民政部发出通知正式认可这项改革,并要求各省将组建村民代表会议作为他们推广村民自治工作的一项措施。由此,如辽宁和江苏等一些省政府,颁布了有关指导组织村民代表会议程序的补充办法。[12]
村民代表会议由10至12户组成的村民小组选举产生的户代表组成。根据村的大小和当地的实际情况,村民代表的数量可为30到70人。村民代表会议如同村民会议拥有对村有关的事务做出决策、监督村委会的工作、组织村委会的选举和制定有关村规的权力。它约四年召开一次,而大会的确切周期因各地的情况有所不同。到1996年四月,中国约一半的乡村建立了村民代表会议。当前修改村委会组织法的计划就包括了一项建议,要求正式将推选村民代表组成村民代表会议纳入法案。

村民条例和行为守则
为了将村内的各种关系规范化、稳定社会秩序、分清村民与村干部的权力和义务,村委会引入了村民条例和行为守则。行为守则涵盖了如社会安全、健康、婚姻、邻里关系等范围和诸如小偷小摸与赌博等违法乱纪行为的具体罚款金额。村民条例概述了各种村机构的权力、村民会议的周期、召*会议以及保证财政透明度的程序。自1987年开始实行以来,随着这些规定的出台,以及形式和内容的不断丰富,在将来修订法律时这些内容的相关条款将有望纳入。
改革者们在重绘中国乡村机构前景的同时也已提出一种村与乡镇之间更加自由的关系。而过去乡镇过于直接地参与村事务,根据组织法第3条,乡镇应当保持一种“指导、支持和帮助”的关系,而非村的领导者;反过来说,村委会“应当协助”乡政府工作,而非单纯地服从上级,当然还是有希望遵从的意思在里面。
以上为有关理论。在下一部分将谈到,由于中央政策在传达过程中被淡化、误解、曲解,实践结果通常并不那么完美。
三、实践促使完善
这个部分,我们将更详细地讨论村民选举的实际操作过程,被选出的委员在党员成分、年龄、性别等方面的构成情况,以及村民会议或村民代表会议的实际角色。由于几乎没有证据表明村规民约的实际效果如何,所以这里我们对此不作讨论。[13]
民政部和来自国外的选举观察员已经就各个地方法规中对选举程序的规定以及实际操作方面的差异做出了评判[Chen,1995; IRI, 1997; Elklit, 1997; Howell et al., 1996; Kaye, 1995; Mufson, 1995; Thurston, 1995]。这种不平衡使得政策应用中的困难突现出来,而这种政策不仅要求村民有创新的思想和新的行动方式,而且对地方的既得利益者构成挑战。村和基层政权关系的历史状况、家族政治、村民对政策的怀疑、集体与个体性质的村经济以及伦理道德的构成都是影响村级行政政策操作的变数。例如,O’Brien [1994:47]把村级政权的成功因素总结如下:相对的富裕、集体企业的成功、伦理道德的作用、交通状况以及地理位置。[14]
民政部官员为提高选举的质量制定过一系列的规定。如果一些省要得到良好的评价,就得在村级选举中实行有两个或两个以上的候选人竞争一个职位的选举政策。[15] 1995年民政部又增加了一条评价标准,即必须提供相互隔离的投票站,这有利秘密投票。[16] 根据这些标准进行评估,福建、黑龙江、吉林、山西、湖南、河南和四川等省获得不错的评价。民政部认为到1996年已经大约三分之一的村民委员会进行了“自由公正”的选举。
在计票、投票和提名的过程中,各个省各个村庄之间又有很大的差异。由于没有统一的计票程序,造成了实际中运用各种各样的方法。在一次选举中,我们亲眼见到计票是在投票人无法亲证的屋子里进行的,这损害了选民的民主监督权利,这是党颁布的村民自治四项原则中的一条。[17] 在江苏省的一次选举中我们也目击事先不检查投票人身份和留下选票的数量没有计算的情况。
村委会成员、副主任和主任是通过不同的选举产生还是在一次选举中产生,各地的做法也有很大不同。在1992-1993年度的选举中,出现了三种不同的选举办法:主任、副主任以及委员分别投票选出; 主任与副主任分两次选出,再选出其它成员; 或者一次投票选出所有成员,主任与副主任同时产生[China Rural Villagers Self-Government Research Group, 1993:88]。另外全国各地的选票格式也不同。在一些情况下,同样格式的选票被用于不同的选举中,这使得一个未当选的在其他方面合格的村主任或副主任很难被作为普通委员当选。例如,在江苏省A村,同样格式的选票就被用来选举村主任和普通村委会成员。
根据国际标准,选民应在隔离的投票点投票以保证投票能秘密地进行[Elklit, 1997:10]。然而不论他们是否愿意引进秘密投票,省及以下各级政府对此必须负责。但即使设立了隔离投票点,选民并不会主动应用。例如在江苏省B村的选举中,我们看到虽然设立了三个投票点,但选民却不使用。在C村也出现投票点几乎无人使用的类似情况,而官员们似乎也不了解其重要性。当一位官员被问到出现这一情况的原因时,他认为有文化习惯的作用,认为中国人不习惯这样或者认为秘密投票会引起怀疑。这些都使得社会规范和社会压力对选举的影响明显起来。文盲也对选举站的应用情况构成限制。在一些选举中观察到这样的画面:一些选民的朋友(或亲属)在为他们念候选人的名字,然后代替他们划勾。
候选人获得提名的途径是多种多样的。这反应了规则标准操作规范的缺乏以及政策宣传上的多样性。一个非常值得称道的实践就是由吉林省梨树县开创的“海选”政策。[18] 依照这个方法,任何人都可以提出候选人。在别的案例中,候选人要获得提名,有一个支持人数的下限,比如10个或20个村民的支持。另外一种情况是,一个村子被分成许多由10户村民组成的小组,然后由这些小组通过公开或秘密投票在小组中选出一定数量的候选人。显然,一些村民可以提自己作为候选人。在一些地区,类似于选举协调小组、村办企业、妇联、公司、党支部等组织都有权提名候选人。但通常这些提名方式被联合使用。
把被提名人的数量削减到一个较小的数字(即比实际职位数多一个)的过程还不是很规范的,给当权的权力精英和乡镇干部对选举的操纵留下足够的空间。民政部官员的讲话中表明这中间有一系列的方法被用到,它们只是在开放度、覆盖面和透明度等方面不同。这里包括如下过程:第一,选举动员小组通过对村民会议(会上候选人可能发表了竞选演说),村小组和领导的咨询获得村民的看法后列出正式候选人名单。第二,村民投票选出最喜欢的候选人。那些得票较高的将列入正式名单。第三,党支部在征询村民意见后提出最后名单。但一些案例中候选人仍然是被指定的,在浙江省一些农村就有这方面的实例。[19]而且很明显,这个选举方式本身仍有不足要改进以达到人们对选举透明度和保证选举有效进行的要求。
我们在参观江苏省过程中发现一个复杂的选举方式,它对选民的选择权作了限制。一个村子的选举委员会根据村民的推荐得到个人提名,然后从中提出三个,但是这个选择决定的理由仍不明了。然后这三个候选人分别与七个村民小组会面。要使这三个被提名人获得通过,每个小组提供10个人的签名。然后这份名单要公布,而后三个候选人被确定。这个过程要持续一个多月。在操作程序中,这意味着最后的选举只是已有结论的仪式化过程,而这样选举主要是选举委员会而不是选民作出的决定。在另一个村,不仅村民小组而且工厂、妇联、共青团都可以提名候选人。在另一个村子虽然最后候选人是由村民会议或村民代表会议通过决定的,但又并不是所有村民都能参加村民代表会议而限制了选举人的选择。
抛开这些提名过程不谈,一个关键的问题在于由于对每个职位的候选人数的限制而缺乏竞争。虽然没有确切数据,但根据民政部官员的说法,候选人数与职位数相同是经常出现的情况。在绝大多数省份只比实际职位多一个候选人的情况是被允许的。只有八个省份,只多出两个。因此就有一个村主任有两个候选人,一个副主任有两个人竞争(虽然许多村不限副主任),三到六个人竞选有两到五个成员组成的村委会等情况出现。
我们在参观中还发现选举人的选择范围受到限制的情况。在 江苏省 B村,只一个人竞选村主任,但有五个人竞争村委会其他职务。在C村,候选人数与主任和其他委员的总数是相同的。在D村,只有一个主任候选人,两个竞争副主任职位。
民政部非常期望选举程序标准化,对组织法作进一步修正,使其成为永久性法律。依据这个精神,它已经建立了一个研究小组以找出1987年组织法的不足之处。将要提出的修正案可能强调村民代表会议的必要性,增加一部分对选举事宜处理规定,禁止等额选举以及为防止选举的不规范在选举基金和程序方面提供更详细的指导。然而令人吃惊的是,这个修正案没有提到秘密投票、提名规则和实施程序的规范化。这与基层政权建设司法律处工作人员的说明形成了对照,他们指出标准化操作和秘密投票将被引进。因此,修正案的未来形式和内容仍然可作各种设想。民政部不大可能花太多精力修改组织法,因为担心对村民自治过多的注意将再次引起村民自治和村民选举是否有价值的激烈争论。
尽管选举程序上了这类的矛盾和缺陷,但民政部自己表示,这已经明显说明新的选举制度正带来村委会构成的变化。特别地,被选出的村委会主任变得更加年轻,这些人更多的是企业领导人,而非共产党员。根据民政部的信息表明,到1996年4月为止,大约80%的村委会主任不是党支部书记,大约40%是非党员。早些时候的研究发现有少于20%的村委会主任不属于共产党(China Rural Villagers Self-Government Research Group,1993:112)。有迹象表明共产党正在加快吸收新当选的领导人,这样提高它在农村的地位并且改变它的内部结构。1996年村委会非党员数量多,主要是将他们吸收入党的工作还未进入正轨。在C村,除村委会主任,其余村委会成员都是党员,据说该主任也即将入党。
明显的证据表明,村委会成员的平均年龄在38岁至45岁之间,趋向于形成一个新的年轻的领导集体(China Rural Villagers Self-Government Research Group,1993:106)。例如,江苏省C村刚当选的村委会主任只有32岁而且受过高中教育。江都市D村新当选的主任42岁,但只有小学文化程度。浙江省张厝镇的17个自然村的村民会议代表的平均年龄是46岁。[20] 民政部的调查发现,村委会新增加的成员大部分受过初中教育。而且,成功的乡镇企业家、农民和专业户由于认为他们个人的成功有助于帮助村里人致富而被大量选入村委会(同上,108页)。
  传统连续性观念还使村委会保持男性主导地位。虽然村委会组织法规定村委会应有 “适当名额的妇女参与”,但现实的实践过程中很少有女性村委会成员。进一步说,更少有妇女选为村委会主任。即使被民政部认为在选举方面走在前面的福建省,女性村委会主任也不多(IRI,1997)。[21]
虽然官方一直努力保证有一些成员是女性,[22] 但是更经常的情况是妇女被赋予的责任往往是家庭计划,而不是经济发展,强调社会生活中的性别结构。并且被选为候选人或进入村民代表会议也是以户为基础组织的,[23] 家庭关系中的家长制性质有可能歧视参与的女性,这一点有待研究的进一步证实。在吉林省的F村民代表会议中的代表只有六分之一是女性。过去两年内,为了度过经济困难,在某些省份的女性代表人数随着村委会精减而相应减少。[24] 当经济环境不是很好时,女性往往先靠边站。[25]
尽管民主和村民自治并不仅仅在于选举,但由于策略性的原因而使得这些备受关注。[26] 为了提高村民在决定自己事务方面的权力、增强责任感和提高透明度,建立了其他一些制度。这些制度包括村民会议或村民代表会议、村民守则和行为规范。根据经验,这些机构更多的是一些橡皮图章机构。有时会议一年才开一次。[27] 在一些地方,相反地,村民代表会议发挥着重要作用,至少每月开会一次,村民决定村委会的一切活动,甚至可以推翻村委会决定。Lawrence(1994)提供了河北省北王村一个特别生动的村民代表会议的报告。这个村民会议不仅制定相关政策措施,而且投票决定村委会的决定,甚至起诉村干部。它鼓励在党务方面提高透明度,并且一度把一个腐败的共产党官员拉下台。江苏省江都市的民政官员也讲述过普陀乡的村民如何罢掉滥用村务基金的村委会主任。
北王村案例最突出的部分是村民代表会议有可能更换当地干部、提高透明度、扫除腐败的泥淖、增加村民政治参与率。虽然对村民自治的过度热情会对党的权威构成基本的挑战,但是村民会议和村民代表会议也成功完成国家的任务,这就强化了这一方式的地方治理,减少了乡镇干部潜在的反对。[28]
当村委会选举出现了制度性的权力关系后,需要进一步的研究以弄清村委会在与党和乡镇政府的关系中有多大的权力。初步的证据表明在一些农村,党支部书记继续支配大量的权力。在O’Brien(1994:54)对福建省8个自然村的考察发现,村委会和党支部经常一起开会。[29] 扩大村委会成员入党,他们必须服从党组织的要求,特别是来自村党支部书记的压力。党支部书记的工资一般也比村委会主任高,这主要反应了他们更高的地位。例如,在江苏省的B村,村委会主任的工资是党支部书记的95%,这是一种数额小却具象征性的差别。
通过控制村民代表会议(这是不被民政部明文允许的)、控制选举委员会以及担任村办企业的一些领导职务,党支部书记继续在幕后支配。例如,在江苏省的D村,党支部书记也是村民企业的总经理,这样他就拥有了大量支配集体资源的权力。在C村和D村,党支部书记还是选举委员会主任。在吉林省的F村,10个 选举委员会成员中有7个是党员,5个村委会成员中有2名是党员。这些党员是在党的指导之下的,虽然党支部书记不是村委会成员。[30] 江苏省A村的村委会成员大部分是党员。吉林省H村的党支部书记被选为村委会主任。所有这些例子指出了农村中权力位置的重迭,这模糊了权威和权力的界限,为正式界限之外的影响提供了机会。考虑到这样非正式的权力关系网,有些地方官员建议党支部书记也象村委会主任一样由选举产生,以弄清他们受欢迎的程度以及权威的来源。
然而,值得一提的是,不同村庄和不同省份的党支部书记和党员的权力是很不相同的。有迹象表明,党支部书记和党员不再主观认为得到权力是非常容易的。例如,吉林省梨树县F村的居民选了一个党员为村委会主任后,反对再选一名党员为副主任。在这个县的其他村,有一名党支部书记想提高企业主的税收投资建一个变压器厂。但是,当党支部书记不能得到企业主们的支持后,他把这件事提交村民代表会议讨论,这些代表却能够劝说那些不顺从的企业主纳税,这显示了党支部书记的权力软化了。
简言之,在不同的省份之间以及一个省内部,有关村级选举的规定及其实施是大相径庭的。随着农村进入了第二轮或第三轮的选举,已有迹象表明领导队伍正发生巨大变化。更进一步说,新领导人正变得更年轻,经过更多的教育和更多的是企业家。虽然民选的村委会试图开创更多参与和民主化的农村政治,但是,非选举产生的党员的影响仍旧通过党组织和非正式的渠道继续存在。在下面的部分,我们将反映更多的农村自治措施的发展前景以及它对民主化进程的贡献。
四、村民自治的前景
村民自治和村级选举的想法在1980年代后期才在全国范围内付诸实施。民政部强调改进选举方法、增强官员和选民对选举和村民自治概念的理解以及修改现行法律的必要。选举保密性的缺乏、减少候选人提名的程序、对候选人名额的限制、由党支部书记负责的选举管理委员会的主任人选的任命、委员会的性别组成、作为村委会向其负责的村民会议不能有效运作等等,这些仅是诸多批评的一部分,但也可能有碍设想的村民民主的实现。
批评这些选举缺乏“自由和公正”,而且村民自治的构想也由于只是中国政府为了进入国际社会增加民主的通行证的一个宣传策略而打了折扣,这是很容易的。所有这些可能是真的,但是以下也是事实:在党内和政府官员中,特别是民政部,以及在村这一级,都有相当多的人的支持建立更有代表性的和负责任的村级治理体制。
这一部分考察村民自治政策的前景、它具有的支撑中国***合法地位和推进民主结果的潜能。因此这里的问题不是中国农村是否现在已经变得民主,而是这种新出现的制度生根、推动民主进程以及导致更广泛的政治变迁的可能性。在进行这种考察时,我们将探讨那些维护和促进这种发展的因素以及压制甚至是反对这种发展的因素。
有一些因素可能使乡村自治的问题停留在日程上,尽管这些问题不引人注目。实际上,对乡村自治的支持者来讲,对村民自治保持低调以免引发围绕政策的进一步争论,这是很明智的。有利于这个制度进一步发展的关键特征和它的民主潜力,包括最高层领导和最低层选民的利益一致性、谈话权力以及从内部演变的可能性。
处于高层的党的领导人和在底层的选民利益的一致性有利于村民自治的更进一步的发展。共产党领导人敏锐意识到社会动乱、权力真空以及对党的日益疏远的危险,因此保证将村民自治中的抱怨和不满加以一种可接纳的方式而不是以失控的方式表达,是符合他们的利益的。以最小的冲突而又最有效的方式从乡村生产中汲取资源的不断需求,很可能对村级治理产生正面强化作用。如吉林省H村的村民委员会主任所说的:“如果你通过选举拥有村民支持,解决问题将非常容易,因为你拥有他们的信任。”[31] 同时,国际上对中国有关人权记录和缺乏多党选举的压力又一次使党产生了服从于村民自治的思想。特别是选举,可以成为社会主义民主证据的验证。这些政治命令提供了一个有利的背景,使得村民自治的热切支持者可以推进实施和法律的变革。
就象来自具有同情心的高层领导的压力一样,农民的要求也能够维护这个新的制度。由于农民经历投票并且发现他们的选票可以使领导层产生变化,因此他们很少可能回到领导由上而下指定的制度中了。再者,农民变得更加自信以及更多与乡镇政府建立契约型的关系,他们更可能向领导在公共财产的使用方面提出更多的责任要求。[32] 因此,随着越来越多的村民变得在经济和政治上具有自主性,尤其是相对于乡镇政府的官员的自主性,他们越是倾向于希望保留和改进这个新的乡村治理制度。
另外一个支持村民自治存在下去的因素与修正的公共的民主语言导致的对变迁的开放有关。象MeCormick(1996:29-53)清楚地争辩的,当社会主义政党编辑他们的公共话语时,他们也不得不运用一些方法实现他们新的热望。使新的合法性要求与现实协调的需要因此处于一个不断变迁的过程之中。就乡村自治来讲,这一点也是显然的。编辑好的有关民主选举、民主监督和民主管理的公共话语可能被当作一种对抗方式。
尽管乡村自治的思想最初主要是来自相对高一级的乡镇,但现在村民们为了他们的利益寻找办法驱逐不受欢迎的领导人表明已经很机敏地运用这套新制度了。一个访问对象讲述了村民如何将江苏一个村委会主任----他被发现滥用集资款---打发走。在青海省举行的一次选举中我们看到,村委会主任候选名单上的人没有一个被选上,相反,带着明显的喜悦,选民们选举了另一个人,就这样从内部颠覆了这个制度。[33]
为防止当地干部操纵选举过程,村民们运用程序机制和法律,以村级治理和民主的语言表达他们的抱怨。[34] 河北省容城县的农民向中央政府申诉,因为候选人由村党支部书记推荐而不是村民推荐,村民认为这是不允许自由选举[Wong, 1996:9]。他们通过使用村级治理的话语这种方式使他们的抗争合法化。[35]
很相似的情况是,李连江和欧博文(1994:43)报道了来自辽宁省一个村子的农民如何向北京的官员控诉乡镇干部干涉提名程序时列举村委会组织法的条款。因此对公共话语的编辑,尤其是对民主选举、社会主义民主监督和自我管理的信奉,既对下层产生了散漫的开放,也迫使党产生兑现其合法化宣言的责任。组织、程序以及民主的散漫装饰品,可以被占用、重新界定和运用到其他的战斗中去。具有讽刺意义的是,对民主的矫饰做作也逐渐渗入到了参与、责任和透明度的语言中去,进入人们的想象中,把民主用作一种话语和作为一个有双重意义游戏的组织。通过编辑公共话语而获得合法性的过程表明对掌权者来说是一种冒险的选择。
这些造成的更新过的民主的话语以及新的实践也能培育较广泛的在更高层次上的政治体制的变革要求。新的话语的能力以此种方式得到强化,并使对政策的扭转变得困难。由于村级选举的知识更广泛的传播,城市居民可能有正当的理由开始要求相似的权利,向执党和政府(party-state)施加压力使其把这种选举的实践以及负责和参与的组织推广到城市。
还有,就非党员能被选举到权力的位置上这一点看,这使我们看到了“其他”的可能性。即使这些人入了党,也会促进党内变化的过程,特别是对参与式的(如果不是竞争式的)统治形式更多的开放。
尽管许多引入到乡村治理的方法会播下民主要求的种子,也许有许多因素会阻止这种进程。这些包括政治的、风俗习惯的、教育的和经济的限制。村委会组织法是否可以得到修改、是否有更多的财政支持可以提供给民政部推动村民自治以及竞选的思想是否向上延伸更主要取决于政治改革的步伐。尽管党的十五大没有揭示任何政治体制改革的计划,它仍然审慎地承认乡村和城市的选举制度以及责任和透明度的需要。 “一个健康的民主选举制度”(Beijing Review, 1997)这句话表明了对村级选举的支持但也避免提到多重候选人选举。实际上,乡村自治的政策已经包含在四项基本原则和国家法律系统的框架中了,这样就明确地回绝了任何对**统治的挑战。
尽管重大的政治变革还没有出现,但我们仍然希望通过持续的反腐败运动去提高党的责任感和纯洁性。如果村民自治的某些特点被推广开来,这很可能由乡镇一级向上而不是由中央往下。因此全国的、以政党为基础的竞选在一段时间内不能提到政治议事日程上来。我们可以期望通过诸如村民代表会议等广泛参与和开放的途径而不是通过多个候选人或多党竞争的方式使注意力提高到责任和透明度上来。
村民自治改进的一个最直接的限制可能与民政部的能力有关。尽管1998年国务院把基层政权建设处提升为司级,但仍然显得人员不足而不能完成工作。1996年,在民政部200,000官员中,仅有10,000人即5%涉及基层政权的工作。为了说明组织选举所需要的人力,据说在辽宁的10,000个村庄中需要一年的时间举行选举。根据一些乡镇和县的干部不愿推进村民自治的政策以及进行干预和操纵的情况,中央官员训练、劝说和保证那些政策受益官员的能力对政策的成功实施就变得至关重要了。
另一个与制度能力相关联的抑制因素是与投票者的教育水平相联系的。民主、竞争性选举、秘密投票、村民会议、村规民约、责任和透明度等在中国都是相对新的概念。[36] 因此,民政部面临的挑战不仅有在选举程序、民主管理思想和民主监督等方面训练它自己的官员,还要鼓励他们在面对一些乡镇和县政府官员的反对以及在党的高层围绕村民自治争论的背景下实施政策。[37] 再者,它还必须组织训练乡村投票者。面对数十年来党的政策多变以及在改革期间税负不断增加的情况,他们可能怀疑中央政府的意图和中央政府面对地方政府的反对的情况下推进其政策的实际能力。尽管它已经获得了一些捐献者提供的钱并且试图得到更多的赞助,[38] 由于中国如此之大,这个任务还是很艰巨的。更有甚者,在选民教育上投入太多会有引起村民自治的过多关注是危险的,这可能潜在地刺激城市地区也提出相似的政治要求,从而危及该政策的政治可行性。
经济增长对一般政治体制和乡村自治的影响还不清晰。关于经济增长和民主化的关系,有关文献的论述尚不清楚(例如,参看Diamond et al.[1959], Sorensen[1993])。还有,大多数这种研究是关于宏观政治制度而不是小型政治组织或乡村区域的。一些中国的政治学家主张经济的增长将推动民主意识。[39] 中国出现的证据表明经济增长水平和政治参与是相关的。较贫困的村民倾向于运用最不规范的选举程序而且对正式政治过程的兴趣不大(O’Brien, 1994:5),而民政部官员报告说,中等收入的村民倾向于对乡村自治有更大的兴趣。
然而,根据民政部官员的报告,在富裕地区的乡村对村级选举更不感兴趣,虽然原因还没弄清楚。这可能是乡镇政府喜欢以指定村干部的办法影响关系,不愿鼓励村民选举,因为选举可能产生不听话的村领导并使获取资源变得困难。或者也可能是在乡村里有更多的成功的私有经济,对集体的依赖性就较弱并因此对选举不感兴趣。另外,如果村领导缺乏权威,村民不是很喜欢参加选举,这样可能产生一个受欢迎的领导。他于是发现更容易从村里动员资源。这个领域需要结合各地的具体情况作进一步的研究,不同的地方在乡镇与村的历史联系、村领导的威信、党支部书记和党员的权力、宗族以及村经济性质等方面是不同的。
最后,我们不能忽视选举的过程会使新出现的精英当选选并增强其权力。实际上,在不同的文献中一个突出的主题是指出这种可能性[Smith, 1985; Cheema and Rondielli, 1983; UNDP, 1993]。选举不一定会产生对社会弱势成员有益的结果。Dearlove[1995:129-30]指出了村委会有被村里富有者控制以及权力的正式组织增强党的干部、村领导和村企业主形成非正式联盟的危险。更有甚者,选举可能会增强占支配地位的家族的地位,就象1997年4月太原发生的事情一样,[40] 尽管村民自治想极避免这种情况。就某种程度上乡村自治加强了这种精英的权力来说,在民主公共话语和现实之间仍有差距,尽管有不同的表现形式。这个差距会反过来使试图使党的统治重新合法化的人修正过的公开话语受到怀疑。
结论
      尽管受到了某些县和乡镇官员的DIZHI以及党的领导人的怀疑,从1980年代末期以来,村级选举已经在全国进行。虽然已经有相应的立法,但村民自治的倡导者正通过游说要求修改法律,特别是赋予村民自治永久性地位。村民自治在实施过程中不同的省份的同一个省内都有很大不同,这反映了改革的历史不长、地方立法的不均衡以及一些乡镇和县级官员的DIZHI与某些村民的怀疑。
      批评选举的水平和中国政府的动机是容易的,但重要的是策略地考虑如何使这些新的结构和实践进一步推进中国的民主价值和观念。根据某些农村的村民已经开始认识到用这一结构罢免不受欢迎的领导的可能性这一情况,实际上使村民委员会成为村民更多地参与村务的力量是可能的。如上所述,政治和制度的因素将对竞争性选举向政治制度的更高层次发展起限制作用。虽然预测将来村民自治的过程是不成熟的,但取消村民自治更是一种简单的和不明智的政治幻想。
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[1] 这一法律被译为Village Committee Organic Law.
[2] Manion[1996:745]还把村级选举看作是一场“性质革命“。
[3] 由于政治敏感的原因,没有标出观察过的举行选举的村子的名字,而用字母代替。
[4] Blecher[1995:107]指出,村民们并非不知道拒绝乡镇当局强加给他们的领导。
[5] 进一步的细节请参看Wang(1996:2-3)。同样著名的是陶驷驹(公安部长)对1997年中农村地区不政府状态的评论(参看Summary of World Broadcasts, FE/2979 G/6, 24 July 1997).
[6] 以下文献提供了有关中国村庄内部以及村庄之间差异的介绍:Beller-Hann [1997]; Chan, Madsen and Unger [1992]; Dvis and Harrell [1993]; Hinton [1991]; Howard {1988},; Johnson and woo [1997]; Kelliher [1992].
[7] 有关中国政策实施的经典讨论,参看Lampton[1987] 和 Liberthal and Lamption {1992}.
[8] 关于这次抗议的情况,请看Summary of World Broadcasts, FE/1713 B2/1 12 June 1993 and FE/1721/B2/3 22 June 1993.
[9] 民政部访问,1996年4月。
[10] 详见Elklit[1997]。
[11] 民政部官员,1996年4月。
[12] 例如,1994年6月江苏省发出“江苏省实施村委会组织法办法”,规定每十户村民选举一个代表参加村民代表会议。
[13] O’Brien [1994] 引用在一个示范村中行为守则的确立如何减少了非法砍伐,但要弄清行为守则的作用尚需进一步的研究。
[14] O’Brien因此指出,参与程度高并完成国家义务的“达标村”都是拥有集体企业的富裕村。相反,村庄治理涣散的“瘫痪村"大多位于贫困的边远地区,没有集体企业[1994:51]。在村干部以当地利益为重而不愿完成国家任务的“失控村”通常是少数民族地区,而且是单姓村[1994:58]。
[15] 竞选通常指候选人在选前向村民发表治村演说。竞选在中国并不普遍,部分是因为选举竞争在1980年代后期才不受严格限制,部分是因为文化因素。关于竞选的方法参看Wang[1996],关于竞选的缺乏参看Burns[1998]。
[16] 民政部访问,1996年4月。
[17] 其他三项原则是民主选举、民主决策、民主管理。
[18] 详见Fei[1995:405-19]。
[19] 民政部访问,1996年4月。
[20] 浙江省张厝镇访问,1996年4月。
[21] 据报告无锡市村委会成员中女性比例较高。
[22] 例如,在江苏省D村,选举委员确保最后的候选名单上有一名妇女。
[23] 例如,在江苏省A村,村委会代表会议是以户为基础选举的。
[24] 中国科学院访问,1997年10月。
[25] 有关工作场所的性别歧视,参看Howell [1997:158-60]。
[26] 与其他捐赠者不同,加拿大国际发展机构往往支持选举之后的治理以及透明度和责任等问题而不是仅仅局限于选举本身。
[27] 在江苏省C村,村民代表会议每月开会两次。每个村民小组选出三至四个代表。村民代表会议由30至40个代表组成。
[28] 根据Lawence(1994:67), 县和村的领导发现村民代表会议有助于诸如计划生育、征收征购粮、土地分配等国家和地方政策的实施。同样,Jiang[1996:12]报告说,自1994年第二届村委会的任期开始后,福建92.4%的村委会完成了家庭计划的指标,98.9完成粮食征购,86.2%交纳税收,99%完成了计划。
[29] O’Brien 把这类村叫做权威型的。
[30] 同样地,一位民政部的官员叙述了一位吉林省的村党支部书记在没有担任村委会职务的情况下如何通过党员指导村委会。
[31] 1996年4月访问。
[32] Li 和O’Brien [1996:41-42]列举了这样几个例子:村民们拒绝交纳税费,要求干部首先说明过去的开支并出具要求支付这些税费的规定和政策证明。
[33] 在村委会主任的选票上通常有第三栏空格,选民可以在此写上另一个候选人的名字。
[34] 在某些情况下,地方人民代表大会强制实施新的规定。例如,广东省平石镇人代会推翻了镇政府对三个村主任的任命,坚持要经由选举产生(参看Summary of World Broadcasts, FE/2905 G/14 29 April 1997)。
[35] Li and O’Brien [1996]把这种类型的抵抗叫做以政策为基础的对抗。
[36] 在国民党时代,有些村也举行过竞争性的选举。事实上彭真是以此为理由推动村民自治的。
[37] 民政官员报告,在山西省太原1997年的村级选举中,乡镇干部干预选举,以保证他们信任的村主任再次当选(参看Summary of Woild Broacasts, FE/2896 G/13, April 1997)。
[38] 例如,亚洲基金资助印刷选举海报,福特基金在一个省赞助了一场模拟选举,联合国发展项目帮助培训材料的开发。同样,欧盟计划帮助在选举程序方面培训官员。
[39] 例如,中国社会科学院政治学研究所的刘军宁就谈到这种情况(参看 Summary of World Broadcasts, FE/3026 G/6 17 Sept. 1997)。
[40] 山西省民政厅的一们官员报告了地方的家族和派系如何影响了选举结果。详情请看World Broadcasts, FE/2896 G/13, 18 April 1997.




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