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标题: 陶文昭：美国人民为什么不信任政府（转载） [打印本页]

作者: dang139 时间: 2009-7-17 10:30
标题: 陶文昭：美国人民为什么不信任政府（转载）
【内容提要】美国政府公信力的普遍的大幅度的下降，引起了广泛的关注。分析美国政府公信力下降的原因，既有政府方面的因素，也有公众方面的因素。政府方面的因素包括：政府规模过于庞大，超出必要的范围；政府绩效差强人意，不如一些发达国家；经济发展和社会生活存在问题，政治决策的过错和政治家的不诚实等。公众方面的因素包括：公众的期望超出政府的可能，公众期望的后物质主义变化，保守主义的怀疑政府思潮兴起，以及对政府绩效的认识不准确等。政府公信力的严重下降，威胁着政府的合法性。然而，公众适度的对政府的不信任，是美国政治文化的传统，是民主的一种健康的表现。
【关键词】公信　绩　期望

一、政府公信力下降的表现政府公信力成为中国近年的一个热门话题。而在10年之前，美国政府公信力的下降也引起了广泛的关注。
美国的民调很发达，不仅很多大学和研究机构进行民调，还有许多专业从事民调的公司。这些民调中，美国政府公信力的调查是一个重要的热门话题。自从民调兴盛的20世纪60年代以来，众多机构连续地对美国政府的公信力进行调查研究。美国民调的基本事实是，政府公信力从20世纪60年代开始一直处于下降的趋势。虽然就连续的年份来看，两年之间的下降或许并不明显，而且并不总是每年都在下降。但是从30年的长期来看，下降的趋势是明显的，下降的幅度是惊人的。比如，1964年民调显示有3/4的美国公众信任美国联邦政府，而1995年同样民调显示只有1/4美国公众信任美国联邦政府[1](p.81)。
公信力的下降具有普遍性的特点。（1）所有层级的政府公信力都在下降。民调显示，美国不仅是联邦政府，而且州政府和地方政府的公信力都在流失。虽然在州层级、尤其是地方层级，这种公信力相对来说比联邦政府要高一些。如1997年民调显示的联邦、州和地方政府的数值分别是：22％、25％和38％。（2）所有的公共部门的公信力都在不同程度下降。这些公共部门包括银行、企业、工会、律师、医生、大学、公立学校以及媒体等。比如，在相同的时期，对大学的信任从61％下降到30％，对大公司的信任从55％下降到21％，对医院的信任从73％下降到29％，对新闻媒体的信任从29％下降到14％。（3）所有类别的公众都对政府信任下降。政府公信力的流失，不限于那些愤世嫉俗的人们之中，而是普遍地存在于黑人和白人、男性和女性、穷人和富人之中。政府公信力的缺失存在于每个重要的社群之中。（4）所有发达国家政府的公信力都有下降的趋势。不仅美国政府的公信力下降，加拿大、英国、意大利、西班牙、荷兰、挪威、瑞典等也在下降。政府公信力成为一种全球性现象[2](p.1-2)。
政府公信力的如此普遍的和大幅度的下降，引起了学界的广泛而严重关注。哈佛大学在美国政府研究上具有特殊的地位，因而哈佛的学者对政府公信力的下降给予了特别关注。为什么美国人民不相信政府？哈佛大学前校长德理克•博克（Derek Bok）在卸任之后，全力研究这个重大的问题。而约瑟夫•奈（Joseph Nye）在1996年从国防部退职接任哈佛大学肯尼迪政府学院院长之际，则把这个问题作为重中之重。他主持了庞大的研究项目，动员了众多的学者和官员，并连续出版了多本著作，分析政府公信力流失的原因，探询21世纪政府治理的良策。
二、公信力下降的政府因素政府公信力是公众对政府的信任。具体涉及到两个方面：政府行为的客观效果；公众对政府行为的主观感知。全面分析政府公信力的下降，必须从政府和公众两个方面着手。当然，首先和重要的是分析政府方面的因素。
政府规模因素。霍布斯曾将政府比作“利维坦”，也就是庞大的巨兽。其实霍布斯时代的政府还是很小，当今的政府则真的成为可怕的怪物。几乎所有的人们和所有的国家，都认为当代政府规模过于庞大。庞大的政府意味着浪费纳税人的钱财，却并不意味着有更高的效率。当代美国政府的规模是空前的。历史学家厄内斯特•梅（Ernest May）考察了在经济技术变革中美国政府规模扩张的轨迹[3](p29-50)。在第一次工业革命时期，美国政府职能很弱，尤其是联邦政府更弱。有效的政府主要是州政府和地方政府。19世纪末期开始的第二次工业革命，美国进入了工业化和城市化高速发展阶段，在社会的急剧变化中政府经历了相应的扩张。20世纪则是美国政府显著扩张的世纪。20世纪30年代的新政实施了大量共用工程；二战雇佣了大量的战时服务人员；而福利国家则首次承担了大量的社会保障事务。通过这些扩张，政府职能从最初的守夜人，到当今的万能管家。毫无疑问，当代美国政府扩张尤其必然性和合理性，也与世界潮流一致。但美国公众还是认为，当今美国政府扩张是过于膨胀，超出了政府的必要范围，甚至干扰了私人生活。
政府绩效因素。人们对政府的不满，不仅是其过于庞大，而且是绩效低下。在美国政府公信力长期的下降进程中，也出现过为数不多的反弹。其中之一就是里根首届任期内，原因在于当时政府在业绩的各个方面都做的比较好。衡量政府的绩效是一个十分复杂的问题。德理克•博克以宏篇巨幅从纵横两个角度全面论述了美国政府的绩效。从纵向上，美国政府在一系列国内重大问题上，诸如经济收入、生活水平、就业机会、个人安全等方面，都取得巨大的进展。比如，失业和通货膨胀低于60年代的水平；对妇女和少数人的歧视基本消失；广泛的社会安全体系使得人们生活变得越来越有保障。总之，美国20世纪90年代的政府与60年代相比，在大部分领域都好得多[4](p.66-68)。但是，美国政府绩效也存在一些比较严重的问题；更要紧的是，美国政府绩效的进步与公众的期望存在较大的差距。在横向上，在衡量政府绩效的60多个相同指标中，美国在大约2/3的指标上没有大多数其它发达国家做得好，并且有大约一半指标上居于末尾[5](p.72-75)。国际比较上的一些相形见绌，也使得公众不满意政府。
经济因素。当代政府职能的扩张，政府负有经济发展的责任。经济发展快，公众就信任政府；反之，经济发展出现问题，公众就谴责政府。美国战后第一段经济绩效好，政府评价高。而在20世纪70年经济危机时期，公众对政府的不满情绪增加。一些国家特别是东亚地区的飞速增长，映托着美国经济的相对萧条，人们于是将不满的目标对准了政府。尤其是，在全球化和信息化的冲击之下，当代经济经历着复杂的转型和重组。美国实施的新自由主义的经济措施，如解除管制、私有化、贸易自由化，使得福利下降、不平等增加，伤及了广大的中下阶层，导致他们对政府的严重不信任。
社会因素。社会资本是信任和合作的重要因素。罗伯特•帕特南（Robert Putnam）认定，当代美国的社会资本下降。调查显示，自20世纪60年代以来，美国人们之间的信任己经下降了20个百分点。社会不信任蔓延到政府的不信任。1995年《华盛顿邮报》民意测验显示，不信任他人的人也可能不相信联邦政府和其他机构。该报认为：“人们互不信任是美国人对联邦政府和重要国家机构失去信任的主要原因。人类信任的崩溃冲击到了政府公信力。” [6](p.85)美国在社会转变过程中，社会问题层出不穷。在1965年和1975年间，美国的杀人犯罪急剧飙升，这一时期恰恰是联邦政府公信力下降的时期。美国结婚和离婚的比率从1950年的4.3：1下降到1990年的2：1[7](p.136)，核心家庭日趋解体，单亲家庭的孩子越来越多。面临着犯罪、离婚、吸毒等诸多问题，政府无法摆脱最终的责任。
政治因素。美国政府公信力下降最大和最快的时期，是20世纪60、70年代在林顿•约翰逊和理查德•尼克松执政时期。约翰逊执政时期发生了长期的激烈种族冲突和越南战争，公信力从1964～1968年下降了15个百分点。而尼克松执政的头两年内下降8个百分点，水门事件则使政府的信任陡然下降了17个百分点。的确，政治领导人代表着政府的形象。政治领导人的失信，必然影响到政府的失信。当代政治领导人普遍的是，竞选时信口开河，当选后背弃诺言；为了当选几乎不择手段，竞选之中充满着攻击和谎言。许多公众认为，政治家不是为公众服务，而是为自己谋取私利。美国政客属于最不能相信的团体之一[8](p.180)。的声望学者加利•奥尔恩（Gary Orren）不无讽刺地写道，美国早期公民可以在乔治•华盛顿和约翰•亚当斯、约翰•亚当斯和托马斯•杰克逊以及托马斯•杰克逊与亚隆•伯尔之间做出选择。而最近选民则只能在迈克尔•杜卡基斯与乔治•布什、乔治•布什与比尔•克林顿、比尔•克林顿与鲍伯•多尔之间做出选择。真是一代不如一代，难怪许多人认为达尔文是错误的！[9](p.77-78)需要指出的是，美国媒体上有关政治的负面报道增多。新闻报导与以前相比有更多的人身攻击，新闻媒体挖掘领导人的私生活，渲染他们之间的冲突。在流行的晚间电视脱口秀节目中，演员都已嘲弄政府及其领导人为能事，以吸引观众。
三、公信力下降的公众因素政府公信力的下降不仅以有政府方面的因素，也有公众方面的因素。政府满意度＝政府绩效/公众期望。从逻辑上，对政府满意度，既受到政府绩效方面的影响，也受到公众期望负面的影响，更可能是两者的综合因素造成的。因此，考察公众期望方面的因素非常必要。
期望过高。人们对政府的满意度，与政府的绩效成正比，却与人们的期望值成反比。公众对政府的期望太高，要求政府解决其不能解决的问题，要求政府承担更多的事情。许多人要求政府削减税收和减少开支，却希望政府保持公共服务和福利。如中国谚语，既要马儿跑得快，又要马儿不吃草。公众期望的提高，客观上是二战结束后美国经历了黄金时期，刺激人们欲望的膨胀；主观上则与美国政府作出过度的政治承诺有关。美国政府有过大的远景规划，而政治领导人更是夸夸其谈，这些过多地和过高的许诺，助长了公众的期望。而这些诺言难以兑现，于是就出现了期望越高、失望越大的现象。罗伯特•萨谬尔森认为，美国当今的经济增长与历史比较是进步的，依照全球竞争的标准美国则排名第一。以他的这种观点看来，期望太高是政府公信力下降的主要原因[10](p.124)。
期望变化。在美国社会转型中，人们的价值观也在变化，其中比较突出的就是罗纳德•英里哈特（Ronald Inglehart）所言的后物质主义价值观（Postmaterial value）的兴起。加利•奥尔恩认为后物质主义价值观是影响对政府信任的长期因素之一。[11](p.89)战后美国生活水平大大提高，在人们物质享受之后，后物质主义就开始出现了。成功的工业化使人们消除了对经济和人身安全的疑虑，激发了人们表达自我和实现自我的想法。与物质主义者相比，后物质主义者的收入水平、受教育程度和职业地位都比较高，但他们却没有感到更为幸福。后物质主义者价值追求开始向更多的物质之外的领域延伸，比如政治、生活和社会环境的质量。他们对这些领域有更高、更苛刻的标准，而美国政府似乎并没有很好地适应公众价值观的变化。两者产生价值观上的隔阂，因而对政府的满意度更低。
保守主义。美国的社会意识从20世纪70年代开始逐渐变得更加保守。这是美国自1930年之后最为保守的时期。保守主义意识有一些基本的立场，如认为联邦政府权利过大、赞成削减政府开支、反对政府的健康保险项目、反对堕胎等等。美国国家选举研究院为测试政治意识，从1964年开始用形象的“温度计”对“自由”和“保守”进行测定。这个测试假定，分值低的人有强烈的自由主义倾向，而分值高的有保守主义倾向。测定的结果是美国人相对有一点保守，即平均分是53分[12](p.171)，高于1－97的中间值48.5。需要指出的是，20世纪80年代的里根和撒切尔主政，掀起了全球的新保守主义（也就是新自由主义）浪潮。里根有句名言：政府本身就是个问题，而不是解决问题方法[13](p.21)。卡特竞选总统时自豪地宣布他不是来自华盛顿，他宣传的主题是谴责政府、赞扬人民[14](p.95)。在这种保守主义的政治氛围中，人们更倾向于不信任政府。
认识不准。政府的客观绩效是一回事，公众能不能准确认识这种绩效又是一回事。公众评价政府是依据自己所认识到的绩效，而公众在认识绩效时往往存在偏差。受社会种种因素的影响，公众往往没有全面地认识政府，而更多地将目光聚焦于政府的负面上，并且夸大了这些负面的东西。如果公众对那些关系到政府绩效的基本事实认识是不准确的，那么关于这些事实的评价同样可能是偏差的。比如，在20世纪70年代之后的20多年中，统计显示美国的空气污染和暴力犯罪越来越少，但大部分的公众却认为越来越差。许多人估计在社会保障费用中，每一美元有55美分甚至是更多被浪费了，而缜密调查之后的结论是：真正的浪费数字少于2美分[15](p.56)。公众认识上的偏差等因素的作用，就出现了这样的悖论：政府展现很多重要政绩的时期，甚至也是政府公信力下降最多的时期。
四、公信力下降的启示面对政府公信力的下降，有两个似乎相对却又相关的基本看法。
一方面，严重的政府公信力下降将威胁到政府的合法性。阿伯拉罕•林肯以“民有、民治、民享”的政府理念而闻名。林肯在1858年指出，得民心者没有办不成的事情，失去民心则一事无成[16](p.77)。政府公信力，是评价政府是否作为、能否全面履行公共责任的质量和公众是否认同的基本标准。政府公信力的流失，使政府与社会公众之间产生无形的隔离。就政府机关而言，权力的基础是民众的认同。从这个意义上，如果公信力流失，民众对政府不再认同，政府就失去其存在的合法性基础。
另一方面，适度保持对政府的不信任是美国政治文化的健康表现。一些学者认为政府公信力的下降无需担心，公众失望对公共事务影响不大。公众怀疑政府是在美国政治文化中有悠久的历史传统。亨廷顿指出，对政府不信任在美国人看来就如苹果派一样平常，从历史上看，它一直是美国人政治传统中重要的、延续的和独特的组成部分[17](p.88-89)。人们应该相信政府的思想，是违背传统的激进观点。政府公信力过高就容易走极端，甚至出现德国第三帝国时期的狂热。公众对政府及其领导人的怀疑，对于民主而言则是好的征兆。不信任政府，能促使政府反省。何况美国的情况是，公众对政府不信任，但同时认为美国的政治体制上世界上最好的。公众中90%认为他们喜欢美国的民主体系[18](p.3)。
美国政府公信力下降，作为他山之石，对中国也有启发。
正如政府公信力下降是普遍的世界现象一样，中国的政府公信力也存在置疑。虽然中国还没有如同西方一样的连续的严密的民意调查，但这种公信力的下降还是通过各种事实反应出来。
中国改善政府公信力要提高政府的绩效。中国政府规模庞大，行政效率低下，官僚主义严重，腐败现象丛生。这些是引起公众的不满、影响政府公信力的重要因素。解决这些问题，尤其是与公众切身利益相关的问题，无疑是提高政府公信力的关键因素。需要指出的是，当今社会变迁中公众的期望日趋复杂，中国政府不仅要保持经济的发展和繁荣，满足公众的物质生活的需求，同时也要注意社会的全面发展，回应公众不断增长的各个方面的需求。
中国改善政府公信力需要实事求是的作风。中国是社会主义国家，理论上有着很高的目标。但中国是一个比较落后的发展中国家，解决许多问题的物质基础还很有限。经验教训表明，政府脱离实际的过高承诺，这种承诺不能兑现将严重损失公信力。因此政府在施政之中，要特别注意实事求是，而不是开空头支票。切切实实为民众谋利，以赢得公众的理解和支持。
参考文献：[1] [2][3][4][5][6][7][8][9][10][11][12][13][14][15][16]: Joseph Nye, Jr. Why People Don't Trust Government [C]. MA: Cambridge, Harvard University Press, 1998.

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