政治学与国际关系论坛

标题: 理解国际安全：理论、战略、政策 [打印本页]

作者: dengxi6489 时间: 2009-6-1 15:59
标题: 理解国际安全：理论、战略、政策
作者：张贵洪（浙江大学国际政治研究所副所长、副教授）

文章来源：《国际问题论坛》（上海国际问题研究所主办）2004年第1期

【内容提要】理论一战略一政策，是理解和研究国际安全问题的三个层次和视角。安全理论是对安全的深层次认识，是制定安全战略和安全政策的指导；安全战略是一个国家对国家安全的宏观、长远和整体的规划，处于安全理论和安全政策的中间层次；安全政策则是安全理论的一种实践，又是安全战略的具体实施手段。

【关键词】国际安全安全理论安全战略安全政策

国际安全是国际关系研究中的一个基本概念。国际关系学就是在对战争和安全的研究基础上产生的。现代国际关系学产生于1919年，就与第一次世界大战分不开[①]。随着国际关系研究的深入，国际安全研究已成为国际关系学的一个子学科，在某种程度上甚至构成国际关系研究的中心。理论一战略一政策，是理解和研究国际安全问题的三个主要层次和基本视角。

一、安全理论

国际安全研究（International Security Studies，ISS）与国际政治经济学（International Political Economy，IPE）是国际关系研究的两大基本领域。而在国际安全研究中，“现实主义和自由主义是两种基本思想流派”。[②]现实主义和白由主义都从不同的角度对国际安全进行了理论探索。20世纪80年代，新现实主义和新自由主义把这种探索推向了更深层次。进入90年代，国际安全研究中兴起了许多新的研究范式，但与新现实主义和新自由主义相比，仍处于非主流地位。

1、（新）现实主义的安全理论。

长期以来，现实主义在国际安全研究中占主导地位。现实主义认为，人性本恶是安全分析的基点，权力是目的，均势和结盟是实现安全目标和安全利益的主要手段。与现实主义相比，新现实主义进一步深化了对安全的研究。正如戴维·鲍德温（David Baldwin）所指出的，“在国际政治理论中，最重视安全研究的是新现实主义，它认为安全是国家首要动机和目标”[③]。新现实主义认为，无政府状态是安全分析的基点，安全是目的，两极和核武器是安全的支柱。属于（新）现实主义的国际安全理论主要有：均势理论、安全困境、威慑理论等。

均势理论主张，均势是国际关系中力量对比的一种实际状态，是一个国家在对外关系中所采取的具体政策，又是一种按均衡原则组织起来的体系。在国际关系中，均势状态反映国际政治中权力均衡和不均衡的各种态势及其权力态势转变的各种结果。均势政策主要表现在：为了防止某个国家控制他国，危害别国的安全，每个国家都倾向于通过一定的政策防止出现一个霸权国家，维护自身利益，保持现状。因此，均势政策表现为特定国家运用均势原则对某种有利均势局面的追求，即运用均势的两个原则，追求或保持两种不同的力量分配局面——均衡分配局面和不均衡分配局面。由此均势政策表现为四种类型——创造均势，维护均势，争取有利均势，保持有利均势；以及两种基本手段——或致力于军备竞赛、扩充实力，或组织联合阵线，共同遏制称霸国家。均势体系则是指有关国家形成一种相互制衡、没有一种支配力量的国际体系。

安全困境或安全两难(secunty dilemma)的概念最早由美国学者约翰·赫兹(John H．Herz)提出，他认为，在国际关系中，“每个个体始终担心被对方侵害、统治其或消灭，因而为求得安全势必多多益善地追求实力和权势，而这又会使对方感到不安全，从而也多多益善地追求实力和权势，结果就进一步加剧了原本的安全担忧”[④]。后来，罗伯特。杰维斯(Robert Jervis)进一步发展了这一概念，认为安全困境是理解为什么在一个无政府国际体系中，目标一致的国家仍会以竞争和战争而告终的关键，“当一国为了增强自身的安全而采取的各种方式必然构成对别国的安全威胁时，就存在安全困境问题”[⑤]。安全困境常被用来分析国际安全中的许多问题，如威慑与信任、军事联盟与种族冲突、核军控与不扩散等。美国著名历史学家小阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger, Jr）1967年在《外交事务》杂志发表的《冷战的起源》一文中以美苏两国之间的疑惧和安全困境来解释美苏对抗的形成。而在当今世界，安全困境广泛存在于亚太地区，包括朝鲜半岛、南亚次大陆、中美、中日、中印以及中国与若干东南亚邻国之间等，其中，“东亚是安全困境表现得最广泛、最突出的一个区域”[⑥]。安全困境确实是国际安全中的常见情形，但安全困境理论也存在一些局限性，如它完全排除了国际关系中的良性竞争关系和国际合作因素，夸大了安全问题上疑惧心理在导致国际紧张、对抗和冲突方面的重要性等，因而有简单化和非道德倾向两大弊病。

威慑理论是冷战时期居主导地位的一种国际安全理论。威慑理论被一些学者誉为20世纪国际关系领域最重大、最深奥的学术创造[⑦]。格伦·斯奈德（Glenn Snyder）认为，威慑就是“胡萝卜加大棒”，即“一方含蓄或明确地以制裁相威胁，或是许诺报偿，以阻止另一方做某事”[⑧]。威慑理论还表明，“威慑具有维持现状的性质”[⑨]。二战后早期的威慑理论主要讨论核武器的政治意义以及它对世界可能产生的影响。

2、(新)自由主义的安全理论。

与现实主义的国际安全理论不同，自由主义关于国际安全的主要思想是：认为安全的因素包括国内外政治结构、文化与价值观，重视民主对安全的影响；强调经贸关系的发展可避免国家之间发生战争，增加安全度，健全国际安全体制可以防止或制止国际冲突；主张通过国际合作、国际组织和国际法来实现和平。新自由主义的代表人物罗伯特·基欧汉（Robert O．Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph S．Nye）认为，国家间日益发展的相互依存，深刻地改变着国际关系的性质，使得在安全问题上的国际合作日益成为可能，而国际制度为这种合作提供了一个框架。属于（新）自由主义的国际安全理论主要包括：集体安全理论、国际机制理论、合作安全理论、综合安全理论等。

集体安全理论是一种总结历史、关注现实、重视未来的理论。“集体安全是国际社会设想的以集体力量威慑或制止其内部可能出现的侵略者和侵略行为的办法来保护每一个国家的国家安全的一种安全保障体系”[⑩]。集体安全的目标是“一国为大家，大家为一国”（One for all， and all for one），手段是“所有国家保证所有国家，所有国家对付一个国家”（all for all， all against one）。简言之，集体安全就是安全共享、风险共担。从历史上看，古希腊的修昔底德斯（Thucydides）在《伯罗奔尼撒战争史》中曾提到集体安全，但实际上指的是集体防卫。在FaGuo和西班牙主导欧洲国际政治时，权力均衡是基本准则。相比之下，集体安全则有强烈的宗教和道德诉求。FaGuo的杜布瓦（Pierce Dubois）在1306年提出集体安全构想，以后，苏利（Duc de Sully）、克鲁塞（Emeric Cruce）、圣皮埃罗（Saint-Pierre）也倡导主权国家应结成邦联或协会，共同维护秩序。但从1648年到1920年，国际社会没有实行集体安全的制度。从理论上看，集体安全思想的代表主要有卢梭（J. J. Rousseau）、康德（Immanuel Kant）和威尔逊（Woodrow Wilson）。国际联盟和联合国是集体安全思想的两次尝试。集体安全的理论与实践集大成者是现代国际关系史上理想主义代表人物威尔逊，其“十四点计划”的主要原则之一就是集体安全，它旨在通过一个超级力量共同体来确保世界和平。但国联没有在制度上有效地保证集体安全原则的实现。联合国通过建立安全理事会，实行“大国一致”原则，有效地维护了集体安全。均势与集体安全是国家和国际社会在思考防止战争和维护和平的方法时的基本选择。在平衡失去作用、各国发生战争后，人们往往对集体安全寄予更多的希望。虽然权力均势和集体安全都强调通过约束国家权力来维护安全，但两者之间的区别是明显的：权力平衡对外，集体安全对内；权力平衡只在自己安全受威胁时，集体安全要求对所有侵略采取行动；权力平衡要求各国同意下才发挥作用，集体安全要求接受领导。

国际机制理论认为，国际机制概念不仅适用于国际政治经济领域，也适用于解释国际安全领域的合作问题，这就是对国际安全机制的研究。国际安全机制是在安全领域发展起来的国际机制，或国际机制在安全领域的应用。新自由制度主义主要探讨在相互依存时代国际合作的可能性和国际机制的效用性问题。新自由制度主义认为：国家是追求绝对利益的理性自我主义者，只关心自己的得失；承认权力在国际机制中的作用，但主张国际机制是国际关系中的独立变量，强调国际机制在帮助国家实现共同利益中的重大作用；活跃在特定问题领域的国家拥有只能通过合作才能实现的共同利益；不确定性是国际机制形成的理论核心，世界政治存在广泛的不确定性，国际机制是通过降低不确定性来促进国际合作的。在新自由制度主义看来，国际安全机制的作用主要表现在对国家行为的影响。这种影响主要通过两种方式实现：一是有关国家对国际安全机制的原则、规范和规则进行的内化，从而克制自己的行为：二是这些原则、规范和规则对国际冲突的限制和对和平的维护。

3、非主流的安全理论。

冷战的结束导致国际安全研究进入一个新的阶段。一些学者对处于主流地位的新现实主义和新自由主义的观点提出质疑，这其中主要包括哥本哈根学派、建构主义、批判主义、女性主义的安全理论。

巴瑞·布赞（Barry Buzan）是当今西方国际关系学界安全研究的重量级人物，也是“哥本哈根学派”（Copenhagen school）的带头人。他在1983年出版的代表作《人民、国家和恐惧》[11]一书中提出了“复合安全理论”，即一种以地区为基础、在地理上多种多样、在无政府状态的国际体系中，一组国家的“安全相互依存”模式。冷战结束后，布赞和他的同事又进一步把安全研究从传统的单一的军事安全扩大到环境安全、经济安全、社会安全、政治安全等五个方面[12]。布赞把安全讨论的重心放在次国家、国家和国际体系三个层面。他发展了“社会安全”的概念，认为这是理解后冷战时期欧洲新安全议程的最有效方式。如果说国家安全把主权作为核心价值，社会安全则把认同作为核心价值，因为它象征着一个社会维护其语言、文化、宗教、习俗等传统形态的能力。20世纪90年代中期，社会安全越来越成为人们讨论的话题，其中一个重要的观念是所谓“安全化”（securitizaiton）。哥本哈根学派的“安全化”研究旨在对以下问题获得更为准确的理解：谁，在什么问题上，为了谁，在什么条件下，为什么安全化。

建构主义把社会建构的假设引入安全研究，强调社会建构对国际安全的影响，承认知识（行为体在一个特定社会环境**同具有的理解和期望）对于改造国际结构和安全政治的重要性。建构主义的安全理论有两个重要概念。一个是“安全共同体”，可以理解为路径依赖和社会建构，它既有物质的也有规范的基础。安全可以通过共同体而不是权力来实现，因为安全是可以被建构的，不安全并非国际体系的特定条件。就象建构主义的代表人物亚历山大·温特（Alexander Wendt）所说，“无政府状态是国家造就的”[13]，同样在安全领域，安全也是国家造成的。国家可以建构安全困境，也可以建构安全共同体[14]。另一个概念是“安全文化”，认为国家安全利益是由反映了一定文化因素的行为体来界定的。这并不是说权力即物质力量对于分析国家安全不重要。建构主义对认同、规范、文化的强调，并不排斥国家作为行为体和军事安全作为安全的一种形式的存在。

批判主义的安全理论是对传统安全研究最持续和一致的批评，其方法主要体现在两个方面。一是与克劳塞（Keith Krause）和威廉姆斯（Michael Williams）的研究有关，他们在《批判性安全研究》[15]一书中大大普及了扩大与深化安全之间的区别。他们对传统安全研究以国家为重心提出了疑问，并对有关安全的流行观点进行了重新思考。这种方法强调有必要把安全研究的重心从无政府状态下国家行为的军事层面转移到人、共同体及其认同，并鼓励对实际安全的多途径研究。第二种方法是以“人类解放”的目标为重心。这里的“人类解放”是指使人们（包括个人和团体）从物质的和人类的拘束中获得自由，这种拘束使得他们无法进行自由选择的行动。战争、战争威胁、贫困、缺乏教育和政治压迫就是这种拘束的一部分。安全和解放是一个硬币的两面。对“解放”而不是权力和秩序的寻求才能实现真正的“安全”。

女性主义的安全理论认为，传统的安全研究只把安全作为一个男人的问题，而很少论及女性。然而，有许多安全问题对妇女的影响比男人更直接：战争中80—90％的伤亡为平民，其中多数是妇女和儿童；妇女还常常被作为一种战争工具来使用：世界上超过80％的难民是妇女和儿童；针对妇女的暴力在一些社会非常普遍。如果把安全的定义从军事层面扩大到经济和环境层面，妇女的不安全就更为突出，因为妇女代表了世界人口的一半和劳动力的三分之一，却只获得世界收入的十分之一和不到百分之一的世界财富。因此，国家是公民安全的保护者的观点是一种谬论，国家在向个人提供安全时并不是中立的。女性主义的安全理论对国家作为一个中立角色的概念提出了质疑，更为重要的是，从性别的角度提出了妇女的不安全问题，从而通过完全不同的视角讨论传统安全研究所忽视的问题。

二、安全战略

安全战略（security strategy）是安全主体实现其目标的方法与策略，它处于安全理论和安全政策之间，是把深层次的安全理论和具体的安全政策相连接的中间层次。国家要维护自己的安全，就要有适当的安全战略。一个国家的安全战略包括对国际安全形势的基本认识，对国际安全环境的总体判断，以及对实现本国安全利益的战略性安排。

安全战略是国家战略的一部分。国家战略是由国家最高领导人提出，政府最高官员批准，以达成国家目标。这些目标包括农业、军事、商业、经济、教育、能源、金融、健康、住房、信息、国际关系、正义、劳工、公共福利和交通等。安全战略在国家战略各层次中的地位见下表[16]：

主要重心
主要参与者
主要政策
主要输入
主要输出

国家战略
国家目标
国家领导人、

政府顾问
国家政策
国家权力
国家计划

国家安全战略
国家安全目标
国家领导人、

安全顾问
国家安全政策
适应的

国家权力
国家安全

计划

国家军事战略
国家军事目标
国家领导人、

军事顾问
国家军事政策
军事权力
国家军事

计划

地区战略
地区目标
外交部长、大使
外交政策
外交、经济杠杆
国际协定

区域军事战略
地区军事任务
国防部长、总

司令
单边或联盟

政策
单边或联

盟力量
单边或联盟计划

和行动

行动艺术和策略
次要军事任务
次级军事指

挥官
联合或单一服

务政策
联合或单

一服务力量
联合或单一服务

计划和行动

国家安全战略包括三个核心内容：一是在界定国家安全利益的基础上确定国家安全目标；二是在判断国家安全面临的威胁的基础上分析国家安全环境；三是在评估国家实力的基础上明确其战略手段。

国家安全目标是制定安全战略的逻辑起点。美国战略理论家丹尼斯·德鲁（Dennis Drew）和唐纳德·斯诺（Donald Snow）认为，“正确的国家安全利益和目标是制订有效战略的关键”[17]。国家安全目标，实际上就是国家安全利益的实现。因此，确定国家安全目标，首先要界定国家安全利益。国家安全利益是国家利益的根本，在内容上包括主权独立、领土完整、人民生存等；按时间向度可分为长期利益、中期利益和和短期利益等；按性质可分为政治利益、经济利益和文化利益等；按重要性又可以分成核心利益、重要利益和一般利益等。2000年7月，美国国家利益委员会在分析未来10年美国国家利益面临的挑战与机遇时把美国的国家利益分为四类[18]：一是生死攸关的国家利益，指保护和促进美国人民在一个自由与安全的国度里的生存与福祉所必不可少的条件；二是极端重要的国家利益，指所需的条件一旦受到危害，会严重损害而非绝对危及美国政府保护与促进美国人民在一个自由与安全的国度里的福祉的能力；三是重要的国家利益，指所需的条件一旦受到危害，会对美国政府保护和促进美国人民在一个自由与安全的国度里的福祉的能力产生很大的负面影响；四是次要的国家利益，它们并非不重要，不过对于美国政府保护与促进人民在一个自由与安全的国度中的福祉的能力几乎没有直接的影响。在确定界定国家安全利益、国家安全目标后，则要考虑其可能受到的威胁的程度，即国家安全环境。对国家安全威胁的判断“将决定国家安全战略的基本类型和模式”[19]。二战结束后，美国把苏联作为最主要的威胁和对手。为此，美国从1947年开始实施其冷战时期的国家安全战略——遏制战略（Containment Strategy），以指导其国防和外交政策。冷战结束后，来自苏联的直接威胁消失了，但美国认为仍面临许多威胁。首先是各种地区性威胁，主要来自“无赖国家”、地区大国和“破产”国家：其次是大规模杀伤性武器以及相关材料和技术的扩散；第三是各种跨国威胁，如毒品走私、有组织犯罪、无控制的移民等。通过对冷战后安全威胁的判断和安全环境的分析，克林顿政府提出了新的国家安全战略——接触战略（Engagement Strategy），其核心是运用美国的超强实力和影响来构建国际安全环境，促进美国的经济利益，扩大自由市场和民主，从而实现和巩固美国在全球的领导地位。“9·11”事件后，美国对安全威胁和安全环境有了一个全新的认识，把国际恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散，特别是两者的结合作为美国国家安全的最主要威胁，为此，布什政府对冷战结束以来的美国国家安全战略进行了重大调整，其特点是强调本土安全、先发制人和单边主义。

如果说国家安全目标和安全利益构成了国家安全战略的必要性，国家安全威胁和安全环境说明了国家安全战略的可能性，那么，国家实力和战略手段规定了国家安全战略的现实性。国家实力和战略手段是实现安全目标和安全利益的基本制约因素，而对国家安全威胁的判断和安全环境的分析则决定了国家实力和战略手段的使用方向。在国家安全战略的制定和实施过程中，往往有所谓鹰派和鸽派之争，激进派和保守派之分。他们并不是在安全目标上有什么不同，而往往是在实现目标的手段上有分歧。冷战结束后，民主党的克林顿政府注重使用“塑造”、“反应”、“准备”等战略手段进行接触，共和党的布什政府强调使用“先发制人”、“单边主义”、“改变政权”等战略手段进行干预，其目标只有一个：实现和维护美国的领导地位。

迈克尔·斯温（Michael D．Swaine）和江忆恩（Alastair Lain Johnston）认为，不同的国家会分别采取实力政治或合作安全的战略[20]。前者的理论基础是现实主义的权力政治理论，它认为，在国际无政府状态下，只有实力才能保证国家安全，因此，它采取的战略是霸权或均势；后者的理论基础是自由主义的相互依存理论，它认为，实力和安全都是相对的，随着国际联系的加强，国家之间可以通过合作来实现共同安全。

以冷战后的美国国家安全战略报告为例。根据1986年通过的《戈德华特一尼古拉斯国防部调整法》第603款的规定，美国总统应向国会提交国家安全战略报告，阐明其外交安全的总体战略。

克林顿在任期间共向国会提交了六份国家安全战略报告[21]。1995年2月，克林顿向国会提交了他上任以来的第一个国家安全战略报告——《接触和扩展的国家安全战略》。报告提出美国的核心目标是：以军事力量维护安全；推动美国的经济复兴；促进国外民主[22]。这就是著名的“安全一经济一民主”三位一体目标。实现这些核心目标的主要手段是“接触和扩展”。为了加强安全，美国要维持强大的国防力量、打击恐怖主义和毒品交易、有选择地在海外部署军事力量、阻止大规模杀伤性武器和导弹的扩散、支持国际和平行动、加强情报能力；为了实现繁荣，美国要加强其竞争力、提升美国公司进入外国市场的能力、强化宏观经济协调、提供能源安全、促进国外的持续发展；为了促进民主，美国要与其他民主国家一起在安全和经济问题上相互合作、要确保新兴民主国家的成功、要在全球和双边基础上保证和保护基本人权、不仅通过政府官员而且通过私人和非政府组织扩展民主和人权、要通过人道援助项目推动民主和人权。2000年12月，克林顿向国会提交了他任期内的最后一个国家安全战略报告——《全球时代的国家安全战略》。克林顿在坚持三大目标（加强国内和海外安全、促进经济繁荣、推进民主和人权）的同时，提出“接触”的三个战略概念：塑造国际环境（shaping the international environment）、对威胁和危机作出反应（responding to threats and crisis）、准备应对不确定的未来（preparing for a11 uncertain future），和两项指导原则：保护国家利益和推进美国价值。在实施“接触战略”，特别是实现“加强国内和海外安全”这一首要目标的手段上，克林顿用较大篇幅阐述了美国在军控和不扩散（塑造国际安全环境）、国家导弹防御和打击恐怖主义（回应威胁和危机）等方面的政策。[23]

“9·11”事件发生后，美国面临的国家安全形势发生重大变化，恐怖主义成为美国面临的主要威胁。美国政府把保护美国本土免受未来恐怖主义袭击作为其最重要的安全目标。2002年4月，美国首次成立专门负责北美大陆安全的北方司令部。2003年1月24日，又在国土安全办公室的基础上成立国土**部，成为美国联邦政府规模最大的部门。“9·11”事件后，美国政府发布了六份国家战略文件[24]，反映了布什政府对世界形势和美国安全的总体判断，描绘了今后一段时期美国以反恐和本土安全为核心的战略构想。2002年7月，美国国土安全办公室发表了美国有史以来第一份《国土安全国家战略》报告。这一文件把美国国土安全的战略目标确定为：阻止恐怖分子在美国境内发动袭击；加强国家容易受到恐怖分子袭击的薄弱环节；一旦发生恐怖袭击后，将损害减至最小并加速复原能力[25]。这一文件还提出法律、科学技术、信息共享和制度、国际合作作为国土安全的四大基础。2002年9月又公布《美国国家安全战略》报告，从中我们可以看出布什政府以国土安全为战略目标、以打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散为战略重点、以先发制人为战略手段的安全战略框架。报告强调，“美国所面临的最大危险在于极端主义与科技发展的结合”[26]。2002年12月发表的《打击大规模杀伤性武器的国家战略》称，敌对国家和恐怖主义分子获取包括核武器与生化武器在内的大规模杀伤性武器，是美国面临的最大安全挑战。2003年2月公布的《打击恐怖主义国家战略》指出，“打击恐怖主义和保卫美国国土不受未来的攻击是我们的首要重点”。为了对付这种前所未有的威胁，美国改变了过去实施的威慑战略，而代之以“先发制人”的战略手段。这一新的战略手段是2002年6月1日布什在西点军校毕业典礼讲话时第一次明确提出的。布什强调，对待恐怖分子和“无赖国家”，美国“要在威胁真正形成之前将其摧毁，并将这种思想作为一种共识和自卫的手段”。《美国国家安全战略》报告明确表示美国将对那些阴谋获得大规模杀伤性武器的恐怖分子和国家进行“先发制人”的打击。为了保护美国免遭恐怖分子有预谋的袭击，必要时美国将实施“先发制人”的进攻，“在威胁到达美国国界之前识别并摧毁它”。而且，“即使得不到国际社会的支持，美国也会毫不犹豫地单独行动，对恐怖分子采取先发制人的行动”。伊拉克战争被普遍认为是这种战略的第一次试验。

三、安全政策

安全政策（security policy）在传统意义上等同于防务政策或国防政策（defense policy）。所谓防务政策，是指“国家、国家集团或某种政治实体所进行的一种维护自身安全的活动，特别是与国家安全、军队建设、战备活动等有关的部分”[27]，因此，“它主要涉及的是军事问题以及与军事问题直接相关的政治、经济和社会问题”[28]。

安全政策或防务政策是处于安全战略与军事政策之间的一个层次。美国总统向国会提交的《美国国家安全战略报告》，阐述的主要是美国的国家安全战略，美国国防部长向国会提交的《四年防务评估报告》（Quadrennial Defense Report, QDR）阐述的主要是美国的防务政策，而美国参谋长联席会议主席向国会提交的《全球军事态势报告》，阐述的则主要是美国的军事政策。

冷战结束后，随着非传统安全威胁的增加和新的安全形态的出现，“国家安全政策与经济贸易和环境问题的关系越来越密切”，“国内支持，包括政治的、心理的和物质的支持成为任何一项国家安全政策制定的基础”[29]。因此，安全政策的范围已超越了传统的防务政策的范围，但防务政策仍然是安全政策的核心部分。而国防部往往是一个国家与安全和防务政策制定关系最密切、作用最突出的部门。

以冷战后的美国安全政策或防务政策为例。根据克林顿政府提出的冷战后美国国家安全战略——接触战略，美国国防部于1997年5月首次公布其《四年防务评估报告》，正式提出美国面向21世纪的安全和防务政策。这一政策的核心是为促进美国的利益而构建安全环境，对危机和威胁作出全方位的反应，为不确定的将来的挑战做好准备，这就是“塑造”、“反应”、“准备”。2001年公布的冷战后美国第二个《四年防务评估报告》对未来的安全环境进行了重新审视。该报告认为，“9·11”事件表明，21世纪的安全环境更为复杂和危险。一方面，“全球安全环境中存在大量军事威胁的潜在来源、未来战争的行为、威胁和攻击的形式的不确定性”，另一方面，“地缘政治、军事技术和突发行动的挑战构成了美国安全环境的明确的特征和趋势”[30]。地缘政治挑战包括地理屏障保护作用的减弱、地区大国能力的增长、源自贫弱和失败国家的跨境恐怖主义和毒品走私活动、力量和军事能力向非国家角色的扩散、地区安全机制的不协调、冲突来源的多样性和冲突区域的不可预测性的增加等。军事技术的挑战包括军事技术的迅速发展、大规模杀伤性武器和弹道导弹的扩散、外空和计算机等新领域的军事竞争、对别国军事技术发展预测的困难性等。为了应付突发行动的挑战，报告首次提出了一个新的风险管理机制，包括力量管理风险、行动风险、未来挑战风险、机构性风险等，从而对国防政策提供支持。

2002年8月，在提交给总统和国会的2002年度报告中，美国国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）提出，为了对付上述挑战，美国国防部“已重新阐明了国防政策目标，制定了新的国防战略原则，建立了一套处理危机的新机制”[31]。新的国防政策目标是：保证与盟友的安全合作；劝阻未来的军事竞争；对威胁美国利益的国家和行为进行威慑；如果威慑失败，果断地打败敌手。新的战略原则包括：管理风险、以能力为基础的防务、保护美国本士和远距离投放美国军事力量、加强盟国和伙伴关系、加强美国的全球军事部署、发展广泛的军事能力、国防改革。

白1995年以来，中国已四次发布国防白皮书。[32]中国实行防御性的国防政策，这是由中国的国家利益、社会制度、对外政策和历史文化传统所决定的。中国制定国防政策的根本依据，是中国的国家利益。它主要包括：维护国家主权、统一、领土完整和安全；坚持以经济建设为中心，不断提高综合国力；坚持和完善社会主义制度；保持和促进社会的安定团结；争取一个长期和平的国际环境和良好的周边环境。中国国防政策的基本目标是维护国家的主权、统一、领士完整和安全。中国实行积极防御的军事战略方针，坚持防御、自卫和后发制人的原则。中国提倡以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观，主张在和平共处五项原则和加强经济合作的基础上，通过对话协商，促进多边安全，实行合作安全，包括根据公正、合理、全面、均衡的原则，实行有效的国际军备控制和裁军。《2002年中国的国防》白皮书明确阐明了中国国防的目标和任务是：巩固国防，防备和抵抗侵略；制止***，实现祖国完全统一；制止武装颠覆，维护社会稳定；加强国防建设，实现国防和军队现代化。

可见，中国与美国的安全政策相比，无论在指导思想、理论基础，还是在原则、内容和手段上都存在很大的差异。当前美国安全政策的特点是进攻性、实行单边主义、威慑和先发制人并举、过分依赖武力手段。中国安全政策的特点则是防御性、自卫性、强调多边合作、运用政治手段。这种差异主要是由两国不同的安全环境、实力基础、地缘政治、历史传统、决策体制，以及对国家安全的主要威胁的认识不同等因素决定的。

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[①] 前联邦德国学者厄恩斯特—奥托·泽姆比提出1919年5月30日为国际关系学的诞生日，因为那一天，出席巴黎和会的英美代表同意在各自国家建立国际关系的学术研究机构，以推动对战争与和平的研究。

[②] 倪世雄等：《当代西方国际关系理论》，复旦大学出版社，2001年，第437页。

[③] David Baldwin, The Concept of Security. Review of International Security, 1997(1), p. 80.

[④] John H. Herz. Idealist Internationalism and Security Dilemma. World Politics, 1950(2), pp. 157-158.

[⑤] Robert Jervis, Cooperation Under the Security Dilemma. World Politics, 1978(1), p. 169.

[⑥] 时殷弘：“安全两难与东亚区域安全体制的必要”，《战略与管理》2000年第4期，第87页。

[⑦] 凯斯·克劳斯：“理论与实践中的理性威慑”，转引自[澳]克雷格·A·斯奈德等：《当代安全与战略》，吉林人民出版社，2001年，第147页。

[⑧] Glenn Snyder, Deterrence and Defense. Princeton, N. J.:Princeton University Press, 1961, p. 9，转引自【美】詹姆斯·多尔蒂，小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》北京：世界知识出版社，2003年，第371页。

[⑨] 吴莼思：《威慑理论与导弹防御》，北京：长征出版社，2001年，第8页。

[⑩] 倪世雄等：《当代西方国际关系理论》，复旦大学出版社，2001年，第376页。

[11] Barry Buzan, People, State and Fear. Brighton: Harvester Wheatsheaf, 1983; People，State and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, second edition, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, 1991.

[12] Barry Buzan，Ole Waever, Jaap De Wilde eds. Security: A New Frame Work for Analysis. Lynne Rienner Publishers Inc. 1997.

[13] Alexander Wendt, Anarchy Is What States Make of lt: The Social Construction of Power Politics, International Organization, 1992(46), pp. 391-425.

[14] [美]亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，上海人民出版社，2000年，“译者前言”，第25页。

[15] Keith Krause, Michael Williams eds, Critical Security Studies. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1997.

[16] John M Collins, Military Strategy: Principles, Practices, and Historical Perspectives. Brassey’s, Inc., 2002 p. 4.

[17] [美]丹尼斯·德鲁，唐纳德·斯诺：《国家安全战略的制定》，军事科学出版社，1991年，第149页。

[18] 参阅陈舟：《美国的安全战略与东亚——美国著名国际战略专家访谈录》“附录：美国国家利益——美国国家利益委员会报告”，世界知识出版社，2002年，第201-258页。

[19] 金钿：《国家安全论》，中国友谊出版公司，2002年，第42页。

[20] [美]伊丽莎白·埃克诺米，米歇尔·奥克森伯格：《中国参与世界》，新华出版社，2001年，第103-104页。

[21] 它们分别是：1995年2月和1996年2月的《接触和扩展的国家安全战略》(A National Security Strategy of Engagement and Enlargement)，1997年5月、1998年10月和1999年12月的《新世纪国家安全战略》》(A National Security Strategy for A New Century)，2000年12月的《全球时代的国家安全战略》(A National Security Strategy for a Global Age)。The White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement February 1995 Preface。

[22] The White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement February 1995 Preface.

[23] The White House, A National Security Strategy for a Global Age, December 2000.

[24] 它们分别是：2002年7月的《国土安全国家战略》(National Strategy for Homeland Security)、2002年9月的《美国国家安全战略》(The National Security Strategy of the United States of America)、2002年12月的《打击大规模杀伤性武器的国家战略》(National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction)、2003年2月的《打击恐怖主义国家战略》(National Strategy For Combating Terrorism)、《关于保护网络空间的国家战略》(National Strategy to Secure Cyberspace)和《关于对重要基础设施和关键资产作物理保护的国家战略》(National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructures and Key Assets)。

[25] 这也是目前国土**部的三大使命。此外，它有六大关键任务：情报和预警；边界和交通安全；国内反恐；保护关键的基础设施；防卫以免灾难性恐怖主义的发生；对紧急情况的准备和反应。参阅Office of Homeland Security, National Strategy for Homeland Security, July 2002。

[26] The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002.

[27] 陈锋：《冷战后世界主要国家的防务政策》，军事谊文出版社，1995年，第1页。

[28] 朱明权：《美国国家安全政策》，天津人民出版社，1996年，前言，第1页。

[29] Amos A. Jordan, William J. Taylor, Jr., Michael J. Mazarr. American National Security. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 1999, p. 4.

[30] U. S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001, Available at http://www.defenselink.mil/pubs/qdr2001.pdf.

[31] Donald H. Rumsfeld, Annual Report to the President and the Congress, 2002 Available at http://www.defenselink.mil/execsec/adr2002/.

[32] 指1995年的《中国的军备控制与裁军》、1998年、2000年、2002年的《中国的国防》白皮书。

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