讨论国家失败这一命题，必然涉及到三个基本概念：弱国家（Fragile or Weak State）、处于失败进程中的国家（Failing State）、失败国家（Failed State）。
以上三个概念存在着严重程度上的递进关系。所谓“弱国家”，指的是一国政府履行基本职能的能力大幅度滑坡、社会结构趋于涣散，但还保留着基本的履行能力，国家尚可保持基本运转，而“失败国家”指的是一个国家无法控制其领土并为其国民提供安全保障，无法维持法治、推进人权和提供有效的治理，无法提供公共物品如经济增长、教育和保健等，政府在国家统治的众多决定性方面处于崩溃状态。【注释】HansHenrik Holm, “The Responsibility That Will Not Go Away Weak States in the International System,” “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences”, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998; Georg Sorensen, “Development in Fragile/Failed States,” paper for Failed States Conference by Purdue University, West Lafayette, April 7-11, 1999. 【注尾】弱国家与失败国家之间的界限是非常模糊的，一旦国家政府的治理能力衰弱到不堪的地步，或国内情势愈加危险，则成为失败国家就是不可避免的。介于弱国家与失败国家之间的就是“处于失败进程中的国家”，或处于失败边缘的国家。一个处于失败进程中的国家之所以会最终走向失败，首先是因为该国政府益发不能提供其国家和民众所需要的公共物品，尤其是最基本的安全和稳定，换言之，该国政府的基本职能丧失殆尽；其次，该国不能承担任何国际责任，无法承担国际社会行为体的角色，难以维持作为国际社会成员的资质。【注释】Michael Nicholson, “Failing States, Failing Systems”, paper for “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences,” Conference, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998.【注尾】
国家失败是对“失败国家”和“处于失败进程中的国家”两种现象的抽象总结。它指的是，一个国家的政府不能有效地确保其领土范围内的秩序，无法提供与传统政治独立相关联的最低限度的和平、秩序与良好政府等国内条件，【注释】Robert Jackson, The Global Covenant: Human Conduct in a World of States (Oxford: Oxford University Press, 2000), p.296; Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu /failed_states/ 1999/papers/Dorff.html, Dec. 21, 2003.【注尾】其国内日常生活往往充斥着大规模侵犯人权、战争犯罪、种族屠杀等恶性行为。【注释】William Bain, “Trusteeship: A Response to Failed Sta tes?” paper presented at the Conference on Failed States and Global Governance, organized by Purdue University, Florence, Italy, April 10-14, 2001.【注尾】 国家失败的本质特征是清晰的，即政府丧失了执行基本职能的能力，丧失了合法性，导致了国内政治和社会生活的混乱。国家失败主要是一种政治、社会现象，国内经济层面并未纳入其分析视野，换言之，失败国家或处于失败进程中的国家并不一定是经济上不发达或欠发达的。当然，一旦国家走向乃至陷入失败，经济繁荣的可能性很难存在；国家失败多出现在第三世界国家也从一个层面表明了国内经济与国家失败之间存在着的内在逻辑关系。
国家失败现象古已有之，但从某种意义上讲，当前国家失败现象凸现则是国际政治经济秩序转型过程的产物。实际上，冷战结束以来，国家失败已经成为影响国际政治体系不稳定的首要因素之一。【注释】Record, Jeffrey, “Failed States and Casualty Phobia: Implications for Force Structure and Technology Choices,” Occasional Paper, No. 18, 2000, Center for Strategy and Technology, Air War College, Air University, Maxwell Air force Base, Alabama.【注尾】在全球化和相互依赖日益加深的浪潮之下，国家失败必然产生更大的溢出效应（Spillover Effect），如输出难民、产生负面经济影响、冲突外溢等，甚至成为恐怖主义的庇护所，威胁邻国和所在地区的安全与稳定。哈佛大学教授洛特博格（Robert Rotberg）指出，国家失败威胁全球稳定的原因在于，国家政府是国际秩序最为重要的基石。国际安全有赖于国家防止其国内陷入混乱，防止无政府状态跨越其边境、殃及全球。【注释】Robert Rotberg, “America Responds to State Failure,” Foreign Affairs, Vol.81, No.4, July/ August, 2002, p. 130.【注尾】
冷战结束以来，国家失败的重要性越来越突出出来，越来越多的学者、决策者将之视为冷战后世界安全的核心问题之一。【注释】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu/ failed_states / 1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】应对国家失败，必须从国内政治体制重建、人道主义援助、经济振兴和控制军事威胁等几个方面出发，强调标本兼治，促使该国走上自力更生之路。【注释】HansJoachim Spanger, “The Ambiguous Lessons of State Failure,” paper presented at the Conference on Failed States and Global Governance, Purdue University, Florence, Italy, April 10-14, 2001.【注尾】鉴于国家失败威胁的严重性、失败国家或处于失败进程中的国家之治理能力的严重下降，依赖国际社会的援助乃必由之路，而恢复失败国家政府的基本职能及其合法性则是挽救或防止一国失败的核心战略目标。
一个国家总是按照对自身和外部世界的认识来制定外交政策。改革开放以来尤其是近几年来，中国对自己和世界的认识发生了重大的变化。随着中国综合国力的提升和改革开放的深化，中国对自己的世界地位、未来发展充满了信心，其外交也进一步体现出积极、合作、有所作为的姿态。中国不再把自己视为弱国，而是崛起大国。中国认为，再次爆发世界大战的可能性变得更小；中国遭受大国侵略的可能性越来越小，国际合作与协调越来越深入，综合国力的竞争将日趋激烈，而世界越来越需要中国的趋势演进为中国国家战略利益的拓展提供了机遇和空间。【注释】门洪华：《中国国家战略利益的拓展》，载《战略与管理》2003年第2期，第83-89页。【注尾】在这样的认识之下，中国领导人和政策研究界提出了“中国和平崛起”的思想，以“机遇论”、“贡献论”对国际社会的“中国威胁”和“中国崩溃”论调做出积极回应。以上认识成为中国外交思想演进的驱动力，成为多边主义与双边协调相辅相成之外交战略的思想基础，成为中国外交由内向性转向外向性的标志。在这样的思想指导下，中国外交进一步体现出新气象，开始抛弃“受害者”的心态，在国际舞台上扮演着更为活跃的角色，其影响力的迅速提高引起国际社会的积极关注。【注释】Evan S. Medeiros and M. Taylor Fravel, “Chinas New Diplomacy,” Foreign Affairs, Vol.82, No.6, November/ December 2003, pp.22-35.【注尾】
第三，外交由内向性转向外向性，强调有所作为，积极融入国际社会，塑造负责任大国的形象，拓展战略利益。随着改革开放的深入，中国采取积极战略，全面参与全球性国际机制，参与新国际机制的制定，主动促成地区性国际机制的建设，并在亚洲区域国际机制的建设中承担了主导者的角色。中国正在亚洲邻国中塑造一个负责任的地区大国和经济发展主发动机的新形象。【注释】Washington Post, Nov. 15, 2003.【注尾】
第四，立足临近区域，构建区域全面合作的制度框架。随着中国国家实力的上升，中国已经成为亚太地区的大国之一，亚太地区的所有重大事务，没有中国的积极参与则难以取得满意的结果。这样的战略态势为中国在亚太地区尤其是东亚发挥积极作用奠定了现实基础。而且，中国在处理周边国家关系上一贯有着良好的记录，这为中国发挥积极作用提供了历史基础。【注释】Emma V. Broomfield, “Perception of Danger: the China Threat Theory,” Journal of Contemporary China (2003), Vol.12, No.35, pp.265-284.【注尾】近年来，中国改变了过去对区域合作的消极、被动态度，在经济、安全、军事等方面与邻近国家展开了积极合作。在经济上，中国提议建立中国—东盟自由贸易区，强调“10＋3机制”可以发展成为东亚区域合作的主渠道，以逐步建立起区域经济、贸易、投资、安全的合作框架；在安全上，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦等中亚国家创建上海合作组织，为中国参与亚洲地区主义提供了一种积极的范式，中国加强了与东盟等国家在非传统安全领域的合作；军事上，中国积极拓宽与主要大国的合作，在反恐、防止武器扩散、联合军事演习等方面体现出前所未有的积极姿态。中国促动的东亚合作机制代表了中国外交的新思路，即在自己利益攸关的地区培育和建立共同利益基础之上的平等、合作、互利、互助的地区秩序，在建设性的互动过程中消除长期积累起来的隔阂和积怨，探索并逐步确立国家间关系和国际关系的新准则。
应对非传统安全问题（nontraditional security or newsecurity threats）为中美安全合作提供了战略机遇和基础。恐怖主义是人类的公敌。根据“平等合作，双向互利”的原则，中美建立了中长期反恐交流与合作机制，中美都对双方所密切关注的恐怖主义问题给予了积极配合。中国公开支持美国消灭塔利班、基地组织的持久行动，投票支持了安理会反对恐怖主义的所有关键性决议。反恐被视为中美安全战略合作的首要前提。但是，恐怖主义只是影响世界和平与安全的一种重要因素，其他因素如防止武器扩散、非法移民、毒品走私、生态危机、疾病（SARS、AIDS）危机、海盗等，都有可能对国际安全、国家安全构成严峻的挑战。对美国而言，传统安全因素的威胁似乎并不为甚，但非传统安全因素的威胁却是无法预料的，美国在打击恐怖主义、防止武器扩散等方面的急迫努力也说明了这一点。非传统安全因素来源甚广、表现形式殊异，说它们将与人类的存在相始终也不为过。就中国而言，其周边情势出现历史性巨变，安全可控性大大提高，多边安全对话机制（如ARF等）开始发挥积极作用，但非传统安全因素对中国的威胁增加了。【注释】王逸舟主编：《全球化时代的国际安全》，上海人民出版社，1999年版，第448-481页。【注尾】中国在处理非传统安全问题的全球性影响呈上升趋势，中国政府在解决非传统安全的政策实践上适应全球化的要求和国际通行的做法，把加强处理非传统安全问题的跨国合作与塑造国际形象结合起来，中美安全合作的战略基础因之变得更为广阔。
自20世纪90年代早期始，军事力量在维和行动中得到越来越多地应用，【注释】AnneMarie Smith, Advances in Understanding International Peacekeeping ( Washington: United States Institute of Peace, 1997), p.10.【注尾】维和行动从维持和平走向执行和平（Peace Enforcement），对形势的变化做出大规模军事反应、提供有效的多边军事存在（MultiMilitary Presence）成为第二代维和行动的重要特征。【注释】John Mackinlay and Jarat Chopra, “Second Generation Multinational Operations,” Washington Quarterly, Vol.15, No.3, 1992, pp.113-131.【注尾】维和行动的部署带有更多强制性，并未征得各方的同意，如联合国伊科观察团（UNIMOG）事先未征得伊拉克的同意，联合国索马里行动（UNOSOM）也没有征得索马里冲突各方的许可，从某种程度上讲，这是联合国强制实施的维和行动。维和行动的部署范围发生变化，维和行动越来越多地用于处理一国之内的民族、宗教、内政等冲突；第二，维和行动的职能和任务发生变化，从国际冲突的调解人向多角色转变。联合国维和行动的任务从主要处理国家之间的暴力冲突扩展到监督选举、调查违反人权状况、运送救援物资、培训当地民事警察、排除地雷、乃至临时接管国家的部分权力等。【注释】陈鲁直：《全球化与主权国家的国际体制》，载《战略与管理》2000年第5期，第27-35页。【注尾】由于一些国家处于失败边缘甚至走向失败，接管部分国家权力成为亘古未有之维和新形式，且缔造和平任务也应运而生。第三，维和部队的性质、职能、来源、规模等都发生了重大变化。联合国维和部队原本是非作战行动的武装力量，但冷战后的国际局势促使维和部队的职能范围扩展到其他领域，如大规模人道主义援助、难民灾民救济、国际监督核设施、强制制止驻在国国内冲突等；维和部队中出现装备精良的正规部队；联合国维和部队卷入了一系列更加复杂但使命却更加模糊的重建国家的活动，如监督停火、解散军队、销毁武器、监督难民遣返、提供人道主义援助、监督国家行政结构、培训新警察力量，以及监督和组织大选等；维和部队的来源不断扩大，五个常任理事国也开始派遣维和部队。联合国维和行动更多地强调使用武力。1990-1995年，安理会通过11项决议，授权对伊拉克、索马里、卢旺达、海地、波黑等采取了军事打击行动。而且，联合国维和实行的强制性制裁措施也增加了，1990-1998年，安理会先后通过12项强制性决议，对伊拉克、南斯拉夫、索马里、利比亚、利比里亚、海地、安哥拉、卢旺达等国实行经济制裁和武器禁运。联合国维和行动的形式多样化。区域组织以各种形式组建自己的维和部队，出现了所谓的“非联合国维和部队”。
进入世纪之交，联合国维和机制进入第二个演变期，联合国维和行动不再那么雄心勃勃、富有进攻性和令人目眩，但却更为实用，缔造和平成为维和行动的核心任务；强制措施（包括军事手段）的使用得到抑制；区域组织的作用进一步得到重视，这些维和行动被称为第三代维和行动，具有合作维和（Cooperative Peacekeeping）的特征。【注释】Joseph P. Lorenz, Peace, Power, and the United Nations: A Security System for the Twentyfirst Century (Boulder: Westview Press, 1999), pp.88-89.【注尾】
21世纪是一个发展的世纪，政治发展、社会发展、经济发展是我们的时代法则。失败国家不应排除在这个法则之外。【注释】Georg Sorensen, “Development in Fragile/Failed States”, paper for “Failed States Conference,” Purdue University, West Lafayette, April 7-11, 1999.【注尾】积极的国家重建不仅要实现国内政治和社会秩序的恢复，而更重要的是增强该国自力更生的力量。在政治、经济、社会的综合发展中，只有经济发展与经济稳定才能够最终消除国家失败的根源。【注释】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu/ ailed_states / 1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】在笔者看来，经济复兴实是国家重建的核心目标。鉴于此，缔造和平不仅需要各国的政治支持、外交支持，还需要它们的经济贡献。
在失败国家的援建方面，美国一直是出力最多、获利最丰、影响最大的国家。然而，根据华裔学者裴敏欣等的研究，美国的努力所取得的成就并非骄人。在1900年迄今美国主导的16次国家重建行动中，只有4次取得了成功。其中失败的一个主要原因就是美国采取了单边主义行动。裴敏欣总结指出，采取多边主义行动的好处多于其劣势，因为联合国领导的重建努力将被视为更具有合法性。【注释】Minxin Pei and Sara Kasper, “Lessons from the Past: The American Record on Nation Building,”Policy Brief, No. 24, May 2003, Carnegie Endowment for International Peace.【注尾】近年来，美国在国家重建中也更加重视多边力量，在海地、阿富汗和最近伊拉克的重建上，美国都努力争取其他大国的外交和经济支持就是明证。
在单边主义无法解决该问题时，美国求助于亚洲诸大国特别是中国，既有促使各国对朝鲜施加压力的意图，也有通过大国合作消除东北亚安全威胁的考虑。中国主动进行了多轮外交斡旋，先后促成了中朝美三方会谈、中朝美日韩俄六方会谈的实现。据报道，2004年2月，新一轮六方会谈即将在北京召开。中国政府派出特使等穿梭于有关国家之间，继续推动和谈进程。作为会谈的东道主，中国发挥的积极、主导作用受到国际社会尤其是美国的高度评价。中国外交所奉行的大国多边主义与双边机制的配合经受住了实践考验。可以说，维护东北亚地区问题、实现朝鲜半岛无核化的共同利益促使中美两国走向战略合作。【注释】Emma V. Broomfield, “Perception of Danger: the China Threat Theory,” Journal of Contemporary China (2003), Vol.12, No. 35, pp.265-284.【注尾】
四 需要重点关注的几个问题
国家失败现象不仅给国际干预带来难题，也引致了诸多理论困境。【注释】Knudsen, Tonny Brems, “Humanitarian Intervention Revisited: Post ColdWar Responses to Classical Problems,”,in Michale Pugh(ed.), The UN, Peace and Force, London: Frank Cass, 1997, pp.146-165.【注尾】应对国家失败，必须将这些理论困境纳入重点思考范畴。此外，要合理应对国家失败，我们还需要着重分析大国责任、区域组织、武器禁运等问题。
从一个方面看，国家失败是一种“内部现象”，完全归属于自治政治权威的治理范围，不受外来力量的管制。如果不存在拥有主权的政治-社会单位，也就不会出现所谓的国际失败问题了。【注释】Georg Sorensen, “Sovereignty, Security, and State Failure” (unpublished paper). http://www.ippu.purdue.edu/ failed_states /2000/papers/sorensen.html, Jan., 8, 2004.【注尾】换言之，国家主权是探讨国家失败问题的前提，没有主权，也就无所谓国家的存在。然而，国际社会的实践却表明，接受国家主权至高无上并不意味着国际社会可以对一个国家内部发生的事务无动于衷，而国际社会采取行动应对国家失败的实践也表明国家主权不再是排外的一个界标。这种状况从一个侧面反应了国家主权在全球化条件下面临的困境。
国家主权概念源自威斯特伐利亚和约，以联合国宪章的规定最为明确。然而，第二次世界大战以后，特别是冷战结束以来，随着世界政治经济形势的剧烈变化，传统意义上的主权观念受到前所未有的挑战，【注释】薛捍勤：《联合国的作用及其对国际法发展的影响》，《中国国际法年刊·1995年卷》，北京·法律出版社，1996年版，第38页。【注尾】当前正在走向全球治理的时代，国家的主体地位并没有丧失，但其部分权力将交由国际机制行使。【注释】张亚中：《全球治理：主体与权力的解析》，《问题与研究》，第40卷第4期，2001年7-8月，第1-23页。【注尾】实际上，每一个国际组织都源于国家主权的行使，但都构成了对国家主权的削弱（Constitute a Diminution of Sovereignty）。【注释】Chris Brown, Understanding International Relations (Houndmills: Macmillan Press Ltd, 1997), p.51.【注尾】联合国前秘书长加利认为，“延续一个世纪之久的绝对和排他性的主权原则无法再存续下去。”【注释】Boutros BoutrosGhali, “Empowering the United Nations,” Foreign Affairs, Vol.72, No.4, Winter 1992-1993. Reprinted in Paul F. Dehl (ed.), The Politics of Global Governance: International Organizations in an Interdependent World (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1997), p.370.【注尾】概言之，主权不是绝对的，《联合国宪章》强化了国家在国际关系中的核心地位，【注释】吉恩·莱昂斯：《国际组织与民族利益》，《国际社会科学杂志》1996年第2期，第82页。【注尾】但也从法理上剥夺了国家通过战争解决争端的权力；联合国维护国际和平与安全的行动也从实践上证明了绝对主权是不可能存在的。新时代的主权观应反映国家在国际社会的新角色，与人权观念有机结合。主权观念的变化与尊重主权原则并不矛盾。无论如何，主权仍然是一种“宪法性的原则”（Constitutive Principle）。【注释】Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton University Press, 1984), p.63.【注尾】以尊重主权平等为基石，这是联合国应对国家失败的基础性条件，也是它能否实现国家重建目标的重要标尺。【注释】门洪华：《和平的纬度：联合国集体安全机制研究》，第379-384页。【注尾】
应对国家失败是一项长期工程，且靡费甚高，其成功与否在绝大程度上取决于其救济、恢复和重建行动是否具有可持续性。然而，一般而言，国外救济工作具有应急性质，各国之间的援助也往往缺乏协调性，因而国外援助行动往往缺乏可持续性。【注释】HansHenrik Holm, “The Disaggregated World Order: Foreign policy towards failed states,” http://www.djh.dk/ personale/ haahrPDF/disagg.pdf.【注尾】政治、社会秩序的恢复往往需要长期的努力，难以一蹴而就，主导国家应加强与失败国家的计划与政策协调，【注释】Chester A. Crocker, “Engaging Failing States,” Foreign Affairs, Vol. 82, No. 5, September/October 2003, p. 40.【注尾】在实践中这又往往是难以顺利实现的，甚至半途而废。美国在1900年迄今主导的16项国家重建行动只有4项获得成功就是明证。在经济恢复的过程中，来自国外的经济援助和经济、技术合作往往是必要条件，然而各国不可避免地有自己的利益追求，这些利益不可避免地与失败国家的核心利益发生冲突，与其国内各方的发展努力产生矛盾。另一方面，国家历经失败建立的政权往往是不太稳固的，建立制度化的法治秩序往往需要数十年之功，而投资者的信心难以如此持久。正常国家的经济发展尚存曲折，经济恢复与重建更会波澜不断，其可持续性更事关国家重建的成功与否。
(二)其他需要重点关注的问题
1. 大国责任问题
大国拥有更强大的军事力量、政治威望、经济实力等，因而其政策、行为将对国际事务的进程产生巨大的影响。它们既能够威胁国家和平与安全，也可以击败对国际和平与安全的威胁。实力不可避免地与责任同行，因而大国比其他国家拥有更重大的责任。正是责任（responsibilities）要求国家领导人对自己的决定和行为负责。【注释】Robert H. Jackson, “Surrogate Sovereignty? Great Power Responsibility and ‘Failed States’,” Working Paper No.25, November 1998, Institute of International Relations, the University of British Columbia.【注尾】因此，维护国际和平与安全的责任必然会降临到少数大国头上：大国不仅对本国的和平与安全负责，对国际社会的安全亦负有责任。这就是联合国宪章第七章规定大国在维护国际和平与安全上负有特殊责任的缘由所在。《联合国宪章》第23条规定，中、法、苏（俄）、英、美为安理会常任理事国，第27条赋予常任理事国以否决权。第24条规定，“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国。”第39条规定，“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在……以维持或恢复国际和平与安全”。宪章第41、42条规定了安理会可以采取的行动，包括军事行动。
可以说，大国的特殊责任就是更加积极地提供国际公共物品（International Public Goods），如国际安全、国际秩序等。应该说，大国也是国际公共物品的最大享用者，设若它们不致力于维护国际公共物品，则其他国家或者不愿意维护，或者难以维护。
然而，大国拥有的不仅是维护国际和平与安全的责任，还有它们对自我利益的特殊考虑，所谓责、权、利的统一。追求国家利益、塑造国际（区域）秩序、树立国家形象都是大国在处理国际失败问题上的利益追求，美国如此，中国也不例外。此外，大国也需要其他国家的合作，即使唯一的超级大国美国在众多问题上也不得不依赖其他国家的帮助，至少是对其行为的容忍。【注释】Rachel Stohl and Michael Stohl, “The Failed and Failing State and the Bush Administration: Paradoxes and Perils,” Paper prepared for the workshop on Failed and Failing States, April 10-14 2001, Firenze, Italy.【注尾】
《联合国宪章》第八章规定，积极发挥区域性国际组织在解决地区冲突中的作用。20世纪80年代后期以来，随着国际动乱的重点转向国内冲突，随着国家失败问题的凸现，随着区域冲突的解决转向和平方式，区域组织在和平与安全问题上的优越之处开始显现出来。由于区域组织成员国熟悉本区域的政治、经济、社会、文化和历史状况，了解争端发生的背景，较为清楚地知道争端各方的真实要求和适宜的解决途径，区域组织在区域安全机制框架的建构中开始充当主要角色。【注释】Chadwick F. Alger, “Failed States and the Failure of States: SelfDetermination, States, Nations and Global Governance,” paper for “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences” Conference, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998；叶兴平：《区域办法与国际争端的和平解决》，《江苏社会科学》，1997年第3期，第54-61页。【注尾】实际上，在区域冲突的调解中，区域组织本就是联合国的竞争对手，它有力地降低了联合国作为全球性武力的角色。我们可以看到，联合国在降低敌对程度、限制冲突中的外来干涉、减少敌对等方面成效卓著，但在实现更为雄心勃勃的目标方面——如国家重建——则不那么成功。【注释】Earst Haas, The United Nations and Collective Management of International Conflict (New York: United Nations Institute for Training and Research, 1986), pp.22-25.【注尾】在国际和平与安全领域，联合国并不比区域组织的效率高。【注释】Paul F. Diehl et al, “United Nations Intervention and Recurring Conflict,” International Organization, Vol.50, No.4, Autumn 1996, pp.683-700.【注尾】联合国维和行动力量的不足及其他各种因素为区域组织发挥重要作用提供了条件。
冷战结束以来，武器禁运成为处理国家失败问题的重要措施之一。然而，武器扩散往往与大国责任有着直接的关系。据称，里根执政时期美国就将武器秘密卖给阿富汗、索马里、莫桑比克等失败国家，美国向冲突国家和地区武器出售从未停止过。【注释】Rachel J. Stohl and Daniel Smith, “Small Arms in Failed States: A Deadly Combination,” paper written for Failed States and International Security Conference, West Lafayete, IN, April 8-11, 1999. http://www.ippu.purdue.edu /failed_states/1999/papers/StohlSmith.html.【注尾】今天的和平与裁军仅仅是一种“霸权式和平”与强制性裁军，是现有国际秩序中强国大国从既得利益出发做出的安排；从防止核扩散、禁止使用地雷，到限制大规模杀伤武器和中程导弹技术，直至在联合国和各种国际组织名义下进行的限制小型武器的活动，多半与欧美国家的利益直接联系在一起。根本上，现有的武器禁运措施存在局限性，只是“治标不治本”的办法。【注释】王逸舟：《环球视点》，北京·中国发展出版社，1999年版，第198页。【注尾】
第二，我们必须认识到，造成国家失败的因素是复杂的，失败国家所处的国际环境也是复杂的，要对国家失败面临的问题有充分的理解，对如何安排处理国家失败的步骤有充分的认识和规划，对应对国家失败过程中存在的风险有着清醒的评估，在此基础上设定国家失败的应对战略与目标。换言之，应对国家失败的目标必须是切实可行的。当然，最为雄心勃勃的目标就是要完全实现救助、恢复与重建的三部目标。但是，这些目标的实现并非一蹴而就，应该按部就班。【注释】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu /failed_states /1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】止戈停战、防止战争的再次爆发、进行人道主义救助也许是最优先解决的问题，恢复国内政治和社会秩序也许是国家重建最重要的基础，而经济重建的任务将是长期的，不能急于求成。当然，要解决国家失败的问题，就必须从其根源着手，否则就是敷衍塞责，提供“创可贴”（BandAids）了事。
第四，联合国是处理国家失败问题的核心机构，维护联合国安理会的决策权威是应对国家失败的基础条件。然而，在处理失败国家问题上，联合国尽管是须臾不可离的，但却常常不可避免地效率低下。【注释】Mats Berdal, “The UN Security Council: Ineffective but Indispensable”, p.8.【注尾】联合国是国际社会的一面镜子，它既代表了国际社会的希望与信念，也反映着国家社会纷争与不和的现实。【注释】Shashi Tharoor, “Why America Still Needs the United Nations”, Foreign Affairs, Vol. 82, No. 5, September/October 2003, p.75.【注尾】因此，如何更好地维护联合国安理会的权威是值得我们认真思考的问题。当然，联合国在应对国家失败问题上的低效，为进一步区域组织的积极作用、发挥大国尤其是安理会常任理事国的主导作用提供了战略空间。