政治学与国际关系论坛

标题: 2005年布什政府的对华政策 [打印本页]

作者: 清水煮音 时间: 2008-11-3 09:50
标题: 2005年布什政府的对华政策
2005年年初，美国朝野就如何应对中国崛起展开了大辩论。折射到政策层面是美国政府对华政策明显处于一种不稳定的变动之中，两国关系也相应地表现出波折与起伏。在上半年美国对华政策更多表现出一种强硬态势：政治上中国威胁论甚嚣尘上，经济上对中国施压要求人民币汇率升值以及对中国纺织品重新设置数量限制，军事上不断指责中国军费缺乏透明等。而到下半年美国对华政策则相对温和，更为克制、务实。随着两国战略对话的举行，元首会晤，纺织品问题协议的达成，以及布什总统对中国的访问，两国关系进入了一种平稳状态。以9月21日佐立克发表对华政策讲话和随后10月18日“鹰派”代表人物美国国防部长拉姆斯菲尔德对中国访问为标志，美国对华政策开始趋于稳定。美国政府在对中国崛起表示担忧的同时，更多强调“中国责任论”，在处理双边问题上更加慎重和关切中国的核心利益。美国政府的这种对华政策有利于两国关系的平稳发展，但是宥于其对中国发展疑虑的根深蒂固以及美国国内政治的复杂性，布什政府的这种对华政策仍存在着一定的变数。

一、美国对华政策大辩论

2004年底，随着美国总统大选的结束和伊拉克战争处于僵持状态，美国朝野开始把目光转向中国，开始重新认真的审视中美关系，其突出特点是对中国的战略怀疑逐渐加深。

美国认为在自己忙于全球反恐战争之时，中国在全球政治、经济和外交的影响力都处在成长中。对被称为“中国力量（mandarin muscle）”的中国影响力伸展之快、之远、影响之大，让美国感到不安、甚至畏惧，最终将削弱美国在亚洲等地的影响。美国担心中国不断增长的经济影响力会转化成政治和外交影响力。这是个零和游戏，是以牺牲美国利益为代价的。对于中国的“经济海外扩张”，2004年12月26日的《纽约时报》惊呼，“在贸易、技术、教育和文化领域，中国已经取代美国在亚洲的地位，现在又开始进军美国的后院”。对此，美国战略与国际问题研究中心的中国问题专家葛来仪评价道：“我的感觉是，对中国可能对美国利益构成威胁这种警觉从未消失；在‘9·11’事件之后它退到了幕后，这种潜伏的怀疑情绪看上去的确正在重新涌动。”

在这种情况下，美国各大主流新闻媒体和专业杂志纷纷推出“中国专刊”，就“如何与崛起的中国打交道？”进行大讨论。“中国威胁论”、“中国机遇论”、“和平崛起”等众多观点相互交织，此起彼伏。其中，前总统国家安全事务助理布热津斯基和芝加哥大学政治学教授米尔斯海默的辩论最具代表性。这使他们在美国学术界以及政策决策层的影响扩大。布氏认为中国正在致力于发展经济，寻求实现“和平崛起”的道路，很有可能避免重蹈大国崛起破坏国际秩序的覆辙，也有可能避免挑战美国。因此中美两国的冲突并非不可避免的，应避免采取可能会使冲突得到应验的立场。而米氏则认为“中国不可能和平崛起”。必须指出的是，米尔斯海默的结论固然与美国鹰派对华政策观点相同，但是前者更多是基于“学理”的分析。从历史经验和现实主义理论出发，他认为新兴大国必然挑战现有霸权国家，中美两国的结构性矛盾由于存在难以调和则必然爆发冲突。他认为，中国不能和平崛起，即便中国不寻求扩展军备，继续集中精力致力于国内经济建设，美国和中国仍可能会发生激烈对抗，导致两国冲突。[ii]

美国世界政策研究所研究员伊恩·布雷默在2005年10月4日的《先驱论坛报》对此总结认为，在这场大辩论中有三大派。一是所谓“拥抱熊猫派”认为，中国可以成为东亚和世界上的一支稳定力量，因此应当与其进行建设性接触；另一边是“屠龙派”，他们认为中国日益增长的经济和政治实力直接威胁到美国的利益，因此必须加以遏制；在这两派中间的可称作“熊猫骑墙派”，认为既不必与中国积极进行接触，也不必对中国进行强有力的遏制，因为北京已经迈入将最终迫使中国接受一个更加自由和开放的政治制度的经济进程。布什总统、国务卿和其他一些人走的就是第三条道路。

布雷默先生的分析大体正确，所谓“熊猫骑墙派”就是认为中国的崛起既是机遇也是挑战，美国应该“两面下注”：即美国将中国的崛起视为不确定因素，试图影响中国崛起的进程与结果，鼓励中国向着有利于美国的方向崛起，但做好应对挑战美国霸权的准备。[iii]其标志是2005年9月21日，美国副国务卿佐立克发表了《中国往何处去？——从正式成员到承担责任》的讲话。他肯定了自从1978年以来，美国“鼓励中国通过市场改革实现经济发展”的政策，并认为取得了相当大的成功。因此，美国将继续推行这种把中国溶入国际体系的政策——“需要促进中国成为这个体系中负责任的、利益相关的参与者。作为一名负责的、利益相关的参与者，中国不仅仅是一名成员，而且应该与我们共同努力维护这个使之获得成功的国际体系”。[iv]但是佐利克又指出，许多美国人担心中国将是一条“喷火的巨龙”，存在强烈的担忧。，“对美国乃至整个世界来说，最基本的问题是：中国会怎样运用其影响力？”因此，他明确表示“难以预料中国将如何运用崛起后的力量，很多国家都希望中国走‘和平崛起’之路，但谁也不会以自己的未来做赌注。”

这种战略疑虑究其根本在于美国对中国崛起后战略意图的担心，它无法确定中国崛起后对美国的影响。它对中国将怎样运用自己不断增强的综合国力，怎样看待现在和未来的地区和世界形势、中美双方在亚洲乃至全球各自利益的协调以及对美国国际地位的影响等都心存疑虑。毕竟，处理对华关系成为美国百年外交新课题[v]，也是美国在下一代要面对的压倒性两种国际挑战之一——中国的崛起（另一为伊斯兰极端势力）。[vi]这也是美国政府在对华政策上，一直在接触与遏制之间徘徊的原因。

二、美国的对华政策

最近，关于美国对华政策各种词汇、新概念不断出现，除了“利益相关者”外，还有“融合+牵制”、“两面下注”、“平衡”、“带保险的接触”等。然而，细细品味和解释，美国的对华政策无非采取了一种双轨政策，软硬两手相互交替使用，侧重点不同完全取决于现实需要，目的是实现美国自身利益的最大化或损失的最小化。但是这种“利益相关者”的定位更强调维护双边关系的战略大局，鼓励中国在现行国际机制中发挥更大的作用，同时在处理双边敏感问题与涉及对方核心利益时更为审慎和富有灵活性。因此更有利于两国关系的发展。

具体而言，主要有以下几个特征：

一、承认中国的崛起与在国际事务中的作用。

美国朝野倾向于认为，随着经济的飞速发展和综合国力的增长，中国正日益成为重大国际事务的积极参与者，中国的崛起不仅是不可避免的，而且在亚洲和全球事物具有举足轻重的地位。佐利克在讲话中宣称“今天，从联合国到世界贸易组织，从臭氧问题到核不扩散，中国都是桌上的牌手。中国实现了引人瞩目的经济增长。”从中可以看出，美国正越来越接受中国不断发展的事实，同时认为中国已经有资格、有能力、有责任在现行国际体系中发挥更大的作用。为此，他也直言不讳地表示：“没有中国更大力度的合作，美国将无法维持一个公开的国际经济体系，或维持国内对这种体系的支持。”

对于中国崛起可能产生的地缘政治影响，国外有评论指出：“中国凭借其地缘政治分量、军事实力、政治地位和对众多第三世界国家的社会吸引力，正在成为遏制、或者至少是限制美国和整个西方世界对外政策中不断上升的扩张势头的因素。有迹象表明，在新的战略平衡和地缘政治稳定的形成过程中，在建立新的国际关系体系过程中，中国可能会发挥实质性的作用。”[vii]这也是为什么中美之间举行双边战略对话，却涵盖了全球事务的原因。作为世界唯一超级大国，美国已不得不承认和尊重正在崛起的中国，需要中国的合作。美国希望中国继续在诸如朝鲜问题、防扩散以及伊朗核计划上等国际事务中发挥作用。

二、对华政策重新定位并着力推动两国关系的发展

美国政要在各种不同场合宣称，重视发展与中国的关系，希望看到一个和平、繁荣的中国，努力加强美中在不同领域的合作。2005年11月8日，布什总统接受凤凰卫视记者的专访时说：“我想告诉中国人民，你们生活在一个伟大的国度，你们的国家正在良好地发展，我们想和你们建立良好的关系。”美国努力发展对华关系，其态度之积极可见一斑。

同时美国把中国把看作是自己的利益相关者（stakeholder），鼓励中国成为国际体系中负责任的成员，反映了美国对华政策积极的变化，为最终中美关系的平稳发展创造了更大的空间。与最初布什政府把中国定位为“战略竞争者”相比，利益相关者显然更富有积极意义。

在这种新的对华定位思维下，美国政府内部尽管在对华政策上存在分歧，但是领导层总体上致力于非常积极的对华关系。布什总统与中国国家主席胡Jintao先后进行了5次会晤。美国国务卿、国防部长、财政部长、商务部长等政、军、经政要年内接踵访华，这在中美关系史上鲜见的。这无疑加深了相互之间的理解、信任与友谊，将双边关系与合作推进到一个新水平。

三、强调对话与沟通解决分歧。

美国认为与中国进行开放、坦诚的对话至关重要，双方有许多共同的利益和需要共同努力解决的问题，不管是贸易问题，还是涉及共同安全利益的朝核问题。

9月21日佐立克的讲话中，坦承中美两国存在的分歧，但是认为分歧可以在更大的框架下共同管理。对于这一点，布什也多次强调指出：在美中两国之间“在我们能够达成一致的问题上，我们可以做出正面的改善。在那些我们不尽一致的问题上，我们可以用坦诚的方式逐步解决。”[viii]

对美国坚持对华政策这一原则的最好注脚，是它积极响应中国提出战略对话的建议。今年8月和12月美国与中国进行了两轮战略对话，其直接的现实意义就是通过有效的沟通机制增信释疑，使双方能更好地进行相互战略评估，以避免因误判产生危机。“长远地看，在这种机制化的战略对话框架中，如果定期坦率地面对重大关切的现实与长远问题交换意见，阐明各自立场，探寻解决办法，最终达到中美双方各自能以积极的心态审视、处理各自关系的目的，则中美之间的这种战略对话就有了深刻地历史意义。”[ix]

在具体的政策层面，布什政府在许多问题上相对温和、务实，并注重解决问题的方式和方法。在经济上，它顶住国会压力，坚持通过谈判、对话而不是以制裁手段解决中美纺织品贸易争端，并在11月28日公布报告，认为中国在国际贸易中并没有操纵人民币汇率；在人权政治问题上，布什政府“至少在公开场合，常常缓和讨论中国民主和人权问题的调子，并且很快会转向其它问题”。[x]

四、继续保持强硬与防范一面。

美国对华政策中围堵的层面依然存在，它首先需要选择与中国“合作”，但并不是不要“对抗”。美国政要公开批评中国的军事力量日趋壮大而且军事政策不透明就是这一思路的体现。对此，美国政府官员并不讳言。美国负责亚太事务的助理国务卿克里斯托弗·希尔2005年3月15日表示：“我认为，我们可以在利益一致的很多领域同中国合作，但是在其他领域，我们必须非常清楚，非常坚定（地表明立场）。”

这种强硬和防范的姿态在军事上最为明显：

首先、对华军售问题上。美国先是逼迫欧盟搁置对华军售解禁提案，后又不惜双边关系受损强令以色列向美提供对华出口的敏感产品和技术清单，再到在相同问题上向乌克兰施加压力。

其次，加大在东亚和中国周边军事调整。通过两轮“二加二”会谈，美国不仅鼓励日本在军事上自我松绑，也进一步深化了与日本军事一体化，得以重新调整其在东亚的军事部署。同时强化与印度、越南和蒙古等中国周边国家的关系。尤其是2005年6月28日，美国与印度签订为期10年的国防合作协议，使印度成为近于美国的准军事盟国。

五、在意识形态上对中国进行施压。

推动中国民主是美国对华政策重要的内容之一，原因在于这关系到中国崛起后的方向，实际上等于关系到美国的自身利益。美国认为一个民主化的中国，即使成为超级大国，也不会成为挑战现存的国际社会秩序，整个西方社会的利益才不会受到伤害。美国这种对中国民主化的要求，不同于过去仅作为一种价值观诉求，更重要是籍此可以有效地保护自己的切身利益。

因此，美国政要不断鼓噪，希望中国朝着民主化的方向更加开放，不仅仅拥有经济自由，也拥有宗教自由和新闻自由。就在今年11月份访问中国之前，布什总统在日本发表演说，批评中国缺乏自由和民主，同时对台湾的民主大加吹捧，甚至鼓吹中国大陆应该向台湾学习。用佐立克的话说，建立在共同利益和共同价值观上的中美关系，才能根深叶茂，长盛不衰。

三、美国调整对华政策原因

第一、美国在国际事务中对中国的需要增大。

中国实力增强以后，在全球重要事务上涉及美国核心利益和重大安全利益问题以及美国在这些地区的安全秩序问题上，对中国的需求增大。所谓“中国因素”对世界的影响是全方位的，结构性的，也是美国无法回避的。面对中国的发展，美国认为自己不可能从猜疑和敌视中获得利益。在区域以至全球安全与发展方面，它必须寻求和依靠与中国的密切合作。

中美不仅在反恐、反扩散方面的战略合作将继续发展并有深化潜力。同时，在环境保护、公共卫生、毒品走私以及全球气候变化等方面都需要中国的支持与合作。事实证明，朝核问题仍然可以成为中美进行战略合作的基础。这是美国在国际安全问题上对我国的最大战略需求。即使是布什政府内部的反华强硬派，也不得不承认美国在朝核问题上有求于中国，承认中国发挥了其他国家不可替代的积极作用。即便美国放弃六方会谈的模式，将该问题提交安理会也仍将有求于中国。

因此，有学者认为“美国对华战略正在从一个强国对另一个相对弱国的战略，演变为一个强国对另一个‘准强国’的战略；从国际体系的霸主对体系外一个游离者的战略，演变为体系霸主对体系内一个至关重要‘玩家’的战略”。[xi]实际上，也是希望这些中国能在全球问题上成为美国更加积极主动的伙伴。

第二、布什政府国内问题缠身

最近一个时期，布什政府在国内面临着一系列的压力和巨大的信任危机，布什本人的支持率降到39%的历史最低。除了伊战前景黯淡的消极影响外，布什政府还面临着以下系列问题：

首先，今年8月底的世纪飓风“卡特里娜”使数千人死亡，百万人流离失所，经济损失超过250亿美元。布什政府由于飓风救灾行动不力而倍受国内指责。

其次，布什总统在提名继任联大法官人选被指责“用人唯亲”、10月27日，布什在白宫“颇不情愿地”宣布，撤销对哈丽特·迈尔斯出任联最高法院大法官的提名。

再次，特工门事件已经对布什政府造成伤害。10月28日，美国一个大陪审团对副总统切尼的办公厅主任路易斯·利比提起指控，他的五项罪名包括提供虚假证词和阻碍司法。有可能牵扯到布什总统的政治顾问卡尔·罗夫。

这些问题与美国国内的党派政治纠缠在于一起，布什政府不断遭受到要求下台的压力。在国内压力重重的情况下，布什政府更希望搞好与中国的关系。

第三、无法遏制中国的崛起

中国经过二十多年的改革开放，国力有了长足的发展，不再是昔日吴下阿蒙。中国目前尽管在财力、军力上还不能和美国平起平坐，毕竟拥有了和美国对话的资格。同时，美国认为两国利益过于密切，而无法有效地实施遏制政策。美中关系已经“以几年前还无法想像的速度”向前发展，两国经济关系十分密切，有“联体婴儿”之称。两国在经济贸易问题上的风吹草动，都可能影响各自经济的正常运行。美国对中国的任何制裁措施，都可能反过来损害美国自己的利益。

在周边国家除了日本外，几乎没有国家支持美国对中国的遏制政策。就连美国的铁杆盟友澳大利亚、韩国和英国也不肯追随。韩国公开声明不允许驻韩美军干预台海局势，并多次表示要充当东亚局势平衡者的角色。霍华德总理宣称：中国的崛起对全世界有利，它是机遇而不是威胁，对它应该欢迎而不应该惊恐。布莱尔在今年访华之后，态度有变，离美国的调子已拉开了距离。至于东盟各国以及欧盟，更把中国的崛起视为战略机遇。实际上，美国过去曾很多年来把中国作为主要战略竞争对手，并加以遏制、围堵，但收效甚微，得不偿失。

第四、中国对美国外交的战略主动

在中美关系的大局中，尽管美国掌握着主导权，但是中国随着综合国力的增长和外交的成熟，也在更加主动、积极地推动着两国关系的发展。

一方面，中国不断宣传中国和平发展的战略思想，通过各种不同的方式化解美国各界对中国崛起的疑虑。为消除美国对中国发展的偏见和疑虑，中国主动提出中美之间举行两国战略对话。这完全体现了中国在对美外交中具有积极的主动性。

另一方面，中国在维护自己根本利益的情况下，对美国的一些合理要求做出回应。面对美国国内一些人要求人民币升值的呼声，中国积极回应，并在7月21日做出了让人民币与美元脱钩的决定；2005年10月，中国邀请美国国防部长拉姆斯菲尔德进行访问，准许其参观二炮司令部，更有助于加强两军关系，缓解美国强硬派对中国崛起的误读。

四、现行对华政策存在变数

尽管布什政府对中国定位积极，采取了一些温和灵活的政策，以维持两国关系发展的大局，但是仍对中国发展走向怀有强烈的战略疑虑。布什总统本人多次宣称，中美两国关系既非常重要，又很复杂。美国虽然首选与中国“合作”，但并没有放弃“对抗”。即便对于“利益相关者”这一说法，目前在美国政府高官中也只有佐利克一人在谈。布什总统和赖斯国务卿本人都未公开提到这个词。其中解释可能有三点，一是佐利克的讲话没有得到根本的认可，二是布什政府在国内受到压力之大而无法公开张扬这种定论，三是由于他们内心对中国崛起矛盾重重而不愿意轻易做出这种表态。笔者认为后两种解释可能都存在。

众所周知，美国政府内部对华态度现在仍有分歧。同时叫嚣就业机会流向了中国的左派、工会和民主党人，道义至上的新保守主义者、担心中国扩充军力的国防派、对中国专制的无神论做法表示愤慨的原教旨主义基督徒都对中国崛起持负面看法。[xii]

在这种背景下，布什政府一方面积极发展与中国的关系，另一方面则在中国周边投棋布子对中国进行围堵。美国《纽约时报》对此评论认为，布什政府正在对中国推行一种冷战政策。[xiii]而前美国驻华大使李洁明则指出现在对华政策上发挥重要作用的两个关键人物是前贸易代表、副国务卿罗伯特·佐利克和国防部长拉姆斯菲尔德，后者一直在中国军费开支不透明上大做文章。“佐利克了解经济，他是领头人，而拉姆斯菲尔德则拿着棒球棒站在角落里。”[xiv]

从更宏观的战略看，中美两国一个作为正在崛起的大国，一个作为守成的大国，加上政治体制与意识形态不同、价值观与历史文化等方面的差异。尤其是对美国奉行现实主义外交政策的政府来说，这种疑虑与不信任感是十分强烈的。无论美国怎样宣称“欢迎一个强大、和平与繁荣的中国兴起”，美国仍会对中国进行意识形态的渗透，消除所谓潜在竞争对手的战略意图并没有发生变化。
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因此，我们在对目前美国对华政策趋于温和、务实，两国关系平稳发展感到欣慰的同时，对于美国政府能否保持对华政策趋向温和外交态势、更多地运用对话和合作解决冲突，我们持审慎地乐观态度。美国能在多大程度上接受一个和平崛起的中国，目前这种务实温和的对华政策是阶段性还是一种长远的战略考虑都有待拭目以待。

注释：

2005年2月25日《亚洲华尔街日报》。

[ii] 对于布热津斯基和米尔斯海默观点的交锋，美国《外交政策》2005年第1期进行了专题报道。参见: Zbigniew Brzezinski, John J. Mearsheimer: “Clash of the Titans”, Foreign Policy, January/February, 2005.

[iii] 《环球时报》2005年7月11日。

[iv] Robert B. Zoellick, “Whither China: From Membership to Responsibility?”, Remarks to National Committee on U.S.-China Relations, NY, September 21, 2005.下文中佐立克的讲话不再标明出处。

[v] 2005年8月12日新加坡《联合早报》发表杜平点评美国对华战略的文章。他认为如何认识和应付正在上升的中国，如何处理和中国的关系，已经成为美国外交战略家们百年来未曾遇过的崭新课题。而其中最大的特点是，中国完全不同于美国以前遇到的任何一个被视为对手的强国。原因在于，在双边层面，由于中国政治和社会的转型过程还远远没有结束，因此美国对其发展方向无法作出长期的预测；由于中国既愿意与美国进行战略合作，又不回避与美国进行战略竞争，因此美国对其敌友身份无法自信地作出确认；由于对中国既怀着期待又抱有疑虑，所以，美国在双边交往中不能全心全意地投入，而是顾虑重重，瞻前顾后；由于双方利益的交叉与融合日益密切和广泛，因此美国在很多事务上投鼠忌器，难捏分寸。

[vi] Kurt M. Campbell, “The Twin Challenges of US Foreign Policy”, Boston Globe, Oct.25, 2005.

[vii] 《美国当代对外政治战略中的中国》，俄罗斯《远东问题》双月刊第3期。

[viii] 2005年11月8日，美国总统布什在访华前接受凤凰卫视记者莫乃倩的专访。

[ix] 孙晋忠：“《搭建中美首次战略对话新平台》，《嘹望》，2005年8月8日。

[x] 2005年11月13日，《华盛顿邮报》。

[xi] 达巍孙茹：《布什政府对华战略调整趋向》，《现代国际关系》，2005年第11期。

[xii] “China and the West------Meeting the Superpower”, The Economist, November 19, 2005.

[xiii] Editorial: “A Cold War China Policy”, The New York Times, November 19, 2005.

[xiv] 2005年11月13日，《华盛顿邮报》

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