政治学与国际关系论坛

标题: 从国际联盟到联合国——全球性安全机制的演变及前景 [打印本页]

作者: 岸上的猪 时间: 2008-11-3 09:49
标题: 从国际联盟到联合国——全球性安全机制的演变及前景
内容提要:国际联盟和联合国作为全球性安全机制的出现及其实践,是国际社会为适应新的安全需要而进行的非常积极而有效的努力。从国际联盟到联合国的更替,在很大程度上体现了国际关系发展演变的内在逻辑和无形约束。现实需要联合国以更为宽泛的安全理念为基础构建全球共识,有效发挥全球性安全机制的作用。要有效应对21世纪国际社会所面临的共同挑战,更离不开联合国发挥更为积极的作用,同时也呼唤着联合国的改革。

关键词:国际联盟　联合国　安全机制

历史进入20世纪后,资本在全球范围内加速扩张,西方列强对殖民地和势力范围的争夺以及广大欠发达国家和人民的反抗斗争均有所加剧,原来以欧洲国家为主体的国际体系扩展到了全世界,安全事务也更加国际化。第一次世界大战和第二次世界大战作为人类历史上涉及面最广、破坏性最大的两次战争,进一步凸显了国际安全事务的全球性特质,并推动世界各国对和平与安全这一问题进行共同思考。正是在这种背景下,国际社会进行了两次建立全球性国际安全机制的努力——国际联盟和联合国。

一、国际联盟安全机制

(一)国际联盟的形成与实践

建立国际联盟的设想由美国在巴黎和会上正式提出,而最初的出处却是在英国。1915年9月,为促使美国参战,当时的英国外交大臣爱德华·格雷致信威尔逊总统的密友豪斯上校,询问威尔逊对建立一个旨在和平解决争端的国际联盟的意见。[1]威尔逊接受并发展了这一设想,在巴黎和会上,建立国际联盟便成为威尔逊提出的“十四点”原则中的重要部分。虽然建立国际联盟的思想源头在英国,但这一设想与欧洲的国际政治传统几乎完全不一样,其中不仅没有提到任何“均势”,反而大力宣扬“民主”、“法律”、“正义”等道德准则。这在梅特涅、俾斯麦和狄士累里的时代可能会受到嘲笑,但在第一次世界大战后,欧洲国家却加以迎合。一方面,这有利于将美国拉入一个旨在“维持现状”的安全机制;另一方面,欧洲国家也希望借助这一机制解决战后的一堆难题:“和会在面临千头万绪的领土、经济和其他问题时,应该把建立国际联盟当作它的一项主要和基本工作,并认为这就可以提供一个必要的机关来为大多数问题找到惟一的妥善的解决办法”。[2]

国际联盟是一次意义重大的尝试。这是人类历史上第一次将安全机制扩大到全球范围,其成员国先后有60多个,是第一个全球性的国际安全机制。与一个世纪前的“欧洲协调”相比,国际联盟的组织程度和正式程度都有所提高。在组织结构上,国际联盟是一个实际存在的组织,有自己的法人资格、代表和超国家的机构(主要是大会、行政院和常设秘书处) 。在正式程度上,《国联盟约》作为一项由大会通过的正式法律文件,对国际安全问题规定了一系列原则、规则和决策程序。

国联安全机制尽管在组织机构和规则程序上比一个世纪前的“欧洲协调”更为严密,但其实践成效却远不如后者。当涉及维持国际秩序、维护或恢复世界和平问题时,国联很少成功,只有在“极少见的情况下,也就是会员国中的大国利益不受妨害、或各会员国至关重要的共同利益似乎用得着国联时”, [3]国联才能真正发挥其作用。

即使在不涉及大国的情况下,国联成功的时候也很少。在国联成立初期,调解芬兰和瑞典关于亚兰群岛的争端可算是一例。另外, 1925年10 - 12月间希腊与保加利亚发生武装冲突时,国联行政院主席分别向双方发出要求立即停止敌对行动的急电,也成功地制止了战争。但是, 1920年波兰与立陶宛在占有维尔那及其省区问题上发生冲突时,国联并未起任何重要作用。1932 - 1935年玻利维亚和巴拉圭发生查科战争时,国联除提出一项武器禁运的建议外,基本上属于无所作为。这种情况已经使人们对国联的期望值有所降低,而在涉及大国的问题上,国联的所作所为更是摧毁了它的威信。

1923年意大利占领希腊科孚岛是国联处理的第一宗直接涉及大国的国际安全问题,国联在其中的表现具有代表性。1923年8月31日,墨索里尼政府以一位意大利官员在希腊境内遇刺为借口,派兵占领了希腊的科孚岛,几个小时后,这一问题被正式提交国联。当时很多国家都主张国联应实施强有力的行动迫使意大利撤军,但国联行政院在这一危机面前却后退了,主张和大使会议采取共同行动。后者是由英、法、意、日四大国组成的一个机构,“为本身的利益而建立,并且只对这四大国负责”。[4] 一个超国家的国际安全机制在危机发生时首先的反应就是和这样一个纯粹代表大国的机构合作本身就体现出国联的软弱性,而且这种合作无疑会使解决问题的权力落到后者手中。事实证明,大使会议在整个事件中体现了其无可争议的仲裁地位:希腊政府向大使会议、而不是向行政院表示愿意让步;行政院对希腊“应该”作出的赔偿问题进行讨论,但全部建议“通知”了大使会议;处理此事件的最后裁决由大使会议、而不是由国联做出。

科孚岛事件对国联的威信来说是一次严重打击。首先,一个大国用武力践踏了一个弱小邻国的主权,国联不仅无力对后者提供保护,反而促使其完全满足侵犯者的要求;其次,意大利公开宣称占领外国领土作为一种和平强制措施是国际法允许的,而且意大利没有对希腊宣战,国联行政院就无权将此事当作危害和平的问题处理,国联对这样的谬论并没有坚决驳斥;最后,国联心甘情愿地接受了“顾问”角色和从属于大使会议的地位,自动放弃了应有的权利。以上三点都开了一个恶劣的先例,在1931年日本发动“9·18”事变侵略中国东北、1936年意大利侵略埃塞俄比亚、1936 - 1939年德意法西斯干涉西班牙内战和1937年日本发动全面侵华战争等事件中,国联在国际安全领域中的这种严重缺陷暴露得越来越明显,“保持和平与安全”自然无异于一纸空文,“公正”等道义原则也得不到任何体现。日本于1933年3月退出国联,德国与意大利分别于1933年10月、1937年12月退出。此时,国联安全机制已摇摇欲坠。到1939年苏芬战争的时候,国联第一次采取了对大国的强有力措施,也是最激烈的一次行动,即将苏联确定为侵略国并将其驱逐出国联,结果是反而进一步削弱了自己。在整个第二次世界大战期间,国联都处于一种“名存实亡”的状态, 1946 年4 月18日,出席国联会议的43个会员国一致表决,宣布从次日起国际联盟不复存在。

(二)国际联盟安全机制解体的原因分析

国联的解体与这一机制本身的缺陷紧密相关,摩根索曾将其高度概括为“章程缺陷”、“结构缺陷”和“政治缺陷”三个方面。[5] 但如果从国际安全机制的角度来分析,国联解体的原因似乎更复杂一些。

首先,国联在权力分配结构上存在重大缺陷。与“欧洲协调”相比,国际联盟安全机制也同样内在地包含了一个权力分配结构及对这一结构的认同,所不同的是,“欧洲协调”的权力结构与现实实力格局基本一致,五个欧洲大国可以达成一种均衡,而国联的权力结构却与现实相去甚远。一个全球性的国际安全机制不包括美国和苏联两个最强大的国家,这本身就是国联权力结构的严重缺陷,是国联最大的“先天不足”。而在国联内部,英法(在一段时期内还有意大利)占有更多的权力,这也与现实的大国实力格局相悖。英国和FaGuo是第一次世界大战的战胜国,但实力与战前相比却有所下降,而德国虽遭战败和制裁,但国家潜力仍与战前相仿,且地缘优势还大有上升:战前,德国东邻俄罗斯,西邻FaGuo,无论向哪个方向扩张都将遇到一个大国的遏制,战后奥匈帝国解体,俄罗斯的疆界也向东退却,德国的东部出现了一系列小国组成的“破碎地带”,这一地带不仅无力遏制德国,反而阻碍了苏俄充当一支平衡力量, [6]从而使德国的优势更加明显。这样,要确保对这一结构的认同就不可能了,德国的反对在纳粹上台之前就已表现出来, 1933年以后只不过更加公开化而已。在这种情况下,国联安全机制如果具备更多的灵活性和自我调节能力,其命运可能会好一些,但事实上国联不具备这样的条件。国联作为一个国际安全机制,过于依赖凡尔赛体系下的权力分配结构,或者说,与这一体系捆绑得过于紧密———《国际联盟盟约》的前26条,与《凡尔赛和约》的前26条完全是一模一样的。凡尔赛体系只是世界格局在剧烈变动中的一个“定格”,稳定性很差,即使按正常发展也会被很快打破,何况这一安排对安抚德国显得太苛刻,对威吓德国则又过于软弱,因而从一开始就注定了要受到德国的破坏和挑战。国联安全机制与这一体系的紧密联系,则使得任何对体系的冲击都会造成国联机制的削弱,而体系的瓦解也将意味着机制的瓦解。[7]

其次,英法两大国的分歧与共同利益的缺乏,进一步削弱了对国联的支持。作为国联安全机制的两支最大的维持力量,英法两国如能团结一致,可能会使国联机制免受过早、过大的冲击。然而两国之间却存在明显分歧和冲突,直接造成国联的瘫痪,并间接地加速了国联的消亡。英法的这种冲突实际上是维持国联安全机制的两种方式之间的冲突,根源在于两国对战后欧洲格局的不同理解。在FaGuo看来,尽管战后FaGuo的军事力量占欧洲第一,但法与德相比的相对劣势已日渐明显,福煦元帅就评价说:“这不是和平,只是为期二十年的休战。”[8]但英国却认为,FaGuo已经成为欧洲最强的国家,可能正要重演称霸欧洲的历史,因而将FaGuo看作主要的威胁。FaGuo占领莱茵区就被英国外交部看作是FaGuo“入侵欧洲的开始”,而且目的在于包围比利时,造成“对我国的间接威胁”。[9] 英海军部也得出了同样看法:“莱茵区对荷兰和比利时港口有决定性影响,一旦英法开启战端,这些港口遭到控制将严重损害英国皇家海军的作战计划。”[10]因此,当FaGuo急需与英国联合起来制约德国时,英国的考虑却是借助德国来平衡FaGuo。于是就形成了一个怪圈:FaGuo越是努力寻求安全保证,英国就越是怀疑,越是不予支持,有时甚至还暗中加以阻挠,如1925年签订《洛迦诺公约》时,英国参与了对德法边界的保证,但拒绝保证德波边界,使FaGuo实际上处于孤立无援的境地。由于这种分歧,FaGuo别无选择, 20世纪20年代中期开始在国联中尾随英国,到30年代已基本没有自己的政策了。此时,国联机制的另一个致命弱点也已充分暴露出来,那就是没有给有关大国提供足够的共同利益:国联在总体上就与德国和苏联的利益相悖,而要确实发挥国联在安全领域的权力和作用则不符合英国的利益,因为“如果国联起国际政府的作用,意味着FaGuo永远在欧洲大陆上保持无可挑战的权力优势。这恰恰是英国下决心促使其终止的事情”。[11] 因此,在国联机制中真正拥有利益的只有FaGuo,但此时FaGuo“已不再能够凭借自己的力量贯彻《国联盟约》中的有关维持国际和平与秩序、制止战争的规定了。而正是这些规定,使国联充当了一个国际政府的角色。FaGuo自身的权力已不足以使国联继续扮演这样的角色”。[12]
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第三,道义基础的不稳固也是国联安全机制迅速解体的一个重要原因。“欧洲协调”之所以能延续半个世纪,其中一个重要因素是因为拥有一个共同的、稳固的道义基础,国联在这方面则很糟糕。除了极其抽象的“保持和平与安全”外,国联的道义基础主要有两条:集体捍卫第一次世界大战后的现状和民族自决。这两条原则之间本身就有重大冲突,实际上是相互抵消。《凡尔赛和约》没有、也不可能完全按民族分布划定国家疆界,东欧新兴国家的少数民族问题依然存在。更为严重的是,在东欧国家内的德意志少数民族问题与东欧这条“破碎地带”所带来的地缘政治问题交织在一起,直接威胁着整个凡尔赛体系和国联安全机制。英国首相劳合·乔治曾评价说:“我想象不出将来有比这更能引起战争的原因了:已明确证实自己属于世界上精力最充沛、最强大的民族之一的德意志民族,居然被一群小国所包围,这些国家中的多数从来就没能为自己建立过稳定的政府,而每个国家中又都存在大批吵着要与他们的祖国统一的德意志人。”[13]在这种情况下,任何要维护国联的大国都会面临一个道义上的两难:要坚持捍卫大战后的欧洲现状,就必然违反民族自决原则,而要坚持民族自决, 1919年的现状就会被打破。最后的结果表明,本该为安全机制发挥稳定作用的道义基础却反过来损害了这一机制。到1933年希特勒开始有意识地利用国联的一个道德基础(民族自决)来DADAO另一个基础(维持现状)时,国联实际上已经不存在任何道义基础,世界大战的再次爆发和国联安全机制自身的最后解体也为期不远了。

二、联合国安全机制

(一)联合国的建立

国联尽管失败了,但它为建立一个全球性国际安全机制做出了有益的尝试。联合国正是在总结国联的经验和教训的基础上,再度建立起来的一个旨在维护和平与安全的全球性国际安全机制。这一举措是国际安全机制发展历程中的一次质的飞跃,更是对以往安全机制的扬弃。正如曾参加筹建国联的塞西尔勋爵所发出的感慨:“国联死了,联合国万岁! ”[14]

从联合国安全机制的整个设计来看,其缔造者们对国联失败的惨痛教训确实进行了深刻的反思。除联合国拥有更多的参与国、更客观地体现国际权力结构外,这种反思还体现在以下几个方面。

第一,联合国的建立与对战败国的媾和分开进行,这就在很大程度上避免了将这一安全机制与战后的国际权力分配结构过于紧密地捆绑在一起,使其具备了更大的独立性和灵活性。反法西斯盟国认为,国联的致命错误之一,就是把建立国际和平机制与处置战败国混在一起,以致国联事实上沦为了维护凡尔赛体系的一个工具,其基础便如同“建立在流沙之上”。盟国吸取了这一教训,罗斯福在向美国国会报告雅尔塔会议时指出:“我们不打算重犯等待战后再创建和平机构的错误”。[15] 为此,盟国有意识地将联合国制宪会议与媾和会议分开进行,让两者承担起不同的责任:前者是规划未来,后者是清算过去,从而使联合国从一开始就具有比国联更为强大的生命力。

第二,联合国更加突出大国的地位和权威,强调大国一致原则。国联安全机制与联合国安全机制相比,前者的理想主义色彩更重,而后者更为现实。这种差异的具体体现之一,就是大国在国际安全机制中的定位不同。国联把决定权平均分配给行政院的所有到会国家,凡是形成一个有效的决议都需获得行政院全体成员的同意,其中包括它打算要控制的那个怀有侵略意图的成员,这种“乌托邦”式的“公平”原则实际上使国联不可能采取任何行之有效的措施,其在涉及和平与安全的事务上近乎瘫痪便在情理之中。比较而言,联合国更注重安全机制的有效性,而不是公平。其宪章将维护国际和平与安全的主要权力集中于以五大常任理事国为核心的安理会,在五大国一致同意的情况下,它有权做出全体会员国都有义务接受并执行的强制性决议。这就是“大国一致”的原则,也称“雅尔塔公式”。这一原则剥去了理想主义的粉饰,直接体现了现实主义的逻辑:“大国在国际舞台上占优势是一种事实⋯⋯除非摧毁这种优势权力本身,否则,任何法律上或组织结构上的措施与设计,都无法消除这种权力差异引起的政治后果”。[16] 从这一点看,联合国更像一个世纪前的“欧洲协调”,而不是国联。

以“大国一致”取代“全体一致”曾广受批评,认为这是一种大国的特权,是使“强权政治合法化”,否决权是“置于联合国的法律之上,建立一种对联合国一切其他成员国的法律霸权”。[17] 早在旧金山会议时,以澳大利亚为首的40多个中小国家就对这一问题提出质疑,美、苏、英、中四大国则以义务和权利的关系作为回答:“鉴于常任理事国负有主要责任,在目前的世界情况下,不能期望它们缘于一项它们所未同意的决议而在维持国际和平与安全这样严重的事项上担负起行动的义务。”[18]首先,如果抛开这些法律和公理上的争论,“大国一致”原则确实在某种程度上构成了联合国的一个坚实的基础,为联合国安全机制提供了活力。毕竟“大国一致”要比“全体一致”容易做到,这无疑将提高机制处理和平与安全事务的效率,从而在运行程序和组织结构上防止再度出现国联那种软弱无力的局面。其次,“大国一致”原则尽管在现实中很少得到实践,但否决权的设置使联合国不至于完全成为一些大国反对另一些大国的工具,正如斯大林所强调的,否决权将“有助于避免某些大国反对另一些大国的企图”。[19] 从这一点看,“大国一致”原则使联合国在一定程度上也起到了减缓大国冲突的作用。再次,该原则所包含的大国权力为五大国增加了一种共同利益,即在很多情况下,确保联合国机制的存在成为保证它们大国地位的有效途径之一。这也体现了机制对共同利益的强化作用。在联合国半个多世纪的历程中,从未出现过国联时期那种大国退出的情况,即使是冷战时期严重对立的美苏,也都不愿离开联合国。联合国之所以经历了冷战这样的严重冲突时期仍能生存下来,这方面的共同利益应该是起了主要作用的。

第三,联合国机制建立在一个更宽泛、更抽象的道义基础之上。前已述及,国联的实际道义基础是两条:集体捍卫第一次世界大战后的现状和民族自决。对于一个国际安全机制而言,这样的道义基础无疑过于具体,因为这使道义基础与必然会不断变化的现实情况紧密地联系在一起,从而造成道义基础本身的不稳定。与此相反,联合国的道义基础中除“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”和“维持国际和平及安全”等抽象的词汇外,难以找到任何具体的东西。这种似乎过于宽泛的道义基础看似缺点,实际上和相对独立于战后国际权力格局一样,正是联合国比国联保持更大灵活性和更强生命力的重要原因,至少机制的道义基础DADAO机制自身的历史不再重演。

第四,联合国宪章在具体章程上比《国联盟约》有相当大的进步。这首先表现在,盟约在战争问题上只是宣布缔约各国“特允承受不从事战争之义务”,但并没有宣布战争为非法,也就是说,“不从事战争并没有成为一条固定的原则,它只是一种自愿的承诺”。[20] 而宪章对禁止非法使用武力作了周密的规定。序言中就明确“保证非为公共利益,不得使用武力”,在正文中又进一步规定为“消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其他对和平之破坏”,“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”。其次,联合国宪章对于制裁侵略具有更大的权威和更多的手段。盟约的第16条规定了国联对侵略国的制裁措施,但经过1921年的部分修正后,经济制裁的效力已有所减弱,而且制裁的实施过程不是由行政院集中,而是由每个会员国自行断定是否发生了破坏盟约的事,这实际上就等于取消了制裁。而联合国则反其道而行之,宪章采取自上而下的方法,把制裁的权力集中到安理会,由它决定是否制裁和如何制裁,其决定对会员国有法律约束力,必须“接受并履行”。而且,宪章规定的制裁机制比盟约要周密、完整得多,它贯穿了整个第七章。因此,国外有学者认为“联合国宪章的核心在于第七章⋯⋯而这正是被认为是国联所缺乏的‘牙齿’”。[21]

(二)联合国的作用与问题

联合国在国际安全领域的现实表现似乎毁多誉少。但事实上,联合国不仅一直扮演着大国冲突的“减震阀”角色,也为世界各国捍卫主权和国际法提供了一个讲台,而且在处理各种地区冲突的事务上也发挥了不可替代的作用。1949年对印度尼西亚独立战争的处理, 1949年、1956年对二次中东战争的紧急调停,1969年调解印巴克什米尔冲突和1973年要求以阿双方停火等,都是联合国处理地区冲突的成功典型。在解决国际冲突的实践中,联合国逐步形成一整套有针对性的行动原则、规范和决策程序,被称为“联合国维和行动”。这种行动方式并未载入宪章或其他有关法律条款,是联合国在安全实践中的一项创新和发展。以联合国秘书长哈马舍尔德的话来说,属于“第六章半”,即填补宪章第六章关于调解冲突条款和第七章关于强制行动条款之间空白的实际办法。[22] 这一方式在解决地区冲突中得到了广泛运用,并收到了较好效果。

联合国的缺陷与问题同样不可忽视。早在创立初期,这一安全机制就开始暴露出一个严重问题,这就是集体安全的瘫痪。联合国的集体安全机制是以大国之间的团结一致为前提和基础的,但在第二次世界大战结束不久,美苏之间的重大分歧和矛盾已充分显示出来,随着两国进入冷战状态,大国的团结就荡然无存了。在整个冷战期间,联合国成为大国(尤其是美苏两国)争夺和相互攻击的一个政治舞台,美苏还频繁使用否决权,阻止联合国通过于己不利的决议。在这种情况下,集体安全自然无从谈起,而1950年美国打着“联合国军”的旗号干涉朝鲜半岛的内战更使集体安全本身背上了坏名声。汉斯·摩根索曾指出,联合国的集体安全机制是建立在三个假设之上:第一,统一行动的大国将对付任何对和平与安全的威胁;第二,联合起来的大国无需诉诸战争就足以应付所有此类威胁;第三,这种威胁不会来自这些大国之中的任何一个。现实表明,这些假设都没有经受住历史的考验。[23] 从这一分析来看,问题就不仅出自联合国,也出自集体安全这一概念自身,有学者甚至认为,集体安全在民族国家的时代不可能成功,因为其背离了整个时代精神。[24] 联合国的经历可能意味着理想状态的集体安全机制本身就不现实。

冷战的结束只是减轻而没有消除联合国的集体安全问题。在冷战结束前后的短暂时间内,联合国安理会的五大常任理事国似乎又恢复了“大国一致”,联合国在维护世界和平与安全事务中的表现也积极有效。但没过多久,全球范围内越来越多的民族宗教冲突、地区热点升温和其他非传统安全事务的出现,使联合国很快又陷入了应对乏力的局面。同时,新干涉主义、人道主义干预又频频付诸行动,借联合国之名干涉他国内政的事也时有发生,联合国的宪章和现行政策之间越来越大的距离造成了困惑和混乱,也影响了联合国在安全领域的地位和作用。这一切都体现出国际安全机制普遍存在的一个内在矛盾:国际安全机制是针对一定的问题领域而建立的,但是随着社会环境的变化、技术的发展,特定问题领域本身也在发生变化,当这种变化发展到一定程度,必然会冲击以之为目标建立起来的各种规则、程序等,从而影响到整个机制的运行。联合国是按照传统安全理念设计的,针对的是主权国家之间的安全事务,特别是军事安全。当世界的发展使安全的概念越来越扩大化和复杂化时,联合国安全机制就面临一个与时代发展部分脱节的问题。

另外,联合国在冷战后的维持和平与安全行动往往需“借助”一些地区性国际组织或大国集团才能得以实施。这本来是件好事,可以分担部分联合国的任务。但是历史告诉我们,一个超国家的国际安全机制与一个地区性国际组织、特别是大国集团联合起来处理安全事务时,解决问题的权力往往会落到后者手中。如果联合国过于依赖由某些大国主导的国际组织,这些组织便会成为联合国与安全事务之间的一个“中介”,这个“中介”的重要性和地位最终将会超过联合国本身, [25]不论此“中介”是北约还是八国集国。这种可能性如果和世界权力结构的新变化结合起来,那么问题就更加严重。前面我们曾提到权力分配与国际安全机制的关系,联合国成立之初的确体现了世界范围内的力量结构和权力安排,也体现出大国对此权力结构的认同,冷战虽然打破了前者,但后者并未受到根本破坏,联合国机制内的权力分配仍为大国提供了一种共同利益。但是,一旦现实的力量结构与机制的权力安排相差过大,大国对构成机制内核的权力结构的认同就可能受到动摇,机制内部的权力分配就不能提供足够的共同利益来吸引住部分大国。在这种情况下,一些大国就有可能抛开国际安全机制而自行其事,从而冲击整个机制的稳定。美国在20世纪末、21世纪初的所作所为就已经表现出了这种可能性。尽管这样,联合国仍是当今世界不可或缺的一个国际安全机制。联合国需要采取积极的、正确的措施来应对新的挑战,对其进行深入改革是形势使然,也在情理之中。

三、归结与展望

全球性安全机制的出现及变化是国际社会为适应新的安全需要而进行的非常积极有效的尝试,从国际联盟到联合国的更替在很大程度上体现了国际关系发展演变的内在逻辑和无形约束。

冷战后国际局势的变化迅速而深刻,现实需要联合国以更为宽泛的安全理念为基础构建全球共识,有效发挥全球性安全机制的作用。目前可以看出,联合国不进行改革就难以适应冷战结束给国际形势带来的深刻变化,并将严重影响到其自身作用的发挥,甚至可以认为不进行改革就无法生存。但同时也不可否认,改革绝非一件容易的事情,需要一个较长的过程。由于看到在科索沃战争以及伊拉克战争中联合国受到的挑战,人们担心联合国有继续被边缘化的危险,这种可能并非不存在,但是世界需要秩序,联合国的作用并不会由于暂时的挫折就受到根本的动摇,即使在伊拉克战争爆发后,“美国也仍然需要联合国”。[26] 而要有效应对21世纪国际社会所面临的共同挑战更离不开联合国发挥积极的作用,同时也呼唤着联合国的改革。

联合国未来“所具有的基本合法性和权威性毋庸质疑”。[27] 因为,对于当前这样一个纷乱的世界,用粗线条或过于武断的办法去“治理”难以得到更牢靠的安全,甚至将可能被历史的发展证明越来越不合时宜。长久的国际安全,需要更多的国家做出共同的努力、用更为调和的办法才能得到更有效的维护。对于联合国集体安全机制,也只有坚持在外交手段、强制手段及其两者之间的边缘地带有效发挥作用,才能保持和扩展其特有的优势,在增强其灵活性的同时不能损害其包容性和公正性,从而适应国际安全局势日益纷杂的局面,为世界和平提供有力支持。当然,联合国的美好前景不是凭空可以得到的,需要各国为此做出努力,激发出战略智慧去积极推动联合国的改革。

以联合国维和机制为例,它发展到今天,尽管在组织、管理等方面不断发展完善,但还未形成非常完整规范的国际制度,其中比较突出的反映就是其法理依据的多样性和模糊性。然而,联合国维和行动符合宪章的宗旨和原则,它是依据宪章而产生,其法律基础来源于宪章赋予联合国的广泛权力。联合国维和行动在外交手段和强制手段条款的边缘之间得以发挥作用。实际上,正是在看似左右为难的缝隙之中,维和行动才更接近当今条件下国际危机及冲突管理的本质,从而促进了一些地区性冲突的和平解决。在许多时候矛盾一旦激化,和平的解决办法难以发挥有效作用,理想主义往往力不从心;但是又不可能对冲突听之任之,过于依赖武力又会留下难以预料的隐患。维和行动由此成为联合国处理战争和冲突的一种重要手段。维和行动的做法是把非暴力原则引进军事领域,是取代冲突或减少冲突的有效手段,以便通过谈判找出解决办法。

全球性安全机制的重要性和发挥作用的特点会随着时间的推移而得到人们更准确的认识, 90年代初期人们对联合国等安全机制的过高期望自然会得到修正。当今世界,国家毕竟要生存与发展,相互间的联系还将继续加强,维护和平并不是个别国家的愿望,而是大多数国家的共同利益。联合国是世界上惟一真正具有普遍性的组织, [28]其维护和平的手段有条件更趋丰富,其有效性在实践中亦能得到提高。处于外交手段和强制手段之间的维和行动也应该会有更为广阔的发展空间。尽管会出现反复,但联合国维护和平的作用会逐渐扩大,范围将更加广泛,预防性外交的重要性将逐步突出,相应的规则也会逐渐完善。

[1][美]亨利·基辛格:《大外交》,顾淑馨、林添贵译,海口:海南出版社1997年版,第200页。

[2]参见出席和会的南非代表史末资将军的“切实的建议”, [英]华尔脱斯:《国际联盟史》(上卷) ,汉敖、宁京译,北京:商务印书馆1964年版,第38 - 39页。

[3][美]汉斯·J·摩根索:《国家间政治——寻求权力与和平的斗争》,徐昕、郝望、李保平译,北京:中国人民公安大学出版社1990年,第580页。

[4]华尔脱斯:《国际联盟史》(上卷) ,第279 - 280页。

[5]汉斯·J·摩根索:前引书,第581 - 587页。

[6]如果要重演一战中俄国支援FaGuo的历史,苏联的军队就必须通过波兰或捷克斯洛伐克,而这两个新兴国家对苏联的戒心不亚于对德国的戒心, 1939年以前,法苏之间的军事谈判一再因这个原因搁浅。

[7]从这一点看,联合国机制的调节能力和“活力”也部分地来自机制与体系之间的相对独立。

[8]AnthonyAdamthwaite, France and the Com ing of the Second W orld W ar, 1936 - 1939,London: Frank Cass, 1977, p.17.

[9]Stephen A. Schuker, The End of French Predom inance in Europe, Chapel Hill, N. C. : University ofNorth Carolina Press, 1976, p. 251.

[10]Ibid. , p1254.

[11]汉斯·J·摩根索:前引书,第579页。

[12]同上。

[13]“劳合·乔治致伍德罗·威尔逊的备忘录, 1919年3月25日”,见Ray Stannard Baker, Woodrow W ilson andW orld Settlement, New York: Doubleday, Page &Co. ,Vol. III, 1922, p. 450.

[14]李铁城主编:《联合国的历程》,北京:北京语言学院出版社1993年版,第29页。

[15]同上书,第123页。

[16]汉斯·J·摩根索:前引书,第576页。

[17]李铁城主编:前引书,第129页。

[18][苏]克雷洛夫:《联合国史料》(第一卷) ,北京:中国人民大学出版社1955年版,第306页。

[19]苏联外交部编:“1941 - 1945年苏联伟大卫国战争期间苏联部长会议主席同美国总统和英国首相通信集”(第二卷) ,世界知识出版社1963年版,第180页。

[20]纳詹德拉·赛思:“联合国与国际法的发展”,转引自李铁城:《联合国五十年》,北京:中国书籍出版社1996年版,第57页。

[21]麦考尔·哈沃德:“联合国及国际安全”,转引自李铁城:《联合国五十年》,第59页。

[22]王杰主编:《国际机制论》,北京:新华出版社2002年版,第401页。

[23]汉斯·J·摩根索:前引书,第592页。

[24]Abba Eban, “The U. N. Idea Revisited”, Foreign Affairs, September/October 1995, p150.

[25]马克思曾用宗教作比喻说明这种“中介”地位的发展变化:“耶稣,即上帝和人之间的媒介———两者之间的单纯流通工具———变成二者的统一体,变成了神人,而且神人变得比上帝更重要;圣徒比耶稣更重要;牧师比圣徒更重要。”见《马克思恩格斯全集》第46卷(上) ,人民出版社1979年版,第295页。

[26]Shashi Tharoor, “Why America Still Needs the United Nations”, Foreign Affairs, September/October 2003.

[27][美]伊莉莎白·埃克诺米、米歇尔·奥克森伯格主编:《中国参与世界》,华宏勋译,北京:新华出版社2001年版,第46页。

[28]“安理会五常任理事国首脑发表会晤声明”,《人民日报》, 2000年9月9日。

作者: 书生归来 时间: 2009-3-29 23:59
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