政治学与国际关系论坛

标题: 有关分离主义的国际法、国际政治分析 [打印本页]

作者: 岸上的猪 时间: 2008-11-3 09:48
标题: 有关分离主义的国际法、国际政治分析
　　内容简介：本文从国际法和国际政治现实的角度对分离主义的问题作了初步探讨。文章指出分离主义不同于非殖民化情况下的民族独立解放运动，是一种发生在主权国家内部的单方面的***行为。虽然分离主义与自决权相联系，但有关自决权基础上的分离行为在国际法上有特别明确的限制，而对于在少数族群或特定地区以全民公决或选举出分离主义地方政府的方式提出的分离要求，当事国政府并没有接受其要求的法律责任，因为无论在国内法还是国际法中一般都不承认分离是单方面可以完成的行为。尽管如此，由于国际法本身的局限，它很难有效的制止分离行为的发生与发展。所以从外在条件上来说决定分离行为成功与否的关键是国际政治现实条件与国际关系的惯例。从国际关系的惯例上来说，国际社会一般不支持也不接受用单方面的极端方式来实现的分离行为，但如果要求分离的一方通过赢得战争来实现分离并且在分离地区建立了有效的统治，或当事国在事实上处于解体状态，国际社在当事国自己承认既成事实的情况下最终也会接受分离的现实，无论如何当事国政府的现实状况和明确态度至关重要。最后，本文指出分离主义的本质上的排他性和现实困难性决定了分离并不是一个有效的解决办法，但同样的当事国政府用强制性的政策制止分离行为也很难真正解决分离主义的问题。本文希望能提供一个理论和实证分析的平台为进一步研究多民族国家如中国如何具体应对分离主义作出贡献。1

　　引言

　　必须承认，尽管全球化的潮流开始主导了当代国际关系，现今国际体系仍以主权国家为基本成员单位。对任何主权国家来说，其国家内部的某地区、某族群可能出现的分离主义(secessionism)要求是非常严重的挑战。特别是二十世纪九十年代初以来前苏联、前南斯拉夫、前捷克斯洛伐克的解体见证了二十几个新独立的民族国家的出现和被国际体系接受，预示着分离主义的挑战在冷战后的国际关系中也许更加严峻。冷战后分离主义的挑战增长至少有两个原因，一是比较特定的原因，主要发生在前共产主义国家，就是在冷战突然结束的情况下在前共产主义多民族国家中的各民族共和国对自己的共同体认同、民族传统的追寻和再发现，同时各种政治力量重组的情况下权力再分配的要求，以及新出现的民族主义领导人的引导和鼓动，造成了分离和独立行为的出现。同时在前苏联和东欧发生的分离主义的情况也在事实上证明了科讷(Walk Connor)在批评分析马克思列宁主义民族政策中所做的论断。2第二个原因则更具普遍性，那就是在西方国家中进一步发展的后现代国家观念中对传统的国家主权观的反思和批判。在后现代国家概念的框架内，西方理论界一方面强调多维的主权观，3另外一方面承认传统的神圣主权观在如全球化特别是欧盟一体化的经验中证明可以被更高层次的民主、人权的道德观念所超越。因此在新主权观的讨论中对分离主义在理论上有更复杂的表述，也很大程度上增加了对分离主义的理解与同情。以上两因素说明人们必须认真对待分离主义的挑战。

　　分离主义的直接表现中最主要的是民族分离主义，4这是因为当今世界上绝大多数国家是多民族国家，国家内部的民族问题是普遍存在的。5对任何一个多民族国家来说，在民族问题上最棘手的就是民族分离主义。而且分离主义的存在一般并不以国家历史传统、政治制度、和经济文化发展水平为转移，****政权、独*或威权主义政权、西方发达国家、东方发展中国家都有可能面对分离主义的挑战，从英国、加拿大、西班牙到土耳其、印度尼西亚、俄罗斯、中国，分离主义挑战当事国国家主权、领土完整的例子比比皆是。

　　具体来说，分离主义的严重性在于，第一，至少从表面上看它是建立在国际人权公约承认的自决权特别是民族自决权的基础上的，因而有其道德正义性；第二，分离主义直接挑战国家主权与领土完整的原则，而该原则至今仍是当今国际关系的基本准则；第三，分离主义导致的冲突有可能引起外部干涉特别是国际人道主义干涉(humanitarian intervention)，其潜在的造成国家间战争的可能性不可低估。因此对分离主义特别是民族分离主义的正确认识和得当的应对至关重要。

　　当前西方有关分离主义的讨论主要集中在两点上，一是分离主义作为一种权利的分析，二是分离主义作为法律概念和政治现实的分析。前者主要与自决权和民主理论相连，后者主要与国际法、国际政治分析相连。有关分离主义为权利的讨论有几个主要理论，6一是选择理论(Choice theory)其实是绝对的住民自决的观点，就是说只要多数住民用民主方式选择分离，该地区的分离就是正义的，有无对该少数族群或地区的国家不公正行为并不重要；二是正义原因的理论(Just-cause theory)，就是说必须存在针对少数族群的国家不公正行为，该少数族群分离的要求才有道德正义性；三就是民族自决权理论(National Self-determination)，就是说一旦具备一个民族的主观和客观特征，其民族自决权利就应包括分离权。 7 最后就是有关分离主义与民主理论关系的讨论，有人认为民主理论与分离主义本质上不矛盾，因为民主理论也是建立在个体自决权基础上的；但也有人强调参与权为中心的民主理论，认为民主理论不支持分离主义，因为民主参与权是对民主共同体(包括人和领土内容)的整体认同和承诺，那就不应该包括少数族群随带领土的退出权利（而且这种权利实行起来非常有争议）。8不过所有以上这些讨论都相对来说比较抽象，缺乏实证分析，特别是前两种理论的局限性非常明显，其观点常与国际政治的现实相悖，所以实际影响有限。对分离主义更有针对性的讨论则集中在法律和政治现实的分析上，特别包括有关国际政治行为和国际惯例(international norms)的讨论。其中比较具体的有从地缘政治角度(geopolitics)分析周边国家对一国内或一地区内分离主义的态度，以及可能产生的连锁反应，比如有关巴尔干化(Balkanization) 和民族统一主义(Irredentism)问题的讨论。而从国际法(international law)的角度对分离主义的讨论则集中在国际法、国际条约中对分离主义是如何认定的；国际惯例和国际政治的讨论则集中在国家间相关行为的实证分析上，两者相关联但又不尽相同。原因主要在于国际关系的实际经验并不是以谁的论点更有法律根据、道德正义、和逻辑力量谁就可以胜诉，而国际政治的现实常常是惯例作用和实力特别是强权关系互动的结果。因此实际上最直接的对分离主义的讨论应该是从国际法和国际政治现实的角度作出的分析。

　　本文将主要从国际法和国际政治现实的角度讨论分离主义，将在介绍相关主要观点的基础上对分离主义问题做出进一步的探讨。需要声明的是本文分析的重点是民族分离主义，9但从国际政治现实的角度看，对分离主义的讨论可以涵盖民族分离主义，因为分离要求的最终实现是对当事国主权的分解、领土的重新划分、甚至是国家解体，是否以民族主义推动其目标的实现就其结果来说对当事国都是一样的。本文借用在国际民族问题研究上的一个基本观点：民族问题在现今国际、国内政治的条件下是不可能完全解决的，只可能对其进行管理。10同样，分离主义在现今条件下也不可能完全解决，只能对其作出最符合社会整体利益、道德正义原则、法律根据和国际政治现实情况的处理。本文认为国际法、国际政治中相关的基本原则提供了处理民族分离主义的国际惯例和行为准则。对分离主义的理解和应对应该首先基于这些惯例和行为准则。

　　本文将首先讨论分离主义的定义、条件和有关其道德正义性的争议，包括自决权与分离主义的关系；其次我们要分析在分离主义和自决权问题上相关的国际法原则是什么；然后我们讨论在国际政治行为中有关分离问题的历史经验和国际惯例，以及实现分离的现实可能性问题；最后我们要对有关分离主义的讨论做个简单的总结，并且指出本文在理论和实证上的意义。

　　分离主义与民族分离主义：定义、条件、争议

　　什么是分离主义？分离主义的目标是从现存的主权国家中分离出一部分领土建立自己独立的国家。分离主义的核心推动力一般是来自该国内的某少数族群，并且该族群有自己的集体认同和自己宣称的家国领土(homeland)。但分离主义是单方面的行为，其分离的要求且并不为当事国政府所接受。所以分离主义不是经过和平协商与谈判的程序达成协议转移主权(devolution)或成立自己独立国家(grant of independence)的行为，也不是非殖民化(decolonization)情况下的民族独立行为。前者如捷克和斯洛伐克的分手，后者如绝大多数亚非拉国家的民族独立运动，这些严格讲都不是分离主义。11可见分离主义有其特定含义，一般是指国内少数族群针对其所在的主权国家的单方面要求分离的行为，其正式表现方式一般是单方面宣布独立（可以是通过在其主导地区的全民公决支持独立的方式或在选举中选出主张分离主义的政府的情况下宣布独立），而其分离成功的标志一般是新政权为国际社会大多数国家正式承认而且成为联合国的正式会员国。需要指出的是，尽管分离主义的要求广泛存在但真正取得最后成功的例子少之又少。

　　就可能产生分离主义的条件中，少数民族要求分离的可能性最大，绝大多数分离主义实际上就是民族分离主义。12当然少数民族本身是有其多样性的，并非所有少数民族都有分离主义的倾向或可能。据哈夫(Harf)和格尔(Gurr)的划分，有四种在现代国家中普遍存在的少数民族团体可能在国内政治和社会关系中造成分歧和冲突，一是最常见的种族民族主义族群(ethnonationalists)，二是原住民(indigenous people)，三是种族阶级(ethnoclass)，四是族群竞争团体(communal contenders)。 13前二者一般有“想象共同体”(imaged community)特征的集体认同、文化传统和曾经独立或自治的历史，同时也有与共同体历史命运紧密相连的聚集居住的住民领土，但现在又不是独立的政治体，比如巴勒斯坦人、库尔德人、车臣人、西藏人和美洲的印地安人(原住民)。因为以上原因他们要求分离或独立的愿望常常被归于民族自决的范畴，具备一定的道德正义性。而第三种主要是在社会经济分层中处于下层的少数民族如美国黑人或是在德国的土耳其人。最后所谓的族群竞争团体是在经济地位上并不处于下层但可能在社会政治地位上受歧视的少数民族如在东南亚诸国中的华人或二战前许多欧洲国家中的犹太人。因为后两种族群均散居于所在国家内并没有可以称为居住聚集地的住民领土，虽然他们常常面对主流社会或统治民族的歧视但可能引起的社会冲突一般并没有分离主义的因素。分离主义一般主要来自前二种族群。由此可见，分离主义发生的前提条件是领土、人口和历史文化认同的统一。同时，也因为分离主义挑战的是现存的主权国家，当事国政府一般都强烈反对分离主义分解国家的要求并且视分离的要求为非法行为，分离主义在当事国导致不同表现方式的社会冲突几乎是不可避免的。

　　产生分离主义的原因非常复杂。一般来说，民族分离主义的产生有以下几个可能的起因：1)因为少数民族在所在国家内感觉受到不同形式不同程度的种族歧视，最极端的情况下甚至有种族灭绝的遭遇；2)对统治民族以国家主体建设为由推行的同化政策有强烈的抵触，或者对保持本民族的文化传统和共同体认同的前景忧虑重重；3）境外因素，比如比邻国家中有相同民族存在因而追求民族统一，或是得到其他国家出于特别的政治目的的鼓动与支持；4)少数民族群众受到特具民族使命感或政治野心的民族主义领导人的引导和煽动。所以民族分离主义的产生的原因是多元的，想完全避免其发生几乎是不可能的。

　　当然，民族分离主义的要求从表面上看具备道德正义的因素。从民族平等、民族自决的角度讲任何民族不论大小都应该有建立自己独立国家的权利。在1948年联合国人权宣言和随之而来的非殖民化的浪潮的背景下，民族自决权成为普世人权的核心部分在国际关系中被广泛接受。民族自决权简单的说就是每一个民族都有自主决定自己命运的权利，包括成为一个独立的国家的权利。14但是承认民族自决权并不意味着每一个民族都应该而且也可以成为独立的国家。15从政治现实的角度说，民族自决权在成立自己独立的民族国家的意义上说不可能是绝对的。当今世界上只有二百多个主权国家，但却有至少五千个不同的民族存在，人们决不可能看到国际体系中出现五千个主权国家。实际上民族自决问题的绝对化会产生一个严重的道德正义悖论。那就是绝对的民族自决和民族分离主义所代表的是一种极端的排他主义，反而违背了民族自决所依据的人道主义和道德正义的根本原则。换句话说，如果每个民族都必须成为一个独立国家，那么这种认知本身就意味一个极端的看法：不同的民族不可能和睦互利的生活在一起。这显然即不符合人类社会的历史事实也背离了人道主义的基本原则。16

　　其实在国际体系中一个民族成为独立国家的先决条件在联合国推动非殖民化时期已经形成，其中包括三个基本条件，其一该民族曾有过在其宣称的领土上实行自治政府的历史事实，其二该民族具备自己独特的人文特征和集体认同，其三是该民族有明确的实现独立的集体愿望和获取独立并建立自治政府的条件和能力。17符合这三个条件的可以成为独立民族国家的候选民族。但在当今国际现实政治中，即便符合以上所有条件的民族也并非都能成为独立的国家。这主要是因为历史变迁特别是人文形态的演变和民族迁徙与民族融合的发生，在世界上造成了很多的民族杂居的复杂情况。在这样的情况下，民族分离主义常常直接引起两个争议：从道德正义的角度讲，一个民族的分离独立要求的实现都可能会剥夺居住于同一领土内其他民族的同样要求，这就会造成一个道德正义上的困境。与此相联，从现实可能性的角度讲，民族杂居的情况一方面使得任何一个单独民族的分离独立要求难以实现，同时在可能发生的分离过程中又容易导致种族清洗的恶果，18这就会造成一个现实难题。所以联合国的态度是民族自决权作为基本人权的实现主要适用于非殖民化过程中民族国家独立运动的情况下，而并非针对已经建立的多民族国家内的民族分离运动。联合国在其文件和决议中特别区分了民族自决与分离主义之不同并且在原则上明确反对分离主义，因为分离主义将严重冲击现存的国家主权基础上的国际政治秩序。我们下面讨论分离与自决问题在国际法中的解释。

　　分离与自决问题在国际法中的解释

　　首先，要说明为什么本文对分离主义的讨论集中在国际法领域。这主要是因为在国内法领域，分离的要求一般都被认为是非法的。这很容易理解，国内法的主要目的是在法律上定义国家的性质和政府的权限并且规定如何保证政府功能的实现，而不可能是如何分解国家。根据加拿大法学家蒙纳罕(Monahan)和布兰特(Bryant)在1996年的研究，世界上绝大多数国家的宪法根本不承认任何族群、团体、地区有要求分离的权利。19在他们研究的89个国家的宪法中，只有7国宪法有与分离相关的条款，而有22个国家的宪法(包括澳大利亚、圭亚那、罗马尼亚、保加利亚、蒙古、巴拿马等国)特别明文强调国家主权与领土完整不可分割，其中象牙海岸和喀麦隆的宪法甚至禁止任何将来的修宪涉及领土变动。在宪法中或者规定了分离权利或者涉及可能的分离程序的七国宪法中，前苏联和前捷克斯洛伐克的宪法有分离的条款而且分离已经实现。而奥地利、FaGuo、新加坡、埃塞俄比亚、和加勒比岛国St. Kitts and Nevis中，只有埃塞俄比亚和St.Kitts and Nevis宪法中规定了可以通过一定的程序分离，其它宪法只是有相应的有关承认领土和国界变动的条款或是地方分权的方式。20当然欧盟宪法中有分离的条款，但欧盟并非传统意义上的主权国家。而英国有关北爱尔兰前途的1998年耶稣受难日协议(The Good Friday Agreement)在自决权的基础上原则上同意了北爱尔兰在全民公决基础上的分离的可能。21另外加拿大在1995年后联邦政府的一系列对魁北克分离问题的政策和法律程序上的调整也实际上承认了魁北克在法律上分离的可能。22

　　从国际法的角度看，在民族自决与分离主义相关问题上，联合国有两个非常重要的决议：1960年的决议1514和1970年的决议2625，或简称为“非殖民化决议”和“友好国际关系决议”。23除了重申非殖民化的国际宣言原则上只适用于仍在托管的前殖民地和没有形成住民自治政府的领土外(Trust and Non-Self-Governing Territories)，这两个文件都强调了只有在三种情况下可以支持民族自决：殖民主义统治、外国占领和强加的政治统治、以及种族主义政权，同时申明支持民族自决并不表示鼓励现存主权国家内部少数民族的分离独立的要求。像绝大部分国际法的文件一样，这两个重要决议在强调民族自决、反对殖民主义、支持民族独立的原则前提下均特别包括了对国家主权原则的保护条款。24比如在非殖民化决议的七条款中，前五条款确认了在世界人权宣言基础上的基本原则，包括民族自决权，而后二条款特别强调了任何在整体或部分上破坏国家统一和领土完整的行为都违背了联合国宪章。在友好国际关系决议中则强调了决议中有关主权平等和民族自决的原则不能被理解为相关国际条约给予许可或者鼓励任何整体或部分破坏现存的主权独立国家的国家统一和领土完整的行为，当然同时决议也申明这些主权独立的国家应代表国内的全体民众而且不能实行对不同族群的歧视政策。

　　我们还可以看到，自从六十年代以来，联合国有相当一部分决议特别限制对国家主权和内部事务的任何干涉和侵犯行为。现在非殖民化已经基本完成，几乎所有曾由联合国托管的前殖民地和没有实现自治政府的领土也都已经实现了独立自治。25而且这些新独立国的建国过程绝大部分是在共识、谈判、签订条约的基础上实现的，很少是通过暴力手段赢得独立战争的方式取得的。因为非殖民化任务的基本完成，所以民族自决的重点现在更多的是指向现存主权国家中的少数族群包括少数民族和原住民。特别是1993年日内瓦人权宣言，将自决权的问题在完成非殖民化目标的情况下做了一定的调整和重新定义。一方面强调民族自决在现存主权国家内更多的是指少数民族区域自治、多元文化主义、反对任何形式的种族主义和种族歧视；另一方面强调普世的人权原则，在国家行为方面强调“主权即责任”的人权保护原则，因此削弱了对主权国家的外部干涉行为的限制，引入了国际人道主义干涉的概念，在分离主义问题上注入了新因素。对此我们下面还要再讨论。

　　进一步看，在国际法的框架内，即便是根据民族自决或是住民自决的原则，对一个少数族群来说，分离这种权利都不是简单的单方面的基本权利(unilateral and primary right)，而应该是一种共识权利(consensus right)，就是应该在有关各方的共识下才能实现的权利。26而分离在共识的条件下基本上是没有争议的。但如果一定认为自决权是单方面的权利而分离是单方面可以完成的行为，不需考虑其他当事人特别是当事主权国政府的意见，那就肯定会产生争议导致冲突。换句话说，关键问题是在法律概念中有没有一个少数族群从主权国家大家庭中分离出去的权利。我们已经知道在国内法中这类分离权是基本上不存在的，而根据布坎南(Buchanan)的解释，在国际法的传统中分离权(the right of secession)更多的是一种“补救权利”（a remedial right），类似于人们常引用西方自由主义传统如洛克学说中的革命权利(a revolutionary right)。27这种权利并不是一种单方的基本权利，而是一种在当事国政府违背或破坏民众利益、人民基本权利被强行剥夺的情况下，对民众来说作为最后补救行为的权利。使用这种权利的前提条件是当事政权是问题的罪魁祸首并且没有任何改正的迹象，而且其他的用和平协商解决问题的方式都已经穷尽了，在此情况下，作为被害群体的最后选择(the last resort)，用非暴力甚至是暴力形式完成革命或是分离、独立才可以在道义上被接受。显然我们从以上讨论的相关的国际法文件的原则上看，分离权利至多就是这样一种有非常限制的特别权利。而对于当事国政府来说，如果其在法律和政治制度安排上有民族平等、保护少数民族基本权利的政策，分离权利就没有理由被援引，而当事国政府就有在处理分离要求上的完全自主的权力。即便是在少数族群通过在聚集居住的地区用全民公决的方式表达出分离的集体愿望，当事国政府也没有法律上的责任义务承认或接受分离主义的要求，因为当事国政府代表和考虑的是国家的整体利益，而且是唯一被国际社会承认的在该领土上的合法政权。从相关国际法的原则看，任何外界鼓励支持其它国家内部的分离主义行为可以视为对当事国内政的干涉，是不符合国际法的非法行为。当然所有这些原则的前提条件必须是当事国政府不是殖民主义政权，不是外国占领政权，不是种族主义政权。

　　如果做一个简单的总结，在国际法上对自决权和分离的问题逐渐形成了一些共识。28那就是，民族自决权主要适用于非殖民化时期解除殖民主义统治的民族独立解放运动的情况下，并非鼓动所有民族都建立自己的独立国家。民族自决权并不是绝对、单方面、排它的概念，比如在已经建立的多民族国家内的民族自决权主要指的是对少数民族权利的保护，特别是保证少数民族自治权，而并非是一概支持少数民族的分离独立要求。29当然如果一个多民族国家没有在宪法以及相关法律和政策中对少数民族的权利给予实际的保护，而是实行强制的种族同化、文化灭绝政策，那么少数民族有要求自治甚至分离和独立的法理基础。不过一般情况下，在多民族国家内因行使自决权导致分离的实现只有在相关各方之间的和平协商达成协议的情况下国际社会才会视其为合法并给予承认。30最后，有关实现分离行为的外部因素，对分离行为的任何来自外界的鼓励和支持行为一般被认为是对该国内政的干涉，是不合法的。当然如果在一国内出现种族仇杀特别是种族灭绝的情况下国际社会有可能会考虑进行人道主义干涉，不过拒绝国内少数民族分离、独立的要求的政府行为并不能构成外界干涉的法理基础。31值得指出的是尽管国际法从整体上来说不支持分离主义，国际法却又不能有效的制止分离主义发生与发展。这是由国际法本身的弱点决定的。我们知道，国际法实质上更多的是一种“软法”(soft law)，因为其法律基础是签约国的自愿加入，其法律功能的实现取决于签约国的承诺与配合，而缺乏最关键的对法律对象的执法能力(enforcement)。当然这里我们也要看到在近年来非常引人注目的创建国际刑事法庭(International Criminal Court)的问题上，国际法从观念和实践上可以说是更接近了全球司法权(universal jurisdiction)的原则。但在有关分离主义的问题上，在国际法上仍然是国家主权观念占主导地位。因此，国际法上分离主义与国家主权的争议实际上意义有限。分离主义的能否实现从外部条件上讲其实根本不在于国际法辩论的内容比如理论和逻辑力量，也没有在国际法法庭上的胜诉或败诉，而更多的是取决于与国际关系惯例相关的基本原则，特别是国际政治的现实情况。下面我们对分离主义进行国际政治的分析。
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　　分离运动的历史经验与国际政治现实

　　那么，从国际政治现实和历史经验角度看，分离行为成功的可能性有多大呢？当然分离和独立的实现并不是完全没有可能。有关分离或独立的结果为国际社会所承认的条件，国际惯例上相关的原则主要有两个，uti possidetis, 和 effectivity。前者主要是强调冲突后的国家领土变动的严肃性和程序正义原则，表明国家分离或独立的实现只有在相关各方之间达成协议的情况下国际社会一般才能给予承认；而后者是说宣称分离的政权必须在所在的领土上行使独立的有效的统治。另外在国际政治行为中还有一个与此相关的惯例，那就是国际社会对于发生在国家解体(state breakdown or dissolution)或严重的政权合法性危机的情况下的分离或独立相对来说容易接受，而一般不接受发生在仍然继续行使正常国家职能的政权下(functional state)的分离或单方面的独立行为。32

　　下面让我们来看看二十世纪后五十年有关分离行为的国际关系的历史经验。据总结，在1945年后不属于非殖民化情况下新独立的国家包括：塞内加尔(1960)，新加坡(1965)，孟加拉国(1971)，波罗地海三国拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚(1991)，11个在1991年独立的前苏联加盟共和国阿美尼亚、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯坦、莫尔多瓦、格鲁吉亚、白俄罗斯和乌克兰(两国原已为联合国成员国)，5个在1991-1992年先后独立的前南斯拉夫联盟成员国斯洛文尼亚、马其顿、克罗地亚、波黑、和最后的塞尔维亚-黑山联盟，捷克与斯洛伐克(1993)，厄里特利亚(1993)，以及东帝汶(2002)。 33在以上例子中，塞内加尔的分离和独立是在前马里联邦分解的情况下发生的。新加坡的分离则是由于马来西亚执政党巫统党拒绝继续在新成立的马来西亚联邦中包括新加坡的情况下不得不宣布独立而且新加坡的分离立即为马来西亚政府所承认。厄立特里亚的独立是在经过了长时间与埃塞俄比亚军政府的战争和军政府倒台的情况下，埃塞俄比亚新政府终于承认厄立特里亚的自决权，在1993年百分之99.8的全民公决的集体愿望显示下最终双方达成协议完成了厄立特里亚的独立。34而波罗的海三国二战前曾是国际联盟成员国，前苏联吞并三国的行为一直在国际法上被认为是非法的，同时三国都相继通过全民公决的方式表达了独立的集体愿望。捷克和斯洛伐克的分离是双方和平协议解决的。其它前苏联和前南斯拉夫联盟解体的过程中取得独立的国家基本属于国家主权转移或解体的情况，前者主要是在集体协议的情况下完成独立的并且分离行为适用于前苏联宪法相应条款；后者经过了血腥的军事冲突但南斯拉夫联盟政府显然已经陷入解体危机无法继续行使其主权，这是1971年后唯一的当事国政府反对国家分离但国家解体仍然发生的例子。不过根据相关的国际法，特别是前后两次有关国家继承问题的日内瓦协议中的特别规定，在认定原主权国已经解体的情况下，任何一方不可单方面否决解体的事实，当然也没有一方可以单方面决定主权转移的方式和新独立体的主权领土范围，一切问题应以谈判协商方式解决。应当特别注意的是，虽然新独立的国家如斯洛文尼亚和克罗地亚很快就得到了一些主要欧盟国家如德国的正式承认，这些国家真正成为联合国成员国是在原南斯拉夫联盟中仅存的塞尔维亚－黑山联盟1992年四月新宪法宣布之后才完成的。原因在于当事国政府，也就是赛黑政府在新宪法中不再坚持拥有前南斯拉夫的全部领土主权，从而承认了南斯拉夫国家解体的既成事实。只有在此情况下，联合国才正式承认新独立国的国际地位，斯洛文尼亚、克罗地亚、和波黑才在一个月后加入联合国。而欧盟仲裁委员会则在当年７月才正式认定南斯拉夫联盟解体。

　　由此可见，所有以上分离独立的成功例子，包括前南斯拉夫的例子，都不是严格意义上的单方面分离成功的经验。而在所有新独立国家中真正单方面分离成功建立独立国家的例子只有孟加拉国和东帝汶。孟加拉国的分离并取得独立的背景是巴基斯坦独立后西巴基斯坦一直占主导地位而且对东巴基斯坦有经济掠夺和政治歧视行为，而在东巴基斯坦1970年的选举中有分立离主义倾向的阿瓦米政党获胜，但巴基斯坦军政府拒绝民主选举的结果并开始军事镇压，而以拉赫曼为领导的东巴政府宣布独立。巴基斯坦的军事行动引起了第三次印巴战争，印度对巴基斯坦宣战并在东巴基斯坦打败了巴基斯坦军队，在印度的帮助下宣布独立的分离政府在东巴基斯坦建立了有效的统治。但在东巴基斯坦军队投降之前，只有印度与不丹给与孟加拉国正式承认。联合国相关决议也没有承认孟加拉国的独立属于民族自决的范围，并且在相当一段时间内拒绝承认新独立的孟加拉国。直到1974年2月巴基斯坦政府最终承认独立的孟加拉国之后联合国才接受其为正式成员国。东帝汶的独立则是在美国、澳大利亚为首的国际干涉行动的压力下最后在联合国的管理下完成的，其背景包括印度尼西亚政府长期对东帝汶的残酷军事镇压，和东帝汶民众1999年通过投票表达了要求独立的集体愿望。不过最终决定孟加拉国和东帝汶分离和独立成功的主要因素并不是分离主义和民族自决的力量，而是外界干涉的结果，同时也是因为当事国政府在结束军事独*政权的转型时期最终不得不接受了分离的既成事实。

　　所以基于对以上历史经验的实证分析，著名国际法专家科劳福特(Crawford)认为因为国际法不支持单方面的分离行为，而民族自决权的道德正义因素，即使存在，对分离运动的成功也只有非常有限的影响和帮助。实际上真正取得独立的途径只有传统方式的赢得独立战争，而且大都是在外界强权的干涉和帮助下才能取得成功。同时国际社会在1945年后从未有过以接受联合国新成员的方式承认在当事主权国拒绝接受分离行为和事实的情况下的新独立国家。就是在科索沃干涉战争之后据北约和联合国的安排科索沃也并没有成为独立的国家。看来根据国际惯例如果科索沃最终获得独立也只有在塞尔维亚-黑山联盟政府的同意下才能得到解决。由此可见，在所有例子中，从国际惯例的角度看，在分离问题上当事国政府的态度至关重要，几乎是决定性的。

　　分离成功的历史经验也表明，外界干涉几乎是必不可少的。我们必须认识到，国际政治仍然主要是强权政治。以民族自决为主要吁求的分离主义运动，包括库尔德人，克什米尔人、车臣人、泰米尔人、南苏丹人、科索沃人、西藏人，以及巴斯克人、北爱尔兰人、魁北克人、都面临着一个难以逾越的阻碍：当事国政府的坚决反对。在坚决反对分离行为的当事国政府不能定义为殖民主义、外国占领、或种族主义政权，分离主义运动又缺乏外部强权支持干涉的情况下，这些分离行为获得成功的可能性极低。另外，虽然近年来因为民族冲突特别是种族仇杀的危机引起了国际社会的关注增加了国际人道主义干涉的可能。但人道主义干涉一般要与其他重要利益、如地缘政治、战略因素、经济利益的现实一并考虑。从国际社会的角度看，很少有国家用道德正义的理由牺牲其它重要的国家利益比如经济、国家安全利益而纯粹基于人道主义进行干涉的情况，特别是如果干涉的对象是像俄罗斯、中国这样的大国。所以分离主义运动寄希望于国际社会“人道主义干涉”是一种不切实际的幻想。这也因为人道主义干涉即使从道义角度讲也只能是在一国内出现种族仇杀特别是种族灭绝的情况下才可以考虑，而就像我们以上讨论过的，拒绝少数族群分离、独立的要求的主权国家的政府行为并不能构成外界干涉的法理和道义基础。国际历史经验的常识证明在绝大多数情况下，外界干涉力量对分离主义的支持一般小于当事国政府对分离主义运动的控制和镇压的力量，特别是如果当事国是俄罗斯和中国这样的大国的话。

　　显然，从国际惯例上来说如果必须在分离主义和主权国家的领土完整两者之间选择其一，国际惯例总是选择支持国家主权与领土完整，而且承认当事国政府在代表全体民众利益的条件下拥有反对分离主义的全部法律权力。因为这是在尊重国家主权原则基础上保障现存国际秩序的自然要求。也正是因为此，特别是基于对联合国宪章的尊重，国际社会上绝大多数国家不支持在其他国家内部的分离主义运动，除非与当事国有特别的关联比如相同的民族，或是特殊情况如人道悲剧发生。不过国际社会也可以接受分离势力在所控制的领土上建立了有效的统治的政治事实并且在当事国也接受这个事实的前提下，国际社会也会承认分离的事实。所以说国际政治的现实，虽然不能决定分离主义的发生与发展，实际上是决定分离主义最后能否成功的关键。

　　结论

　　通过以上从国际法和国际政治角度的讨论，我们可以对分离主义问题得出一些初步结论。首先，分离主义不同于非殖民化情况下的民族独立解放运动。在自决权基础上的分离行为在国际法中不但无支持而且有特别的限制。所谓分离权并非是一种绝对的、单方的基本权利，而且分离主义本质上的排他性与其道德正义性相矛盾，所以分离目标的实现不是普遍经验而是特例，成功的可能性非常低。其次，对于在少数族群地区全民公决或选举分离主义地方政府的情况下的分离要求，主权国政府并没有接受其要求的法律责任，因为无论在国内法还是国际法的条文中都不承认分离是单方面可以完成的行为，同时在国际法中承认主权国家政府具有对分离要求的处置权力。不过对这种权力的定义和使用要受国际道德标准的约束，比如对违反人权的暴力镇压行为的批评和限制。第三，在后殖民主义和多元文化主义的时代，自决权一般是指在对国家的主权领土完整尊重的基础上对少数族群权利的保护或自治政府的实现，而不是支持少数族群的分离要求。除非当事国政府的政策导致或政府纵容种族灭绝的情况发生，那么受****的少数族群可以根据补救权利要求分离。第四，在国际政治行为和国际惯例中，一般不支持也不接受单方面用极端的方式来实现的分离行为，但如果要求分离的一方通过赢得战争来实现分离并且在分离地区建立了有效的统治，或当事国在事实上处于解体的状态，国际社会在当事国承认既成事实的情况下最终也可能会接受分离的事实。但无论如何当事国政府的现实状况和明确态度至关重要。在当事国拒绝接受分离的情况下，国际社会一般不会承认分离的事实，联合国也不会接受新独立的政治体为正式成员国。以上结论是本文根据国际法和国际政治相关原则经过理论和实证分析得出的。在此基础上我们也许可以建构一个对付分离主义的有效办法。但这已经不是本文的任务，下面我们只是提供一些简单的建议。

　　本文要重申的是人类历史的经验证明，不同民族和族群、不同住民团体、不同的想象共同体是应该也可以和睦互利的生活在一起的，但任何多民族国家必须建立在不同族群团体平等权利、相互理解、相互尊重的关系上，否则分离的要求是不可避免的。但分离主义从根本上来说是一种非建设性的排他行为，绝对不是对民族分歧、族群争议、不同形式的种族歧视等问题的正面的有效的解决办法。35同此理，简单的拒绝分离主义的要求，甚至引用以上所说的国际法原则给予的当事国家处置权力镇压分离主义也并不能解决分离主义的挑战。具体来说，比如就中国的情况看，有两个相辅相成的办法可以在尊重少数族群的当家作主的愿望的同时也保障国家主权领土完整，一是真正实行少数族群/地区自治政府和地区一体化。36这点中国的民族区域自治法已经提供了完整的法律框架，问题在于真正在实际上落实民族区域自治。二是从政治民主化的角度增强国家政权的合法性从而建设一个更加有广泛的政治参与和社会包容性的多民族国家。37在这方面中国目前的体制还多有不足所以应该继续推动政治民主的建设。具体在国家体制建设方面，引入某种形式的联邦主义能够照顾到民族、地域的多样性同时又能保障国家统一，在中国目前的情况下这也应该是可以考虑实行的政策。38

　　总之，我们希望以上相关的理论与实证研究和中国自己在民族区域自治上的实践可以提供一个理论和实际经验的平台，以能继续在相关问题上作出近一步的研究讨论。真正实现一个多民族的不同地区、族群和睦互利生活在统一的中国至关重要，我们希望通过本文的讨论分析能帮助中国在应对西藏、新疆、台湾问题上分离主义的挑战上作出符合中华民族整体利益的决策，以达到中国这个有悠久历史的多民族国家的和平发展与长治久安。

　　(本文原发表于清华大学国际问题研究所《国际政治科学》2005年2期)

　　【注释】

　　1本文主要讨论“分离”问题(secession)。文章特别参考了剑桥大学著名国际法专家James Crawford (1997)受加拿大司法部所要求而提交的报告: “State Practice and International Law in Relation to Unilateral Secession.” 参见 http://canada.justice.gc.ca/en/news/nr/1997/factum/craw.html

　　该报告的背景是加拿大1995年魁北克独立的公决失败后加拿大国家统一的前景仍处于危机的情况下，加拿大自由党政府一方面向加拿大最高法院请求有关魁北克分离的司法解释，而且在议会通过了立法规定处理可能发生的分离要求的程序，从而在法律上限制将来魁北克分离主义者可能的任意行为；同时邀请国际著名的国际法专家对分离问题做出国际法和国际惯例上的权威解释，以利于可能的危机情况下的国际关系的处理。加拿大政府对分离主义挑战的国内法和国际法上的对应对中国政府在可能出现的台湾独立问题危机的对应决策上有很大的参考价值。有关此问题本文作者将著另文讨论。

　　2 在西方学术界，一般公认的对马克思列宁主义民族政策最有影响的分析与批评是 Walker Connor, The National Question in Marxist-Leninist Theory and Strategy, (Princeton : Princeton University Press, 1984)。他的中心论点简单来说就是认为马列主义的民族理论中认为共产主义的理论和实践可以超越民族主义并且解决民族问题在理论上是错误的，在实践上是失败的。有关Connor对当代民族主义研究的贡献，参见相关的纪念文集 Daniele Conersi, ed., Ethnonationalism in the Contemporary World, (New York: Routledge, 2002)。

　　3 有关冷战后对国家主权观的新讨论，主要参见Stephen D. Krasner, ed., Problematic Sovereignty, (New York: Columbia University Press, 2001)。比如Krasner就认为主权有四个相关的内容和表现方式，因此主权观应该是多维的：国内主权(domestic Sovereignty)、独立主权(independence sovereignty)、国际法主权(international legal sovereignty)、和传统的威斯特菲利亚主权(Westphalian sovereignty)，详细讨论需另文，这里只是简单介绍。

　　4事实上当今世界绝大多数分离主义是民族分离主义，但也有如历史上的美国独立战争和美国内战或是今天的台湾独立的要求很难称为民族分离主义。当然也有理论说任何分离要求都是建立在某种共同体认同的基础上的，因而表现形式与民族分离主义相同。这个问题对本文的分析和结论无决定性影响所以在此不拟深入讨论。

　　5一般认为，在当今国际体系中只有不多于十个国家可以说是真正的单一民族国家，如日本、韩国/朝鲜、冰岛、葡萄牙。参见Walker Connor, “National Self-Determination and Tomorrow’s Political Map,”in Alan C. Cairans, et al, Citizenship, Diversity and Pluralism, (Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 1999), pp.163-176.

　　6最近有关民族自决权和分离主义的讨论主要见Margaret Moore, ed., National Self-Determination and Secession, (New York: Oxford University Press, 1998)，特别是pp.4-8介绍了主要观点。

　　7 第一种理论比如Daniel Philpott；第二种理论如Wayne Norman; 第三种理论如Kai Nielsen，均参见Moore，1998。讨论中也有观点认为分离权应被看作一种重要的宪法权利，因而是可以单方面实行的，但持这种观点如奥地利自由意志主义学派在有关分离主义的讨论中是绝对少数，相关观点主要参见Andrei Kreptul, “The Constitutional Right of Secession in Political Theory and History, Journal of Libertarian Studies, Vol.17, no.4, 2003, pp.39-100。

　　8 相关讨论参见Lea Brilmayer, “Secession and Self-Determination: a territorial interpretation,” Yale Journal of International Law, 1991, no.16, pp.177-202.

　　9有关分离主义讨论最有影响的是罗尔斯主义者Allen E. Buchanan，他对分离主义持保留甚至批评的态度，参见Allen E. Buchanan, Secession: The Morality of Political Divorce from Fort Sumter

　　to Lithuania and Quebec, (Boulder: Westview Press, 1991)。

　　10 也就是：“Ethnic issues cannot be resolved but can only be managed.” 参见Ted Robert Gurr, Peoples versus States: Minorities at Risk in the New Century, (Washington: United State Institute of Peace Press, 2000)。

　　11对非殖民化情况下的民族自决和分离主义联合国文件有很清楚的区别，我们下边还要讨论，也可参见Crawford, 1997。

　　12特别要指出的是在一般情况下在多民族国家中少数民族是弱势民族，常常受到政治、经济、文化上的歧视，但也有的情况下少数民族占统治的主导地位，如取消种族隔离制度之前的南非的白人。

　　13 参见Barbara Harf and Ted Robert Gurr, Ethnic Conflict in World Politics, 2nd ed., (Boulder, Colorado: Westview Press, 2004), pp.19-30。

　　14 参见Walker Connor, “Nationalism and Political Illegitimacy,” in Daniele Conersi, ed., Ethnonationalism in the Contemporary World, (New York: Routledge, 2002), p.26。

　　15值得指出的是，很多时候对民族分离主义的批评都是基于少数民族在多民族国家共同体中能够享有的社会经济利益的角度来批评和拒绝分离主义要求的。问题在于分离主义的道德正义性是建立在少数族群自决权的观念上的，任何物质上或非物质上的利益并不能代表少数族群因此就失去了自决的权利，所以此类批评对民族分离主义来说并不有力。参见Walker Connor，2002， p.26。

　　16其实民族这个概念本身的定义从某种程度上讲包括共同体的神话(myth)的因素很难证明因此很容易产生歧义或误导。因此用民族来划分人群之不同根本上讲就是很有问题的。但这不是本文的重点所以在此不做深入讨论。

　　17参见Karen Parker, “Understanding Self-Determination: The Basics,” Presentation to First International Conference on the Right to Self-Determination, Geneva: United Nations, 2000, http://www.tamilnation.org/selfdetermination/index.htm 。

　　18 典型例子比如前南斯拉夫的波黑冲突。有关理论讨论参见Brown, Michael et al, Nationalism and Ethnic Conflict, (Cambridge MA: The MIT Press, 2001)。

　　19参见Patrick J. Monahan and Michael J. Bryant, with Nancy C. Cote, “Coming to Terms with Plan B: Ten Principles Governing Secession,” CD Howe Institute Commentary 83, 1996, June。http://www.cdhowe.org/pdf/Monahan.pdf

　　20 需要指出的是FaGuo宪法中有关分离问题的条款其实主要是针对其海外领地的。

　　21 有关英国北爱尔兰问题在国内法上的最新发展特别是重要的复活节协议，参见Jonathan Tonge, “Politics in Northern Ireland,” in Patrick Dunleavy, et al, Developments in British Politics, (New York: Palgrave, 2003，pp.181-202)。

　　22 加拿大相关的情况作者将著另文讨论。

　　23两个决议全名为: “Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples,” UN General Assembly Resolution 1514 (XV) of 14 December 1960,

　　http://www.ohchr.org/english/law/independence.htm ;

　　“Declaration on Principles of International Law Friendly relations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations,” UN General Assembly Resolution 2625 (XXV) of 28 October 1970， http://www.hku.edu/law/conlawhk/conlaw/outline/Outline4/2625.htm 。

　　24要注意的是此类保护/保留条款（safeguard/reservation clause）在当今国际条约的法律文件中几乎是必不可少的，原因与国际法的缺少强制性、缺少可执行性和其功能主要取决于签约国承诺与合作的特点有关。

　　25应该注意的是也有一些前殖民地领土没有选择正式独立而是与前宗主国或关联国保持某种联邦关系但取得了自己相对独立的法律地位，同时也没有成为联合国正式会员国。这属于“自决基础上分离但不独立”的情况，比如波多黎各（美）、西印度群岛（英）、库克群岛（新西兰）。另外还有一类前殖民地领土在自决的基础上并入宗主国或关联国，如格陵兰岛（丹麦）、吉零岛（澳大利亚）、北喀麦隆（尼日利亚），纽芬兰（加拿大），这属于“自决基础上的统一”。这两种都属特殊情况而且其现状为多数住民所接受，因此不属于我们讨论的分离主义。

　　26 相关讨论参见Allen Buchanan, “Secession, state breakdown, and humanitarian intervention,” in Deen K. Chatterjee and Don E. Scheid, eds., Ethics and Foreign Intervention, (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), pp.189-211.

　　27同时我们要指出的是在分离权的国际法讨论中，有关分离权是单方面基本权利的观点包括ascriptive-group theories 和associative-group theories，前者强调主张分离的族群具有共同体特征，而后者实际上强调住民自决的原则。但这两种观点都不是国际法中的主流意见，而且一般认为很绝对化并且容易被滥用。参见Buchanan, 2003, p.198。

　　28 有关特别从国际法的角度对民族自决权的讨论，参见 Partick Thornberry, “Self-Determination, Minorities, Human Rights: A Review of International Instruments,” in Charlotte Ku and Paul F. Diehl, eds., International Law- Classic and Contemporary Readings, 2nd ed., (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2003), pp.135-153。

　　29 参见Richard Falk, “Self-Determination Under International Law: the coherence of doctrine versus the incoherence of experience,” in Wolfgang Danspeckrruber, ed., The Self-Determination of Peoples, (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2002), p.31。

　　30 参见Richard Falk, Human Rights Horizons, (New York: Routledge, 2000), p.99。

　　31 有关问题我们下边还要讨论，参见Tom Farer, “The Ethics of Intervention in Self-Determination Struggles,” Human Rights Quarterly, no.25(2), 2003, pp.382-406。

　　32 参见Buchanan, 2003, p.200。

　　33另外我们应该注意到主要因冷战原因***的国家如东德、西德、南朝鲜、北朝鲜、中国大陆和台湾不论分离还是统一并不在这个名单上。

　　34要注意的是埃塞俄比亚1996年宪法规定九个民族团体可以合法分离。

　　35 有关分离主义实际上不是好的解决办法，参见Radha Kumar, “Settling Partition Hostilities: Lessons Learned, Options Ahead,” in Michel Seymour, ed., The Fate of the Nation State,” (Montreal-Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2004), pp.247-269。

　　36 参见Wolfgang Danspeckgruber, “Self-Governance Plus Regional Integration: A Solution to Self-Determination or Secession Claims in the Emerging International System,” The Liechtenstein Institute on Self-Determination at Princeton University, 2002. http://www.tamilnation.org/selfdetermination/02danspeck.htm

　　37 参见Allen Buchanan, “Democracy and Secession,” in Margart Moore, ed., 1998, pp.14-33.

　　38有关联邦主义与处理分离主义的问题，需另文讨论。实际上，在香港和澳门特别行政区基本法上，已经具有某种联邦主义的因素，本文篇幅有限，我们这里不拟对此深入探讨。

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