政治学与国际关系论坛

标题: 中国地区主义政策的战略效应 [打印本页]

作者: 清水煮音 时间: 2008-10-31 10:05
标题: 中国地区主义政策的战略效应
【内容提要】　地区主义为中国和发展起提供了战略机遇。中国目前奉行的地区主义政策主要具有三方面特点:接受“开放的地区主义”、推动非传统安全合作、支持东盟的主导地位。中国的这种地区主义政策可以维持东亚的“软地区主义”特征,不触及美国和周边国家的核心利益,减少这些国家对中国崛起产生的“威胁感”,达到和平发展的战略目标。中国应该以谨慎的态度对待地区主义,继续保持积极参与者而非积极主导者的自我定位。

【关键词】　中国;崛起国;地区主义

冷战结束后,中国实力快速增长,逐渐成为国际社会公认的崛起国。现实主义理论认为,在实力上升过程中,崛起国必然对其他国家造成压力,甚至产生威胁感,有可能导致其他国家的平衡。[1]20世纪90年代中期出现的“中国威胁论”恰恰反映了这种变化,其带来的国际安全压力成为中国实现崛起战略目标的主要障碍。由于密切关注中国崛起的国家主要是美国和东亚地区周边各国,因此,如何避免美国和东亚周边国家的猜疑,缓解崛起带来的安全压力,成为中国外交的重要任务。

与中国崛起相伴的国际关系现象是东亚和亚太地区主义的兴起。地区主义的发展成为中国崛起面临的一种特定的国际环境。在地区主义的推动下,东亚和亚太地区出现了各种地区合作的制度化进程,其中3个典型例证是亚太经合组织(APEC)、东盟+中日韩(简称“10+3”)、东盟地区论坛(ARF)。面对周边地区主义的兴起,从20世纪90年代中期开始,中国逐步增强了参与地区经济与安全合作的范围和力度,逐渐形成了较为完整的地区主义政策。这些政策措施对维持中美关系稳定、改善中国与周边国家关系发挥了积极作用,削弱了“中国威胁论”的影响,改善了中国的安全环境。对此,学者们已经有较多的论述。[2]但学者们普遍忽视了另外一个重要的问题,即中国的地区主义政策为什么能够取得进展?因此,本文的主要目标就是探讨中国地区主义政策[3]成功的原因,说明其缓解安全压力的基本原理。

一　中国推行地区主义政策的动因

地区主义是一种意识形态、价值观和信仰,认为地区合作制度化是实现国家利益的最佳选择。因此,地区主义直接导致了国际合作的地区化现象,即地理上相邻的国家在自愿基础上主动加强经济、政治和安全领域的制度化合作,甚至出现了地区组织。[4]从这个定义可以看出,地区合作是当代国际政治条件下国家利益得以实现的一种途径和方式,国家接受地区主义的最主要原因是相信地区合作可以实现国家利益。

亚太和东亚的地区主义合作的发起方并不相同,有的是霸权国美国积极倡导的,如APEC;有的是中小国家倡导的,如东盟倡导的ARF和“10+3”。但是,这些倡导国或者主导国都希望中国加入这些地区合作,希望地区多边制度能够制约中国的对外行为,使中国的崛起具有可预见性。冷战结束以来,美国总体上对中国实行接触政策,希望中国接受美国主导的全球秩序和地区秩序。美国助理国务卿洛德(Winston Lord)曾表示,“我们面临的挑战是,要保证中国发展成为全球大国时能起建设性作用,成为融入国际机制并承诺国际法所规定的行为的国家”。[5]美国前国务卿奥尔布赖特也曾指出,“我们鼓励中国成为国际体系中一个全面而完全具有建设性的参与者”。[6]东盟国家欢迎中国加入ARF时,一个重要的战略考虑是试图把中国纳入一个多边框架之中,达到限制和约束中国的目的。[7]

在中国看来,这些地区主义合作具有针对中国的意图,因此,最初对是否参与其中较为犹豫。尽管党的十五大报告提出要积极参与多边外交活动,但是并没有提到地区主义。这里中国政府所说的多边外交,主要指以联合国和其他各种国际组织为核心的全球多边外交。[8]但是,此后中国政府逐渐认识到,地区主义潮流不可避免,为中国提供了战略机遇,参与地区主义总体上看利大于弊,并开始逐步融入到地区合作进程之中。2004年以后,中国开始公开支持地区主义合作,并提出了相关的合作主张。温Jiabao总理在亚洲合作对话第三次外长会议开幕式的讲话中指出,加强区域合作是新时期中国对外政策的重要组成部分,中国政府将更加积极地参与旨在促进亚洲合作的各种多边进程。[9]在博鳌亚洲论坛开幕式上,胡Jintao主席发表演讲时提出了加强亚洲地区合作的五项主张。[10]

中国逐渐接受地区主义的主要原因在于,参与地区合作有助于缓解东亚周边国家和美国的安全压力,为中国提供和平发展的机遇,总体上符合中国的基本利益。冷战结束以来,由于实力不断增长,中国的崛起成为影响东亚安全的一个重要因素。“中国威胁论”的核心观点就是,随着中国与东亚国家之间的实力差距增大,中国必然会谋求霸权,威胁地区稳定。[11]在这种思想认识的指导下,美国和东亚地区周边国家对中国实力增长的担心逐渐增大,导致中国的安全压力逐步上升。因此,如何寻找机会缓解压力,创造战略机遇,成为中国对外政策必须加以解决的重要问题。

美国学者戈德斯坦(Avery Goldstein)认为,为了缓解崛起带来的国际压力,中国对东亚国家采取“确保(reassure)”政策,安抚周边国家对中国的担忧;对于美国,中国力图维持合作伙伴关系,减少美国的敌视和威胁感。[12]王学东认为,中国采取的是“宽慰战略”,目标是通过说服、劝阻、接触等方式,防止形成对自己的平衡,这种战略的基本途径是参与多边制度,建构良好声誉。[13]在其他中国学者看来,地区主义正是实现“确保”政策和“宽慰战略”的重要途径,中国本身就是地区大国,地区主义有助于中国追求地区主导地位和全球责任,确立负责任的地区大国形象,取得其他国家的认同,融入现行国际制度,争取获得新制度的发言权和主导作用。[14]

二　中国地区主义政策取得成就的原因

　　中国地区合作政策取得进展的主要原因在于,政策本身的自我克制和渐进主义色彩有效地实现了维护自身利益与控制外在压力的平衡,即在谋求中国自身利益的过程中,中国的政策安排注意满足东盟国家的核心利益,逐步推进合作,同时避免触及美国在这一地区的核心利益,防止美国施加强大的安全压力,阻挠地区经济和安全合作。具体而言,包括以下3个方面:

(一)接受“开放的地区主义”,避免排挤美国

在亚洲地区主义发展进程中,以地理相邻性为基础形成了各种地区概念,如东亚、亚太、东北亚、东南亚。其中,东亚地区主义和亚太地区主义是两种最具有竞争性的地区主义,其主要分歧在于地区合作涵盖的国家和地区主义边界的确定。

作为体系的霸权国家,美国十分警惕各种地区合作的发展动向,担心排他性地区主义的泛滥,使自己在一些具有重要战略意义的地区丧失主导地位和影响力。冷战后,东亚和亚太地区逐渐成为美国的战略重点,东亚地区主义的发展威胁到美国在该地区的战略利益。因此,美国支持亚太地区主义并试图主导和控制APEC和ARF。对于排他性的东亚地区主义,美国的态度十分谨慎。20世纪90年代初期,马来西亚总理马哈蒂尔提出建立“东亚经济集团”,就曾经遭到美国的极力反对;1997年亚洲金融危机之后,日本提出建立亚洲货币基金,也因美国的阻挠而销声匿迹。尽管美国对1999年之后“10+3”的进程持一种前所未有的宽容态度,但是这并不表明美国不关注东亚地区主义的排他性问题。[15]

为此,美国在亚太地区鼓励的是“开放的地区主义(open regionalism)”,它既是一种自由贸易原则,也是一种地区主义的政治原则。在政治意义上,它对地缘意义上的地区概念持一种模糊的态度,对地区合作参与者的资格持一种开放的态度。[16]因此,如果中国的地区合作政策是以地区概念明确为基础,将产生明确的“外部性”,增大美国遭到排挤的担心,使地区合作中的美国因素变得十分突出。

而中国政策的成功之处在于做出了相反的选择,即接受了“开放的地区主义”,谨慎考虑美国的态度,避免与美国的核心利益发生冲突。[17]在具体实践中,中国对重叠的地区概念采取了默认的态度,并不急于倡导明确的地区概念,对各种并存的地区主义采取温和的态度,鼓励多样性和多样化,谨慎对待封闭性的地区合作。这些政策的重要政治结果就是减少了美国的忧虑和DIZHI,防止触及美国在这一地区的战略利益,赢得中美政治合作的基础。

(二)参与但拒绝主导地区合作,维护东盟核心利益

在参与地区合作的进程中,中国的自我定位是积极的参与国,积极支持参与相关地区合作,避免成为合作的主导力量,始终强调东盟在地区合作中的主导地位,支持“东盟方式”的地区主义和多边主义。

冷战后,东盟一直是亚太和东亚地区主义的主要倡导者、发起者和组织者,创造了小国推动大国走向多边合作的政治奇迹。1994年,东盟发起了ARF,建立了亚太地区第一个、也是惟一的政府间多边安全对话制度;1999年,东盟又发起了“10+3”,推动东亚地区经济一体化。由于东盟的主导地位,东盟内部的合作方式———“东盟方式”逐渐扩展到东亚和亚太地区主义发展进程之中。所谓“东盟方式”,指的是东盟处理成员国之间关系的一系列基本原则和规范,其中最主要的两个原则是非正式性和协商一致。在非正式性原则下,地区合作保持了较低的制度化程度,很少建立西方式的由严密的法律体系保证的制度。在协商一致原则下,地区合作的决策机制回避了多数表决和强制执行,而是满足地区合作参与者的舒适感。[18]显而易见,正是“东盟方式”维持了东亚和亚太的“软地区主义(soft regionalism)”特征。

中国支持在ARF和“10+3”进程中注意维护东盟的主导地位,支持“东盟方式”所体现的合作原则和规范,认为这种合作模式是“行之有效的模式和原则”。中国对东盟和“东盟方式”的支持政策在ARF进程中的表现尤为明显。虽然受1997年金融危机和东盟扩大的影响,东盟在ARF中的主导地位受到一些质疑,但是中国政府还是鲜明地支持东盟的主导地位,认为“ARF应该坚持论坛的性质,坚持求同存异、协商一致、循序渐进、照顾各方舒适度等基本原则”。[19]在“10+3”进程中,虽然中国的参与比在ARF中更积极,但是东盟的主导地位仍然得到了中国的认可和支持。2004年11月,温Jiabao出席“10+3”第八次领导人会议时,明确地说明了中国的立场和态度。[20]

中国支持东盟在地区主义进程中的主导地位,首先满足了东盟的战略利益,赢得了东盟的信任。冷战后东盟积极发起ARF,目的是通过多边对话,缓和地区大国之间的关系,避免大国对抗使东盟陷入选择的困境。这种政策事实上是东盟“大国平衡战略”的自然延伸。[21]东盟在金融危机之后积极推动东亚地区主义并发起“10+3”,目的也是借助与中、日、韩三国的地区合作,加强自身的经济安全和发展。[22]

中国支持东盟的主导地位,还有利于避免损害美国的利益,减少美国的猜疑。作为在东亚地区具有重要战略利益的霸权国,美国不希望东亚和亚太地区出现把自己排除在外的地区主义,更不希望这样的地区主义被其他大国所主导和控制。所以日本在地区合作进程的每次主动都受到美国的批评。在微妙的均势政治中,中国和日本一样,都无心参与主导权的争夺。中国以积极参与者的姿态,而不是积极主导者的姿态,来推动东盟方式的“软地区主义”,达到了“宽慰”美国的目的。

(三)重点推进非传统安全领域合作,降低合作难度

推动非传统安全领域的合作成为中国参与地区主义的一个重要切入点。中国支持地区安全对话与合作,但中国的安全合作政策有一个明确的限度,就是不希望通过地区多边制度来处理涉及核心利益的传统安全问题,而主要推动非传统安全领域的对话,同亚洲国家在地区反恐、打击跨国犯罪、海上安全、武器扩散等安全领域进行对话和合作。[23]中国支持“10+3”和APEC把非传统安全合作列入议事日程,希望非传统安全问题成为ARF开展对话与合作的重点。[24]2002年5月,中国向ARF提交了《关于加强非传统安全领域合作的中方立场文件》,支持ARF进一步开展非传统安全领域的对话与合作。[25]

回避敏感的传统安全问题,推动非传统安全合作,既可以维护中国的核心利益(如台湾问题、南中国海问题),也不容易触及其他国家的核心利益,因此有利于地区合作的推进,增强中国和周边国家的相互信任。传统安全涉及的是国家的核心利益,因此其合作比较难以进行,而部分国家之间的传统安全领域的合作往往会引起其他国家的担忧。所以,推动非传统安全合作,既可维持地区合作的发展,又不会产生猜疑和威胁感。

事实表明,推动非传统安全合作是加强中国与东盟和周边国家互信的重要途径。2002年11月,中国与东盟签署了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》,决定加强合作,重点打击贩毒、非法移民、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济、网络等领域的跨国犯罪活动。[26]2004年1月,中国和东盟签署了《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》,把反恐、禁毒和打击国际经济犯罪确定为双方的重点合作领域。同时,中、日、韩与东盟同意建立打击跨国犯罪的合作机制。[27]

非传统安全合作也不易触及美国在东亚的战略利益,反而有利于加强中美合作的战略基础。美国在东亚地区的安全战略仍以传统安全合作为基础,不但在东亚地区驻扎10万军队,而且依靠与部分东亚国家建立的双边同盟体系。如果中国和周边国家在传统安全领域进行合作,必然“挑战”美国的双边军事同盟体系,“威胁”美国的核心战略利益。如果从非传统安全领域出发推动地区合作,就能够回避美国的压力,具有较大的可行性。此外,九一一事件为中美关系的稳定与合作提供了转机。绝非偶然的是,九一一事件成为中国政府对待非传统安全问题的政策转折点。事件发生之前,中国政府并没有突出强调非传统安全问题,关于非传统安全的讨论主要是在学术界进行。九一一事件之后,中国政府开始不断强调以恐怖主义为首的非传统安全威胁,提出了一系列官方文件,加强了这个领域的合作。[28]对非传统安全问题的政策调整尤其是对反恐的强调普遍被认为是中美关系实现转折、走向稳定的关键。对中国来说,在参与地区主义的过程中,突出非传统安全合作无疑是一种明智而务实的选择。

三　结　论

中国的崛起引起了美国和东亚周边国家的担忧。为了缓解由此带来的压力,中国选择了支持地区主义,参与多边合作的政策,为缓解崛起带来的安全压力提供了机遇,奠定了基础,取得了较好的政策效果。中国同东盟国家的政治、安全关系在不断改善,东盟国家对中国的“威胁感”明显减弱,双方在经济领域的合作不断深化。中美之间不但在地区多边制度中进行了良好的沟通,还共同推进朝鲜半岛六方会谈,为和平解决朝鲜核问题和建立东亚安全合作机制创造了条件。
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中国的地区主义政策取得进展的原因主要在于以下3个方面:第一,中国接受开放的地区主义,承认地区概念的多样性和重叠性,符合美国倡导的开放地区主义模式,减缓了美国对中国的担心。第二,坚持东盟在地区主义进程中的主导地位,既满足了东盟国家的核心利益,同时避免了大幅度削弱美国的地区影响力。第三,重视非传统安全合作有助于推动中国与东盟关系的合作,同时消除了美国担心亚太同盟体系瓦解的忧虑。

尽管中国的地区主义政策取得了进展,但需要注意的是,不能主观上放大参与地区主义的收益,盲目乐观,积极建构所谓的地区认同,急于充当主导国。中国应该坚持在实力增长的同时,注重自我克制,以参与国而非主导国的地位推动东亚地区主义,在扩展影响力的同时,并不触及美国以及周边国家的核心利益,满足它们的利益关切,减弱它们的“威胁感”。同时,要充分意识到,随着中国实力的进一步增强以及东亚地区合作的深入,中国参与东亚地区合作面临的最大障碍将是美国的阻挠和牵制。坚持自我克制和循序渐进的策略,尽可能减少对美国核心利益的挑战,仍将是中国未来10年地区主义政策的核心。

注释：

[1]现实主义的均势理论(theory of the balance of power)和威胁平衡理论(theory of the balance of threat)都把这种历史现象归纳为政治规律。尽管这种理论仍然受到批评和挑战,但是这种认识仍然是影响国家对外行为的重要因素。“崛起国(rising power)”既是一个国际政治理论术语,也是一个敏感的政治术语。秦亚青试图使用“上升大国”来替代崛起国,见秦亚青:《国际关系理论的核心问题与中国学派的生成》,载《中国社会科学》,2005年第3期,第175～176页。但是名词的变化无助于改变国际社会对中国的定位:(1)中国是一个大国;(2)中国的实力正在快速增长;(3)中国实力的增长正在改变国际系统的权力分配。美国和东亚各国都在密切关注这3种现象的政治后果。

[2]较有代表性的是唐世平、张蕴岭:《中国的地区战略》,载《世界经济与政治》,2004年第6期,第8～13页;David Shambaugh,“China Engages Asia: Reshaping the Regional Order,”International Security, Vol.29, No.3, Winter 2004/2005, pp.64-99。

[3]由于中国崛起的压力主要来自美国和东亚周边国家,所以本文讨论的地区主义指东亚地区主义,不包括中国和俄罗斯主导的中亚地区主义———上海合作组织。

[4]关于地区主义概念的讨论,参见肖欢容:《地区主义:理论的历史演进》,北京:北京广播学院出版社,2003年版,第8～11页。

[5]Winston Lord and Joseph Nye,“Engagement with China Will Aid Regional Security,”Transcripton October 11,USIA Wireless File,Octobe 13, 1995, p.2.转引自门洪华:《国际机制与21世纪的中国外交战略》,载《中国社会科学》,2001年第2期,第279～280页。

[6]Madeleine Albright,“The Test of American Foreign Policy,”Foreign Affairs, Vol.77, No.6,November/December 1998, p.57.

[7]东盟国家发起东盟地区论坛来制约中国的战略意图十分明显。参见喻常森:《东盟地区论坛的目标及大国的立场》,载《东南亚研究》,2000年第4期,第22～26页;苏浩:《亚太合作安全研究》,北京:世界知识出版社,2003年版,第393～394页。

[8]中国参与国际多边制度的情况,参见[美]江忆恩:《中国参与国际体制的思考》,载《世界经济与政治》,1999年第7期,第4～10页[美]江忆恩:《中国对国际秩序的态度》,载《国际政治科学》,2005年期,第32～33页。

[9]中华人民共和国外交部:《中国外交》,北京:世界知识出版社,2005年版,第30页。

[10]胡Jintao:《中国的发展　亚洲的机遇———在博鳌亚洲论坛2004年年会开幕式上的演讲》,载中华人民共和国外交部:《中国外交》,第396页。

[11]西方国家20世纪90年代前半期对中国的看法,参见阎学通:《西方人看中国的崛起》,载《现代国际关系》,1996年第9期,第41～45页。东盟国家对中国的看法,参见曹云华、唐翀:《新中国-东盟关系论》,北京:世界知识出版社,2005年版,第214～220页。

[12]对中国的大战略和外交政策的分析,参见Avery Goldstein,“The Diplomatic Face of China’s Grand Strategy:A Rising Power’s Emer ging Choice,”The China Quarterly, No.168, December 2001, pp.835-864。

[13]王学东:《国家声誉在大国崛起中的地位》,载《国际政治科学》,2005年第1期,第118～120页。

[14]关于中国如何定位,如何通过多边主义和地区主义维护自己的利益,中国学者普遍从理性选择角度出发,为中国做了设计。

[15]参见庞中英:《中国的亚洲战略:灵活的多边主义》,载《世界经济与政治》,2001年第10期,第30～35页;门洪华:《国际机制与21世纪的中国外交战略》,载《中国社会科学》,2001年第2期,第280～283页;肖欢容:《地区主义:理论的历史演进》,第240页。

[16]关于美国对东亚地区主义的态度和政策的分析,参见韩志强:《东亚区域合作中的美国因素》,载《国际问题研究》,2004年第3期,第36～39页。关于“开放的地区主义”概念,参见周涛:《“开放的地区主义”释义》,载《国际商务研究》,1998年第5期,第31～34页;张海平:《论开放式地区主义》,载《亚太经济》,1998年第5期,第1～5页。

[17]夏立平:《新东亚区域主义发展及其影响》,载《当代亚太》,2005年第6期,第23～24页。

[18]关于“东盟方式”及其对亚太地区主义的影响的分析,参见Amitav Acharya,“Ideas, Identity, and Institution-Building: From the‘ASEANWay’to the‘Asia-Pacific Way’?”The Pacific Review, Vol.10, No.3,1997, pp.328-333。

[19]中华人民共和国外交部:《中国外交》,第307页。

[20]中华人民共和国外交部:《中国外交》,第306页。

[21]关于冷战后东盟的亚太和东亚战略,参见阎学通等:《中国与亚太安全》,北京:时事出版社,1999年版,第188～191页;王士录、王国平:《走向21世纪的东盟与亚太》,北京:当代世界出版社,1999年版,第322页。

[22]对东盟发起东亚地区主义和APT的意图的分析,参见庞中英:《东盟和东亚:微妙的“东亚地区主义”》,载《太平洋学报》,2001年第2期,第33～35页。

[23]胡Jintao:《中国的发展　亚洲的机遇———在博鳌亚洲论坛2004年年会开幕式上的演讲》,第396页。

[24]唐家璇外长在第九届东盟地区论坛外长会议上的讲话,2002年7月31日,http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/1138/t4548.htm。

[25]《关于加强非传统安全领域合作的中方立场文件》,http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/1138/t4547.htm。

[26]具体可参见中华人民共和国网站:http://www.fmprc.gov.cn/chn/ziliao/wzzt/zgcydyhz/dlcdmzrh/t25549.htm。

[27]具体可参见《人民日报》,2004年1月11日第3版。

[28]中国在非传统安全问题上的政策变化,参见:《非传统安全论析》,载《现代国际关系》,2003年第5期,第47～48页。

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