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标题: 确保中国能源安全的战略意义 [打印本页]

作者: 清水煮音 时间: 2008-10-31 10:01
标题: 确保中国能源安全的战略意义
【内容提要】能源安全是涉及对外战略、国家安全、战略经济利益以及外交手段等多层次的战略问题。鉴于能源供应不足可能成为中国崛起的最大障碍之一，能源安全成为中国战略思考的重心之一。本文力图概述中国能源生长与消费现状及其在世界能源格局中的定位，以此突出油气资源在中国能源生产与消费中的战略地位，剖析中国为维护能源安全采取的战略措施，并就如何确保能源安全提出具体的应对策略。作者建议，中国在以下方面做出努力：建立稳定的石油安全机制；建立蛛网式能源战略通道、确保战略通道的畅通无阻；加强国际能源合作，增进整体的能源安全，降低区域内或全球范围内的能源价格，建立互利的能源安全共同体；适时建立石油战略储备；加强能源管理的制度建设；进一步强化海军建设，保障国家海外战略利益。

【关键词】中国能源安全石油进口政策建议

没有哪一个国家能够在能源供应不足的情况下，维持国家实力的稳定上升。鉴于能源供应不足可能成为中国崛起的最大障碍之一，能源安全在中国大战略中的地位悄然上升，并越来越成为中国战略考虑的重心之一。中国能源安全不仅是一个国内保障供应的经济问题，而是一个关乎国际能源供求和能源地缘政治的战略问题。当前，中国解决能源供应安全的努力已经成为冲击全球能源市场版图乃至亚洲地缘政治版图的重要因素，隐含着中国大战略调整的方向。随着能源进口的增长，中国对国际能源市场的依赖性也不断增强。国际上出现了中国能源威胁论的论调。

中国是世界最大的煤炭生产国和消费国、第二大能源生产国和消费国、第三大石油消费国、第二大石油进口国，它对世界能源安全的影响之巨不言而喻。毫不夸张地说，中国的能源战略已经成为影响21世纪亚洲乃至世界地缘政治平衡的重要因素。半个多世纪前，正在崛起的亚洲强国日本在能源问题上备受压力，正是由于能源供应的不安全感促使日本1941年入侵能源丰富的东南亚，成为太平洋战争的重要根源。有的国家似乎有意借此论证中国崛起带来的威胁和破坏性。鉴于此，中国能源安全是一个亟需研究的重大战略问题。

能源安全不是单纯的能源问题，也不是单纯的经济问题，而是涉及对外战略、国家安全、战略经济利益以及外交手段等多层次的战略问题。本文力图概述中国能源生长与消费现状及其在世界能源格局中的定位，以此突出油气资源在中国能源生产与消费中的战略地位，剖析中国为维护能源安全采取的战略措施，并就如何确保能源安全提出具体的应对策略。作者强调，中国的能源战略不仅着眼于供应安全，即以合理（Reasonable）价格保证能源的可靠（Reliable）供应；还着眼于使用安全，即强调实现能源结构优化、确保生态环境保护的重要意义。

中国的能源结构

据统计，在2001年的世界能源结构中，石油资源占40.6%，天然气占24.2%，煤炭占24.37%，水电以及核电等新能源占10.83%。世界各国经济发展和能源结构的历史和现实表明，能源结构优质化和经济发展水平密切相关。实际上，中国的能源消费和经济发展的过程也逐渐显示了这个规律。[1]在发达国家的能源生产与消费结构中，清洁能源所占比例之高引人注目。例如，在石油、天然气、原煤三大能源品种中，油气资源是美、法、英等国能源消费的主体，即使在煤炭资源丰富而石油资源不足的德国，石油消费也处于绝对优先的主体地位。

自20世纪50年代起，世界能源格局全面进入石油时代。由于石油所具有的宽沸点、高能量和低污染的品质，石油日益成为支配世界能源消费的主要部分，乃至世界经济的血液。迄今为止，世界几乎所有国家的经济发展都建立在以石油为主的能源基础之上。当前，石油仍然是通用性最强、最具有经济竞争力的能源。在今后相当长时期内，石油仍将在全球扮演主要和基础能源的角色，石油和天然气的共同时代将延续到至少半个世纪以后。[2]

在当今世界能源结构中，石油是最重要的战略能源。它不仅是一种物质资源和现代经济发展的主要动力，而且更是一种军事资源和外交资源。石油已经成为国家经济的命脉，直接关涉国家的经济发展、政治稳定和国家安全。作为一种不可再生的稀缺资源，石油在世界范围内分布极不均衡，又被一些国际生产组织所垄断和操纵，对石油的投机运作越来越频繁，甚至不时引发国际矛盾和纷争。石油在国家安全和国际政治中的特殊地位，从来没有像今天这样凸现。

中国的能源结构与世界能源格局形成鲜明的对照。中国是世界第三大的煤藏国、最大的煤炭消费国。原煤探明储量占中国能源总储量的52.6%，煤炭是中国的主要消费能源，也是中国经济发展的主要动力支撑，目前约占一次能源构成的67%以上，远高于国际24.37%的平均水平。1949-1997年，中国煤炭产量年均增长率约为8%，与同期GDP增长率大体相当；1997年后，中国煤炭生产总量开始下滑，其原因是洁净能源供给与需求的增大。

中国的石油探明储量240亿桶，只占世界石油总储量的2.3%。天然气储量占世界总量的1.20%。在中国已探明的能源总储量中，石油资源仅占3.03%，天然气仅占0.96%。20世纪90年代末迄今，石油在中国能源消费中的比率大约在23-24%之间。据统计，20世纪90年代，中国的石油产量平均每年增加1.7%，而消费量每年增加7.3%，自1993年中国石油进出口出现缺口，目前已经是世界第二大石油进口国。未来15年内，中国国民经济将以7%左右的速度发展，原油需求将以4%左右的速度增加，同期国内原油产量增长速度只有2%左右，低于原油需求增长速度，国内原油供需缺口逐年加大。中国石油供需矛盾将进一步加剧，对外依存度将进一步加大。中国的天然气勘探和开发利用均相对落后，目前天然气在中国一次能源消费结构中所占比例为2.5%，远低于24%的世界平均水平和8.8%的亚洲平均水平。[3]中国的天然气工业尚处于初期成型阶段，天然气市场严重分割，其消费主要集中于天然气源地，目前正在兴建的连接塔里木盆地与上海的“西气东输工程”是中国准备大幅度利用天然气的标志性工程。

据探明，中国水利能源约占世界总量的13.22%，占中国能源总储量的43.33%，属于大有潜力的清洁能源。然而，目前，中国水利资源开发尚处于初级阶段。“九五”期间，火电占电力投资比重高达75%，而水力发电仅占25%，这不仅有违“水火（电）并举”的方针，也没有充分开发利用极其丰富的水利资源。1999年，中国火力发电占当年生产量的82.3%，水电为16.4%，核电为1.2%。中国的水利能源储量居世界前列，但开发技术、装机容量远远落后。

从以上能源结构中，我们至少可以推导出如下结论：

第一，中国的能源资源结构和消费结构不合理。在中国能源资源结构中，煤炭占据了主导地位（52.6%），但其在能源消费中的地位更为突出（66-68%）。这首先表明了中国的能源结构仍然是传统型的、非环境友好型的，未能实现结构优化。煤炭在世界能源结构的比例大幅下降，而中国似乎未能赶上此潮流；其次，中国油气资源储量和消费量均低，对比世界能源消费的潮流和新兴工业化国家的发展之路，石油、天然气的大幅度进口不可避免；再次，由于技术落后等原因，中国水力资源的开发尚处于起步阶段，但短期内成效不会太大；最后，中国核能资源等新能源的开发落后于世界水平。

第二，随着中国的进一步发展，能源短缺问题将愈加突出。1992年之前，中国能源生产总量高于国内能源消费需求总量，自1992年起，能源生产与消费总量开始出现缺口并加速拉大，能源需求对外依存度迅速增大。目前，在中国使用量最大的煤、石油、天然气和水电常规能源中，产需矛盾比较突出的主要集中在清洁高效能源品种，尤其是石油品种生产的增长不能满足迅速扩大的国内需求。1993年起，中国成为石油进口国，2003年成为世界第二大石油进口国，仅次于美国。

第三，中国不合理的能源结构带来了严重的环境污染问题。西方国家普遍认为，中国现代化过程与人类生存环境破坏之间存在着某些因果关系，中国对世界资源和能源的消费必将带来严重的环境问题。[4]中国以煤为主的能源结构带来了环境污染严重、效率低下、终端服务落后、能源技术水平差等问题，由煤炭使用造成的当地、区域、全球环境问题严重阻挠了未来发展，成为中国能源安全的致命缺陷（Achilles’ Heel）。实际上，能源利用与一系列环境问题密切相关。如城市空气污染属于局部环境问题，酸雨及其越境传输属于区域性环境问题，而温室气体排放引起的气候变化则属于典型的全球性环境问题。目前中国二氧化碳排放量位居世界第二位，预计到2020年可能成为排放温室气体作多的国家，中国是欧洲、北美之外世界第三大酸雨区，危害面积扩大到国土的30%以上。[5]中国发电装机的75%以上是燃煤发电，80%以上的工业工艺过程过热，95%以上的城市热力系统是由燃煤锅炉供热，煤烟型污染是大多数城市环境污染的主要原因。中国是全球煤烟型污染最为严重的地区，这不仅严重损害了国民的身心健康，还造成了负面的国际影响，对中国产生越来越大的环境外交压力。据统计，中国环境污染造成的损失占GDP总量的3.5-7.7%，中国经历了先破坏后保护、先污染后治理、先耗竭后节约的黑色发展之路。[6]生态环境保护的压力已经成为中国能源可持续发展的重要制约因素，[7]我们必须树立绿色GDP的观念，充分认识经济-能源-环境之间的复杂关系，强调综合能源安全观，走绿色发展之路。

第四，从保护生态环境的角度着眼，少碳、无碳能源供应系统是21世纪的发展方向。清洁煤技术尽管在一定程度上可以解决当地的污染问题，但却无法解决少碳和无碳的排放问题；[8]鉴于水力资源开发的技术限制，进一步扩大石油、天然气在中国能源消费结构中的份量将是大势所趋。从长远和全球的观点来看，中国能源安全问题就是石油、天然气消费的问题。鉴于中国油气能源的供不应求，如何确保油气进口安全就成为中国能源安全的核心。

中国油气资源及其供给

石油一直被视为重要的战略物资和基础能源，作为一种必不可少的矿藏，石油的出现改变了政治大国的相对实力。FaGuo总理克里蒙梭曾说，“一滴石油的价值等于士兵的一滴血”。[9]20世纪70年代，第三世界将石油作为争取政治权利的武器，它被视为最有威慑力的能源资源。石油在世界各大国的经济生活和社会生活具有重要的地位，更是各国经济发展与国家安全的命脉。

中国石油储量为世界第11位，2001年探明储量达240亿桶，只占世界石油总储量的2.3%。据统计，中国有各类沉积盆地超过500个，沉积岩面积达670万平方公里。有关油气资源评估显示，中国潜在和探明的石油储量估计有680亿桶，其中390亿桶在陆地，其余290亿桶分散在东海（120亿桶）、南海（包括台湾海峡，共80亿桶）、黄海（45亿桶）和渤海湾（45亿桶）。[10]中国也是石油生产大国，2001年石油产量占世界第7位。据估计，中国可开采的石油储备最多不过130-160亿桶，相当于伊朗一个中等油田的规模，按目前开采速度，中国石油将在14年后出现枯竭的局面。一个国家的石油消费强度主要取决于其经济活动的强度。在未来15-20年，中国经济发展将持续保持强劲势头，而中国的石油消费仅局限于满足最基本的需求，石油消费增加不可避免。如果国内石油勘探没有重大突破，中国石油生产能力不会有巨大增长，则进口原油将不可避免地成为中国经济持续稳定增长的重要保证。2004年4月6日，中央政府宣布在胜利油田发现20亿桶石油，并宣称这一发现会减低中国对国际石油的依赖。然而，美国有关专家指出，即使发现了石油，还得5-7年的时间才能开采出来，中国固然努力希望增加国内的石油生产以减少对国际石油市场的依赖，但看不出中国国内的石油生产在未来会有什么增加。[11]

1963年以前，中国一直是从苏联进口石油。1963年中国结束了进口“洋油”的时代，此后中国的石油产业蓬勃发展。然而30年之后，为了弥补不断加大的石油供需缺口，1993年中国又开始进口石油，且一年比一年多。这表明中国的发展和建设取得了长足进步，同时也表明中国的地质勘探滞后、资金投入不足及石油资源的总体性短缺。

1993年迄今，中国石油进口逐年递增趋势显著。根据国际能源署（IEA）、中国政府的统计数字，2003年度，中国石油日消耗量达546万桶，成为仅次于美国的世界第二大石油消费国，其消费增长速度甚至超过了强劲的经济发展速度。[12]国际能源署预计，2010年，中国石油进口量将增长一倍，达到每天400万桶；2020年，中国的石油需求量的下限为4.5亿吨，上限为6.1亿吨，对外依存度至少达到55%以上，与目前美国58%的对外依存度大体相当；2030年，预计中国每天将进口大约1000万桶石油，几乎相当于美国目前的进口量。国际原子能机构预测，中国2030年的石油净进口比例将增加到82%。[13]英国石油公司（BP）首席经济学家皮特·戴维斯指出，“中国现在对能源流动有着令人难以置信的影响力，它的影响力不仅是在亚洲，而是在全世界范围内。整个世界能源市场的重心都在转移”。

中国石油生产与消费缺口图（1993-2002）

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社1994-2003年版。

据统计，全球石油可采储量的38%分布于中东地区，17.3%和16.5%分布在前苏联和北美地区，欧洲地区最少，不足4%。未来20年内世界石油资源增长主要来自中东、俄罗斯-中亚、南美和北非等四个地区。与此相对应，中国的石油进口主要集中于中东、北非、亚太和俄罗斯-中亚等地区。中东地区是中国石油进口的主要来源地。1995年中东地区比重为45.4%，2000年上升为53.6%；非洲地区由10.8%上升为24.1%；这两大地区约占77.7%。而亚太地区比重则由41.4%下降为15.1%，2002年从中东地区进口约3500万吨，占进口量的50.4%。需要指出的是，中国对从俄罗斯-中亚地区进口石油的兴趣越来越大，2003年，中国从俄罗斯的原油进口增加了73%。

中国为了实施自己的能源多元化战略，足迹已遍及世界五大洲：从南美到北美，从中东到海湾，从非洲到澳洲，从中亚到东南亚，再到西伯利亚……海上、陆地、沙漠，几乎都有中国石油人的足迹。中国政府在能源问题上，越来越具有国际眼光。中国国有石油公司正积极购买东亚、中亚和全球的油田股份。但是，从进口国原油来源国角度看，前几个国家（沙特、伊朗、阿曼、安哥拉、印尼等）所占进口比例已经达到50%以上。2001年，中国从伊朗、沙特和阿曼进口石油占总量的46.08%。进口原油来源国数目减少，同时向几个产油大国集中，向中东地区产油国集中，从长远来看不利于中国的石油安全。

中国的天然气供应有限，已经探明天然气仅占世界总量的0.96%。由于过去重视石油而轻视天然气生产、开发的政策原因，以及缺乏必要的投资、基础设施与技术，中国的天然气资源基本上还没有得到多少开发。近年来，环境考虑、长期能源供求不平衡与短缺，以及迅速上升的石油进口等因素，促使中国加快对天然气资源的开发。现在，大部分天然气用于工业生产，但在发电、居民做饭和取暖等方面开始发挥越来越大的作用。据预测，1995-2020年，中国天然气产量将6546亿立方英尺增加到3.8万亿立方英尺，同时天然气需求也将增至5.5万亿立方英尺，天然气进口也将成为必可避免的能源消费趋势之一。据预测，中国将从2005年成为天然气纯进口国，到2020年，中国天然气的进口要达到总消费量的30%。如果没有潜在的新发现，未来20年中国将更加依赖国外油气资源。[14]中国目前正在加紧建设“西气东输”工程，以打破国内天然气人为区域分割，实现天然气资源的优化配置。与此同时，中国国有石油公司正积极与俄罗斯、中亚诸国商讨铺设通往中国的天然气管道。长远观之，将能源需求转向天然气是中国促进能源安全的一项战略措施。

中国天然气管道项目一览表 [15]

管道
长度
投资额

西气东输工程（新疆－上海）
4200公里
72.5亿美元

土库曼斯坦－中、日、韩管道合作项目
中国国内6250公里，日、韩境内8500公里。
中国投资95亿美元，日、韩投资220亿美元

中俄管道（伊尔库斯克－中国东北地区）合作项目
俄罗斯到北京2500公里，到日照3400公里。
共投资80-120亿美元

需要说明的是，从全球范围看，世界油气资源相当充足，世界油气总供给大于总需求，这种格局将长期持续下去。从需求的角度看，亚洲经济和世界经济的强劲增长，导致石油需求的迅速上升。此外，期货市场上的投机活动也对石油价格的上涨起到一定作用。然而，世界对石油的依赖性毕竟大大减少了，发生新的石油危机的可能性不大。[16]实际上，中国油气资源进口占全球的份额很小。据国际能源署统计，1997年，全球石油总进口量为19.2亿吨，中国当年石油净进口为3384万吨，仅占1.8%，而美国占24.4%，日本为12.1%。2010年，中国石油缺口可能达到1亿吨，即使全部从国际市场购买，也不过占目前全球总量的5%。它对国际市场的冲击不致过大。来自国际社会的担心多是受政治因素等所左右。

增进能源安全的战略措施

增进中国能源安全，可采取本土化和多元化等两种主要战略措施：所谓本土化战略，即着眼于国内能源资源的开发，如大力发展天然气、加强对洁净煤等替代能源的开发利用、实施资源储备（即在地下封存一定数量的优质后备可采储量以备不时之需）、建立能源战略储备、增进能源利用率、提高公共运输能力等；所谓国际化战略，即强调能源来源多元化，如与产油国建立战略联盟、投资于产油区、加强与能源消费国的国际合作、建立国际能源危机处理机制等。

增进能源安全措施一览表 [17]

战略措施
市场措施

供应方降低中断可能性的经济措施
1．通过国家公司进行控制

2．自力更生

3．投资于国内或海外生产、运输
1．能源市场自由化

2．融入国际市场

3．鼓励国内外投资于能源生产和运输

需求方降低中断可能性的经济措施
1．采用行政手段增进能源利用率

2．调整运输政策

3．运输多元化
1．利用市场增进能源利用率

2．调整运输政策

3．运输多元化

降低中断可能性的政治措施
1．增进与能源供应者的政治联系

2．向能源供应者投资或提供资助
提高国际能源市场的效益和功能

降低中断影响的措施
1．战略储备

2．石油分享

3．紧急应对措施

4．燃料转换

5．提高能力

迄今为止，中国在增进能源安全方面采取了一系列战略性措施，主要有：

第一，实施“走出去”战略，投资海外产油区。从国外输入石油通常有两种方法：一种是用现汇购买，另一种是到国外购买油田股权，从事勘探开发，获得股份油。购买国外油田的开采权能够加强对石油资源更好的控制，从而提高中国的能源安全，因此，“走出去”战略是我们今后从国外输入石油的方向。20世纪90年代早期，中国石油公司开始在国外投资。1992年，中国石油公司在加拿大购买开采权，与泰国签订合伙生产协议；1993年，它成功获得秘鲁油田的再开采权；1994年，它与巴布亚新几内亚签署开采石油的协议。1993年，中国海洋石油公司在印度尼西亚也进行了第一笔海外投资，从阿尔科公司购买了32.58%的股份。这些早期投资揭开了中国进入国际石油行业的新篇章，为以后更多的投资开辟了道路。近年来，中国主要石油公司相继投资于哈萨克斯坦、委内瑞拉、伊拉克等主要产油区。2003年，中国在苏丹、委内瑞拉、印度尼西亚、哈萨克斯坦等获得的份额石油产量突破1000万吨，几个海外战略石油区正在逐步形成。
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第二，加强与油气大国的政治、经济联系，实施能源来源多元化战略。世界油气资源的基本地缘格局是，从北非的马格里布到波斯湾、里海、俄罗斯西伯里亚和远东地区的巨型带状区域蕴藏着世界65%的石油储量和73%的天然气储量。中国处于这一环状地带的包围圈之中，具有天然的地缘优势，中国利用这一优势，鼓励石油企业的境外投资，特别是对中东和中亚地区进行投资，积极发展与这些国家的友好关系，通过与这些国家联合开发油气资源取得利用世界资源的权利。积极与石油蕴藏丰富的国家合作，经由合作探勘购买，保证油源的稳定供应无虞，同时推动能源供应的多元化是目前中国采取的主要战略措施。鉴于中国的主要油气资源来源地为中东、非洲、中亚、俄罗斯、印尼等，中国与这些地区相关国家的政治经济联系不断加强，国际合作不断拓宽和加深。中国在中东地区采取的政治、经济、军事措施可能会促进中国在中东的石油开发投资，也可能有利于中国与中东产油国之间关于石油长期供应合同的协商。[18]2002年11月，中国首位中东和平特使王世杰完成了对以色列、叙利亚、埃及、约旦、黎巴嫩和巴勒斯坦具有开创意义的访问，其目的之一就在于加强与产油国的外交磋商，服务于中国的能源安全战略。减少对中东石油和从波斯湾到南中国海的航道的依赖，是中国能源来源多元化的首要目标。中国大部分的石油从政治不稳定的中东地区进口，供应中断的危险潜伏。中国政府意识到，只有扩大非洲、中亚、俄罗斯等能源供应源，才能降低中国由于中东石油供应阻碍甚至中断所造成的脆弱。[19]近年来，中国与尼日利亚、委内瑞拉、苏丹、安哥拉、阿尔及利亚、加蓬、喀麦隆、利比亚、伊朗、秘鲁、伊拉克、印尼、阿塞拜疆、哈萨克斯坦达成了石油供应协议，与哈萨克斯坦、俄罗斯就建立输油和输气管道进行对话，并向俄罗斯、拉美和中亚等一些外国油田进行了大量投资，以确保其能源供应不仅仅依赖于中东。中国在中东、中亚、非洲等油气资源丰富的地区扩大经济和政治影响，已经逐步建立起有利于中国石油进口的良好环境。

第三，减少对海上战略通道的依赖，勾勒管道梦想。目前，中国石油资源的进口都是通过海上运输，其中4/5左右是通过马六甲海峡运输，每天通过马六甲海峡的船只近60%是中国船只。然而，我国对这一海上能源运输线路的军事自卫能力相当有限的[20]，中国军队不足以确保东亚海上通道的安全，更不要说保护来自波斯湾的石油。[21]中国的能源生命线越来越依赖守卫世界运输线的美国舰队。如此，中国战略通道的脆弱性可谓潜伏的经济安全危机。美、日、印等国在马六甲一带屯兵布阵的一系列行动，已经引起中国政府的高度关注。保障战略通道畅通是中国在新世纪的一项重大战略任务。鉴于此，中国除采取措施保障航道畅通之外，[22]就是加强对中亚和俄罗斯能源资源的兴趣和投资，把重点放在与中国毗邻的国家——特别是俄罗斯和哈萨克斯坦的油气资源上。中国设想通过建设从俄罗斯和哈萨克斯坦到中国的油气管道来使中国能源供应来源多元化，从而保障中国的能源安全。中亚和俄罗斯远东地区的石油和天然气蕴藏量居世界第三位，建立与之相连结的陆上战略通道具有重大意义，它们将成为亚欧跨国线路中最为安全的石油通道。

中国与国外的输油管道合作项目 [23]

管道
长度
投资额

哈萨克斯坦－中国管道
3000公里
35亿美元

哈萨克斯坦－伊朗（同时运往中国和欧洲）管道
1000公里
10亿美元

中俄（安大线）管道
2400公里
20亿美元

第四，加强国内勘探，扩大国内油气行业的对外开放。近年来，中国加强了国内的勘探工作，尤其是中国西北部的陆上勘探和渤海地区的海上勘探。与此同时，中国逐渐对外国公司开放内陆油田的开发。外国石油公司具有技术、资本和管理优势，其参与被视为提高中国能源安全的途径。从1982起，外国公司就开始进入了中国石油行业。中国政府最初把外国公司的参与限制在海上石油开发范围之内，希望在对主要陆地石油生产基地保持控制的前提下获取国外先进的技术知识。从1985起，外国公司被允许在中国陆地进行石油勘探工作。1993年，中国政府邀请外国公司对塔里木盆地东南部地区的五个勘探地点进行投标。中国希望通过加快国内石油的开发来减少对石油进口依赖的愿望，逐渐扩大外国公司在中国陆地勘探和开采石油的参与，最典型的事例就是新疆自治区塔里木盆地石油的开采。中国政府希望通过与外国公司的合作建立起世界级石油工业，减轻中国对石油进口的依赖。

第五，发展天然气工业。中国国内石油资源有限，完全依赖煤炭使经济发展和生态环境付出了巨大代价，因此发展天然气工业被中国政府视为促进能源多样化和能源总体安全的重要战略。据统计，天然气消费占世界能源消费的23%，而中国只有3%，其发展前景远为广阔。目前国际液化天然气的开采能力远远超过需求，中国也可以掌握主动权。2000年，中国宣布要修建一条从中国西部的塔里木盆地到东部沿海、全长4000多公里的西气东输管道计划。这条管道一旦修通，中国不仅会在经济上受益，在政治上还将中亚国家乃至东北亚油气资源稀缺国家的利益与中国联为一起。在天然气管道的国际合作方面，中国也做出了巨大努力，中俄就从伊尔库斯克经蒙古到中国东北并有可能延伸到韩国和日本的天然气管道建设问题已经协商多年，中国也与土库曼斯坦就从土库曼斯坦到江苏省连云港市（并连接韩、日）的天然气管道进行着磋商。

本研究的政策含义

未来数十年里，全球油气资源供应充足，油气供需发展的总体态势会越来越安全，中国的积极参与可以改善和加强世界能源安全体系，提高中国的国际影响力，因此油气进口将成为中国的重要战略武器。从中国的角度看，利用国际石油资源是中国优化能源结构和确保能源安全的现实选择和必由之路，中国应该树立走出国门、分享国际油气能源的战略思想，加大利用国际资源的力度，以最终保证中国未来中长期的油气资源供应，增进能源安全。中国能源安全战略的中短期目标是：服从国家发展的需要，提供最经济、安全、高效、清洁的可持续能源供应，满足中国今后几十年持续性高速增长的需求，[24]确保中国实现建立全面小康社会的发展目标。

基于以上战略目标，我们认为，在继续采取上文所剖析的战略措施的同时，我们应该在以下方面做出努力：

第一，建立稳定的石油安全机制。中国能源安全的基本方针是“大力开发两种资源，充分利用两个市场”：即立足于国内能源资源，不能完全依赖国际市场的供应，其次要抓住经济全球化的国际机遇，积极参与和开发国际能源资源。无论从经济发展的目标，还是环境保护的目标看，调整和改善中国长期以来煤炭在能源中占绝对优势的能源结构，促进能源开发和利用的多样化都是中国可持续能源战略的必由之路。面对石油、天然气等优质能源需求不断增长的必然趋势，逐步增加石油进口以弥补国内供需缺口几乎已成定局。鉴于此，建立稳定的石油安全机制至为关键。我们强调，中国应进一步扩大对海外市场的战略性石油投资，以此建立稳定的进口石油安全机制，实现平时中资油田向国际市场出售石油、特殊时期仅向中国市场供给石油的目标。同时，加强与产油区相关国家的合作，开辟稳定的能源供给新基地，确保油气资源来源的多元化，从来源上减少能源供应的脆弱性。

第二，建立蛛网式能源战略通道、确保战略通道的畅通无阻。中国应下大功夫加紧蛛网式战略通道的建设，有效降低中国在海上石油运输被中断所导致的脆弱性，减少对西太平洋战略通道的依赖。在这个问题上，中外分析家都强调了输油管道的潜在战略利益。[25]首先，加强中国南海石油的开发，并着手建设通往缅甸的石油运输管道。南中国海有石油资源235亿吨、天然气资源10亿立方米，是重要的战略资源基地，中国应加强与东南亚相关国家在南中国海石油开发上的合作。其次，加强东北亚能源合作，建设东西伯利亚-中国－韩国－日本的天然气管道，以及西西伯利亚－中亚－中国－日本的石油管道建设；再次，充分利用上海合作组织，加强和中亚国家以及俄罗斯的能源合作。中国对中亚和俄罗斯能源资源的投资，能够为中国提供避开美国海军控制的航道的石油供应线，降低中国由于中东石油供应阻碍甚至中断所造成的脆弱，而且中国的陆上军事优势将发挥积极作用。[26]此外，建设从俄罗斯、哈萨克斯坦等中亚国家到中国的输油管道，可以确保中国能源供应来源多元化，从而保障中国的能源安全。中国应积极参与远东能源开发，使得远东到中国东北的石油天然气管道（不仅局限于安大线）成为连结俄罗斯与东北亚的战略纽带。与此同时，中国应促使能源合作纳入上海合作组织的框架，更加积极地促进中亚合作，与哈萨克斯坦等推进中亚战略通道的建立。2000年，中国开始实施修建从中国西部到东部沿海、全长4000多公里的“西气东输”管道计划。可以说，中国西部大开发和“西气东输工程”启动为这一战略通道的建设提供了基础条件。这条管道将中亚国家、乃至东北亚油气资源稀缺国家的利益与中国联为一起，它将是连结中亚、远东与东北亚的石油大陆桥，可以提高在世界市场和石油贸易中石油供应的稳定性，有效确保中国战略通道的安全，并突出中国在保障战略通道的主导地位。战略通道事关中国的经济安全和国家核心利益，中国应不遗余力地建设蛛网式战略通道，并大幅度提高确保战略通道畅通的能力。战略通道建设将是一项投资大、风险大、见效慢的事业，应发挥中央政府在战略通道建设中的主体作用，完善以国家银行为主体的政府投资和融资体系，在投资规模和信贷规模上应重点向战略运输通道建设倾斜，集中必要的财力、物力保障重点建设项目。

第三，加强国际能源合作。加强国际能源合作，可以增进整体的能源安全，降低区域内或全球范围内的能源价格，建立互利的能源安全共同体。从油气进口国的角度看，中国能源安全战略的制定，必须考虑亚太其他能源短缺国家（尤其是日本、韩国）的需求。亚太地区在全球原油消费量所占比重基本维持在28%左右，但是，亚太探明石油可采储量仅占世界的4.2%，石油产量10.5%。中、日、韩都是世界主要消费大国，日本和韩国基本不生产石油，日本年进口量2亿吨以上，韩国年进口量1亿吨以上，中国2005年进口量也会超过1亿吨。目前三国进口均依赖中东地区。在激烈的石油市场竞争中，中国的石油安全越来越与这些国家休戚相关，应该加强与它们的能源对话，共同探讨解决地区油气短缺的方案与措施，避免区域能源冲突与恶性竞争。其次，从油气产地国的角度看，中亚、俄罗斯油气资源丰富，已经与中国开展了积极的能源合作对话。中国应该促使能源合作纳入上海合作组织的框架，更加积极地促进中亚合作、参与远东能源开发，使得远东到中国东北的石油天然气管道成为连结中亚和东北亚的纽带，获得更大的安全系数。综合观之，目前，中亚和俄罗斯东部油气都缺乏足够的出口通道，中国是亚洲西部、北部油气向日、韩、东南亚流经的唯一国家，日本既需要俄罗斯的能源也需要中国的桥梁。中国的地缘优势决定了它本身的潜在战略作用。[27]中国可以促动参与建立区域能源共同体，以促成包括中国、俄罗斯、日本、韩国、朝鲜、东盟国家、港台地区等在内的区域能源安全体系。[28]其基本途径是：加强与东亚进口国的合作，争取共同开发周边国家如中亚、俄罗斯的油气资源，共同开发中东的油气资源，共同建设输油管道和战略通道，减少经济、政治风险。东亚能源安全共同体不仅可以解决能源的问题，亦可以此为契机解决其他战略问题。当然，国际能源合作不仅需要各国具有合作的政治意愿，还需要建立国际制度加以规范并提供安全保障。

第四，适时建立石油战略储备。石油储备分为战略石油储备和商业石油储备，战略石油储备不承担平抑油价的作用，国家只有在石油供应中断等紧急时刻才会动用这一储备，在石油价格动荡的时候，相关企业也要在正常的周转库存外建立和增加相应的商业储备，作为对国家战略性石油储备的重要补充。战略石油储备具有商业储备无法取代的特殊作用，当国际石油供应突然发生中断或国际油价暴涨危及国家安全与社会经济正常运转时，战略石油储备的动用往往具有抗拒风险、保障安全、平衡供需、抑制油价的功能。在平时，战略石油储备对稳定国际油价、影响石油输出国的政策及调整市场心态，亦具有不可忽视的静态威慑作用。概言之，战略石油储备是一个国家对应政治和军事危机的最重要工具，被视为减轻能源安全脆弱性的关键武器。作为一种防御性的威慑力量，战略石油储备的作用丝毫不次于核武器。根据国际能源署的要求，其成员国拥有至少90天纯进口量的战略石油储备，这是加入该组织最为关键的条件。在全世界石油进口大国中，中国是唯一没有任何战略石油储备的国家。目前，中国的石油储备尚处于初级阶段，长输管线储存量为2-5天，铁路运输储存量为7-15天，水路运输储存量为15-25天，石油系统内部原油的综合储备天数为21.6天，都是生产性的库存，没有战略储备型库存。中国石油工业十五规划制定了“立足国内、开拓国际、加强勘探、合理开发，厉行节约、建立储备”的方针，首次提出逐步建立和完善国家战略石油储备体系，以提高应对突发事件的能力，保障国家石油供应的安全性。根据美国、日本等西方主要国家的经验，石油储备从开始建设到真正发挥作用至少需要10年以上的时间，而中国石油供求格局发展趋势显示，随着中国石油消费量的快速增加，中国1993年已经成为石油净进口国。1999年，中国石油净进口量已占消费量的24%，预计到2010年，中国石油消费进口依存度将达到40%以上。国内外研究机构普遍认为，未来20年国际油价将呈上涨趋势。因此，及早建立中国石油储备体系，可以减少经济代价，有利于中国在国际政治、经济活动中处于主动地位。专家建议，借鉴外国相关经验，中国战略石油储备的建立，应立法先行、合理确定规模、循序渐进，采取总体规划、分区域、分步骤实施的方式逐步建立。

第五，加强能源管理的制度建设。能源安全问题是一个系统工程，既要关注国际影响，更应重视内部建设。中国需要一个综合协调的负责机构，统一协调能源决策。自1992年取消了能源部以来，中国没有一个单独的中央政府部门负责能源政策和管理事务。国家发展改革委员会能源局是目前处理能源问题的核心机构，下设综合处、石油天然气处、煤炭处、电力处以及新能源处，外加国家发展改革委员会直属的国家石油储备办公室。目前，与能源相关的管理、开发以及研究职能，分散在国家发展改革委员会、国土资源部、水利部、国家电力监管委员会、国家环境保护总局、国家科技部、中国工程院等相关部门，各部门之间的职能划分并不清晰。即使在国家发展改革委员会内部，节能也不在能源局的管辖范围之内，而是归口环境与资源综合利用司负责。这不仅使得职能极度分散，而且往往在政策制定时“只见部门、不见国家”。随着能源需求总量的上升，以及市场化改革之后新能源产业结构的出现，中国能源政策的“天花板效应”日趋明显。我们建议，成立一个具有实际协调能力的中央能源主管部门，以便确立对能源安全、石油进口、天然气开发、电力改革、能源环境保护等领域的整体协调。

第六，进一步强化海军建设。现代海军是保障国家海外战略利益的重要支撑。目前，中国扩大国际能源市场的步伐较快，而维护中国国际能源利益的军事自卫手段却严重滞后。确保中国能源的海上战略通道，在一定程度上取决于中国海军的军事威慑能力，故而加强海军的现代化建设亦是中国崛起的题中之义。

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[1] 国家计委宏观经济研究院课题组：《我国石油战略研究》（《中国经济学术基金》资助课题、国家计委宏观经济研究院2001年度重点课题），2002年2月，第13页。

[2] 国家计委宏观经济研究院课题组：《我国石油战略研究》，第5页。

[3] 张文木：“中国能源安全与政策选择”，载《世界经济与政治》2003年第5期，第11-16页。

[4] Paul Kennedy, Preparing for the Twenty-First Century, New York: Random House, 1993, pp.190-192; Barber Conable and David Lampton, “China: the Coming Power”, Foreign Affairs, Winter 1992/1993, p.142.

[5] 李香兰：“对中国周边经济环境非传统安全问题的再认识”，载《经济问题探索》2002年第9期，第53-55页。

[6] 胡鞍钢：“绿色发展是中国的必由之路”，载《环境经济杂志》2004年第1期，第31-33页。

[7] 王家诚：“能源怎样满足未来发展需求”，载《中国经济时报》2003年7月31日第C2版。

[8] 李亚杰：“现代化离不开能源优质化”，载《中国经济报道》2003年8月26日A2版。

[9] 汉斯·摩根索：《国际纵横策论——争强权，求和平》，第157-158页。

[10] Mamdouh G. Salameh, “China, Oil and the Risk of Regional Conflict”, Survival, Vol.37, No.4, Winter 1995/1996, p.134.

[11] 张巨岩，“美国智库聚焦中国石油问题”，《华盛顿观察周刊》（Washington Observer weekly）2004年第13期（2004年4月14日）。

[12] http://info.news.hc360.com/HTML/001/002/003/013/32288.htm，2004年4月12日。

[13] Washington Post, Oct. 14, 2002.

[14] Erica Strecker Downs, China’s Quest for Energy Security, Santa Monica: RAND, 2000, pp.7-9.

[15] Erica Strecker Downs, China’s Quest for Energy Security, p.36.

[16] 于永定：《我看世界经济》，北京：生活·读书·新知三联书店2004年版，第155页。

[17] Philip Andrews-Speed, “Energy Security in East Asia: a European View”, Presented at the Symposium on Pacific Energy Cooperation 2003, 12-13 February 2003, Tokyo, Japan.

[18] Erica Strecker Downs, China’s Quest for Energy Security, pp.45-46.

[19] “石油安全风险，狼来了吗？”载《中国石油、天然气和石油化工》1997年第5卷第10期，第2页。

[20] 张文木：“中国能源安全与政策选择”，第11-16页。

[21] A. M. Jaffe and Stephen Lewis, “Beijing’s Oil Diplomacy”, Survival, Vol.44, No.1,Spring 2002, pp.110-120.

[22] 据称，中国近年来着力开发巴基斯坦的莫尼兰海湾（距离霍尔木兹海峡400公里——全世界大多数油轮的必经之路）和缅甸仰光南部的港口码头，目的就在于确保战略航道的畅通无阻。

[23] Erica Strecker Downs, China’s Quest for Energy Security, p.24.

[24] 胡鞍钢：“大力开发两种资源，充分利用两个市场——中国21世纪石油战略选择”，载《了望》1997年第9期，第14-16页。

[25] 张文木：“美国的石油地缘战略与中国西藏、新疆地区安全”，载《战略与管理》1998年第2期。

[26] Eric Strecher Downs, China’s Quest for Energy Security, pp.31-33.

[27] 国家发展计划委员会能源研究所：《我国石油供应安全战略研究》，2002年3月20日，第39-40页。

[28] 周风起、周大地主编：《中国中长期能源战略》，第103页。

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